Понятие сбалансированности бюджета

1Понятие сбалансированности бюджета

"Сбалансированность бюджета - паритетное соотношение между  расходными и доходными статьями  бюджета. Сбалансированность бюджета  означает положение, когда все  расходы бюджеты покрыты его  доходами, т.е. расходы уравновешены  доходами". Лишь такое положение  является нормальным для бюджетной  деятельности.

В том случае, когда доходы больше расходов, превышение называется профицитом бюджета или положительным сальдо бюджета. Но чаще всего расходы превышают доходы. В таком случае возникает дефицит. Бюджетный дефицит, т.е. отрицательное сальдо, существует при превышении расходов над доходами. Если доходов бюджета недостаточно, чтобы покрыть его расходы, то возникает проблема бюджетного дефицита - происходит превышение расходов над доходами, которую в принципе можно решить двумя путями или их комбинацией:

- увеличить доходы;

- уменьшить расходы.

Дефицит бюджета может быть обусловлен разными причинами. В одних случаях государство может сознательно идти на увеличение дефицита бюджета. В частности, в целях стимулирования экономической активности и совокупного спроса в период спада производства правительство может принять специальные решения, направленные на увеличение уровня занятости (например, финансирование программ по созданию новых рабочих мест) или существенно снизить налоги. В итоге увеличиваются расходы бюджета или снижаются его доходы, возникает дефицит. Но этот дефицит сознательно создан государством. Такой дефицит называется структурным дефицитом.

В отличие от структурного циклический дефицит в меньшей степени зависит от сознательной бюджетно-налоговой политики государства. Он обусловлен общим спадом производства, который происходит на стадии кризиса и является результатом циклического развития экономики. В условиях спада производства снижаются налоги, доходы государства, а значит, возникает дефицит.

Выделяют также активный и пассивный дефициты. Активный дефицит возникает в результате превышения расходов над доходами, а пассивный - в результате снижения налоговых ставок и прочих поступлений, что является следствием замедления темпов экономического роста, недоплат и т.п.

Сбалансированность бюджета - один из основополагающих принципов формирования и исполнения бюджета, состоящий в количественном соответствии бюджетных расходов источникам их финансирования.

Этот принцип даже при наличии дефицита бюджета позволяет достичь баланса между суммарной величиной бюджетных поступлений, т.е. доходов бюджета и источников покрытия дефицита, и объемом производимых расходов. Отсутствие бюджетного равновесия порождает несбалансированность. Если расходы превышают бюджетные поступления, бюджет в принципе не исполним - несбалансированный бюджет заведомо нереален, несбалансированность делает его фиктивным. Составление бюджета профицитом также нежелательно, поскольку связано с завышенной нагрузкой на экономику и снижением общей эффективности использования бюджетных средств. Отсюда сбалансированность бюджета - обязательное требование, предъявляемое к составлению и утверждению бюджета. Сбалансированность бюджета призвана обеспечить нормальное функционирование органов власти всех уровней. Несбалансированность даже небольшой части бюджетов ведет к задержке финансирования государственных и муниципальных заказов, к сбоям в системе сметно-бюджетного финансирования, порождая неплатежи в народном хозяйстве страны. Именно поэтому сбалансированность бюджета особенно важна для России.

Наилучший вариант обеспечения сбалансированности бюджета - разработка бездефицитного бюджета, в котором объем расходов, включая затраты на обслуживание и погашение государственного долга, не превышает величины доходов. Если же избежать дефицита бюджета не удается, даже исчерпав полностью обычные источники финансирования, то для сбалансированности бюджета приходится прибегать к разным формам заимствований, что требует минимизации размеров дефицита бюджета на всех стадиях бюджетного процесса.

Сбалансированность бюджета достигается разными методами; одни из них применяются при формировании бюджета; другие - при его исполнении. К методам сбалансированности бюджета, широко используемым в практике бюджетного планирования, относятся:

- лимитирование бюджетных расходов с учетом экономических возможностей общества и объема централизуемых доходов;

- совершенствование механизма  распределения доходов между  бюджетами разных уровней, адекватного  распределению расходных полномочий  между ними;

- выявление и мобилизация  резервов роста бюджетных доходов;

- построение эффективной  системы бюджетного регулирования  и оказания финансовой помощи  в сфере межбюджетных отношений;

- планирование направлений  бюджетных расходов, положительно  воздействующих на рост доходов  и одновременно обеспечивающих  решение стоящих перед обществом  социально-экономических задач при  минимальных затратах и с максим, эффектом;

- сокращение масштабов  государственного сектора экономики  на основе разумной приватизации  государственной собственности;

- жесткая экономия расходов  путем исключения из их состава  лишних затрат, не обусловленная  крайней необходимостью;

- использование наиболее  эффективных форм бюджетных заимствований, способных обеспечить реальные  поступления денежных средств с финансовых рынков.

В ходе исполнения бюджета сбалансированность достигается с помощью:

- введения процедуры санкционирования  бюджетных расходов;

- строгого соблюдения  установленных лимитов бюджетных  обязательств, ориентированных на  реально поступающие доходы;

- определения оптимальных  сроков осуществления расходов;

- использования механизма  сокращения и блокировки расходов  бюджета;

- совершенствования системы  бюджетного финансирования на  основе постепенного прекращения  дотирования предприятий и введения  полной имущественной ответственности  экономических субъектов за выполнение  взятых обязательств перед государством  и партнерами;

- мобилизации дополнительных  резервов роста бюджетных, доходов;

- последовательного проведения  финансового контроля за целевым, экономным и эффективным расходованием  бюджетных средств;

- оказания финансовой  помощи, в разных ее формах  другими бюджетами; использования  бюджетных резервов и т.д.

В СССР бюджетная система которого строилась на принципах единства и централизма, за сбалансированность бюджета отвечал непосредственно союзный центр. Такой порядок достижения сбалансированности бюджета был чреват субъективизмом, культивировал иждивенчество органов власти среднего и низового уровней. По мере совершенствования государственного устройства России на основе федерализма перестраивалась и бюджетная система страны; основополагающими принципами ее построения наряду с другими стали самостоятельность каждого бюджета и ответственность за сбалансированность бюджета того органа власти, в распоряжении которого находится соответствующий бюджет. Законодательное закрепление принципа сбалансированности бюджета во 2-й половине XX в. произошло во многих странах мира. В частности, в США конституции ряда штатов содержат прямое требование о недопустимости расходов, превышающих поступления в бюджет; законодательство Франции запрещает рассматривать проекты местных бюджетов, если они составлены с дефицитом.

2 Концепции сбалансированности  бюджета

Различают краткосрочную и долгосрочную несбалансированность бюджета. Несбалансированность имеет краткосрочный характер, если превышение расходов над доходами ограничивается рамками одного финансового года и является отражением изменений макроэкономической ситуации по сравнению с той, в которой составлялся бюджет. Это происходит главным образом из-за отсутствия необходимого опыта макроэкономического прогнозирования, недостаточного учета возможного изменения целого ряда обстоятельств. Например, сокращение объемов поступлений в бюджет может произойти в результате падения экспортных цен, сокращения объемов производства ниже предусмотренного уровня, сдвигов в структуре спроса на изготавливаемую продукцию и снижение ее конкурентоспособности. Увеличение дефицита государственного бюджета может быть также вызвано неожиданно резким ростом государственных расходов в связи с ростом уровня инфляции сверх предусмотренной величины, расширением трансфертных платежей в сочетании с введением налоговых льгот, что является весьма популярной мерой перед очередными выборами. Долгосрочная несбалансированность бюджета связана с увеличением разрыва между государственными расходами и доходами на протяжении ряда лет и обусловлена причинами, которые носят более устойчивый характер.

Так, в большинстве развитых стран на протяжении последних 15 лет наблюдается устойчивая тенденция к росту дефицита национальных бюджетов. Это обусловлено следующими факторами:

- увеличение числа социальных  выплат, а значит, социальной нагрузки  на бюджет;

- неблагоприятная демографическая  ситуация, связанная со старением  населения, в результате чего  увеличиваются расходы на выплату  пенсий, ассигнования на здравоохранение  и т.п.;

- либерализация налогового  законодательства и как следствие  этого снижение величины налоговых  ставок (без соответствующей корректировки  государственных расходов);

- возрастание объема внешней  задолженности.

В целом состояние государственного бюджета определяется тремя основными факторами:

- долгосрочной тенденцией  в динамике налоговых поступлений  и государственных расходов;

- стадией экономического  цикла, в которой находится экономика  в рассматриваемый период;

- текущей политикой государства  в области бюджетных расходов  и доходов.

Считается, что само по себе наличие дефицита бюджета еще не является сигналом экономического неблагополучия. Очень часто дефицит рассматривается как важный инструмент экономической политики государства, прежде всего макроэкономического регулирования. Умелое обращение с этим инструментом позволяет государству решить достаточно широкий круг экономических и социальных проблем. Однако необходимо иметь в виду, что длительная несбалансированность бюджета может оказывать негативное воздействие на размеры совокупного спроса и доходы, уровень цен, состояние платежного баланса. Поэтому стратегической целью для любого государства, безусловно, является сбалансированный бюджет.

Существуют разные представления о том, как и на протяжении какого времени следует добиваться сбалансированности бюджета.

Первая концепция: бюджет должен быть ежегодно сбалансирован.

Так, согласно теории ежегодно балансируемого бюджета, которая была широко распространена в качестве теоретической основы государственной политики большинства развитых стран до 30-х гг. XX в., следует добиваться равенства доходов и расходов государства ежегодно. Это, по мнению сторонников данной теории, "позволяет национальным правительствам проводить более ответственную политику. Государство живет по средствам, не накапливает долги, не провоцирует инфляцию. Если происходит снижение доходов, то государство должно либо увеличивать налоги, либо снижать расходы. В условиях, когда увеличиваются денежные доходы, государство должно действовать прямо противоположно, т.е. снижать налоги либо увеличивать расходы".

Вообще, стремление всеми мерами бороться с бюджетным дефицитом и не делать государственных заимствований может привести к отрицательным последствиям для экономики любой страны. Допустим, наметился рост безработицы. Доходы населения падают, налоговые поступления сокращаются. Правительство, стремясь получить бездефицитный бюджет, должно либо увеличить число и повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо использовать сочетание этих мер. Следствием этих мероприятий будет еще большее сокращение совокупного спроса и дальнейший спад в экономике. Такая бюджетно-финансовая политика ориентирована только на решение текущих экономических проблем, но не способна решать перспективные задачи. "Правительство Е.Гайдара проводило в 1992 бюджетно-финансовую политику, базирующуюся на концепции резкого снижения государственных расходов на социальную политику, пытаясь таким образом сократить бюджетный дефицит. Однако ему не удалось ни ликвидировать бюджетный дефицит, ни остановить спад производства".

В настоящее время этой теории на практике придерживаются ограниченное число стран, главным образом страны с развивающейся и переходной экономикой.

Вторая концепция: бюджет должен быть сбалансирован на протяжении экономического цикла, а не ежегодно.

Основы этой теории были заложены Дж. Кейнсом в 30-е гг. Именно кейнсианская теория отвергла необходимость ежегодно сбалансированного бюджета. Она фактически легализовала бюджетные дефициты для стимулирования экономики. В большинстве развитых стран эта концепция получила широкое распространение в практике государственного регулирования экономики.

Суть теории циклического балансирования бюджета состоит в том, что "во время экономического спада для стимулирования экономического роста государство обязано сократить налоги и увеличить расходы. Государство должно компенсировать резкое падение спроса и воспрепятствовать уменьшению государственных расходов. При этом неизбежно возникнет дефицит бюджета. В течение фазы экономического подъема государство рассчитывается по долгам за счет повышенных ставок налогообложения или за счет увеличения налоговых поступлений вновь заработавших предприятий. Таким образом, к концу экономического цикла бюджет становится сбалансированным. Балансирование осуществляется на протяжении цикла: избыток бюджетных средств в фазе подъема компенсирует бюджетный дефицит в фазе кризиса".

Данная концепция означает, что правительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет. В период спада государство осуществляет стимулирующую бюджетно-финансовую политику: снижает налоги и увеличивает государственные расходы, т. е. сознательно увеличивает дефицит бюджета, стимулируя тем самым рост совокупного спроса и подъем экономики. В период подъема государство проводит сдерживающую бюджетно-финансовую политику: повышает налоги и снижает государственные расходы. Возникает положительное сальдо бюджета, которое используется для покрытия дефицита бюджета в период спада.

При этом большая роль отводится "встроенным стабилизаторам": прогрессивная система налогообложения, а также трансфертные платежи государства - социальные выплаты, пособия по безработице и др. С их помощью размер совокупного спроса способен автоматически снижаться или расширяться в зависимости от фазы цикла в противоположном движению конъюнктуры направлении. Например, при спаде деловой активности в результате снижения совокупного дохода происходит автоматическое сокращение налоговых поступлений и увеличение определенных видов трансфертных платежей, что приводит к образованию циклического дефицита и частично компенсирует сокращение совокупного спроса. В условиях подъема экономики происходит обратное - увеличиваются налоговые платежи, сокращаются трансфертные платежи.

Данная концепция имеет, однако, существенный недостаток: она не учитывает того, что спады и подъемы могут быть неодинаковы по глубине и продолжительности, их чрезвычайно трудно спрогнозировать. Например, длительный и глубокий спад может смениться коротким и незначительным подъемом. В этом случае дефицит бюджета устранить не удастся, он примет циклическую форму.

Третья концепция: сбалансированность бюджета является второстепенной проблемой.

"В рамках многих  современных теорий, в частности  теории компенсирующегося бюджета, считается невозможным, да и не  нужным добиваться его сбалансированности". Если учитывать, что в современных  условиях действуют устойчивые  факторы, увеличивающие дефицит  бюджета, то необходимо более  полно использовать государственный  кредит как законный источник  доходов бюджета. Именно государственный  кредит, по мнению представителей  этой теории, "способен не только  компенсировать разрыв доходов  и расходов, но и притянуть  на себя излишнюю часть сбережений  и инвестировать ее в экономику".

Первостепенная экономическая задача государства, с точки зрения сторонников данного подхода, - это "стимулирование экономического роста. Выполнение этой задачи может сопровождаться как устойчивым положительным сальдо бюджета, так и устойчивым бюджетным дефицитом (именно такая картина типична, например, для государственного бюджета США и ряда европейских стран)".

В большинстве стран с развитой рыночной экономикой правительство стремится балансировать бюджет в более долгосрочной перспективе - на циклической или функциональной основе. В условиях неустойчивой экономики, когда ситуация в целом менее предсказуема, правительство вынуждено ежегодно балансировать бюджет. Поэтому не случайно в Бюджетном кодексе РФ отмечается, что "федеральный, региональный или местный бюджет не могут быть приняты с профицитом или дефицитом, должна осуществляться ежегодная балансировка бюджета". Это, конечно, менее эффективный способ, поскольку он ведет к снижению степени встроенной стабильности экономики, вызывает частые колебания налоговых ставок, снижает инвестиционную активность, а также эффективность распределения доходов. Однако в некоторой степени он оправдан, поскольку в условиях неустойчивой экономики ситуация является менее предсказуемой.

В России в соответствии с Бюджетным кодексом РФ Государственная Дума может принять только сбалансированный бюджет. Поэтому наряду с доходными статьями федеральный бюджет должен включать дефицит в качестве балансирующей статьи. В то же время в расходной части бюджета выделяется специальная статья "Расходы по обслуживанию и погашению государственного долга". Этим российская бюджетная практика отличается, например, от американской. В США бюджет может приниматься с дефицитом, т.е. он изначально не является сбалансированным. При этом источники погашения долга, так же как и доходы по выданным кредитам, поступающие в счет погашения долга, вынесены за рамки бюджета.

В России в случае, если обнаруживается профицит, необходимо:

- сократить привлечение  доходов от продажи государственной  или муниципальной собственности;

- предусмотреть направление  бюджетных средств на дополнительное  погашение долговых обязательств;

- увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи  части доходов бюджетам других  уровней;

- сократить налоговые  доходы.

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом согласно Бюджетному Кодексу РФ необходимо определить источники финансирования дефицита бюджета. Источники финансирования дефицита различаются по уровням бюджетной системы. Так, источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

1) внутренние источники:

- кредиты, полученные РФ  от кредитных организаций в  валюте РФ;

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска  ценных бумаг от имени РФ;

- бюджетные ссуды, полученные  от бюджетов других уровней  бюджетной системы РФ;

- поступления от продажи  имущества, находящегося в государственной  собственности;

- поступления от приватизации  организаций, находящихся в государственной  собственности;

- поступления от продажи  государством принадлежащих ему  акций организаций;

- поступления от реализации  государственных запасов драгоценных  металлов и драгоценных камней;

2) внешние источники:

- государственные займы, осуществляемые в иностранной  валюте путем выпуска ценных  бумаг от имени РФ;

- кредиты правительств  иностранных государств, банков  и фирм, международных финансовых  организаций, предоставляемые в  иностранной валюте.

3 Использование  финансового планирования для  обеспечения сбалансированности  бюджета

C точки зрения практики  финансового планирования наблюдается  применение двух противоположных  принципов относительно соотношения  доходов и расходов бюджета

а) приоритета расходов;

б) приоритета доходов.

Согласно первому принципу государственные расходы рассматриваются как нечто равносильное неизбежным общественным потребностям, которые необходимо удовлетворить любой ценой. Сторонники такого подхода полагают, что "в системе отношений по формированию доходов и осуществлению расходов, ведущую роль имеют отношения по расходам. От показателей расходов зависят показатели по доходам. Функция бюджета реализуется таким образом, что если государство ограничено в доходных источниках бюджетов, то оно изыщет источник в режиме заимствований, осуществит эмиссию денег, но, в любом случае, наиболее значимые расходы оно обязано осуществить. Процесс бюджетных расходов никогда не должен прерываться. В этом плане он настолько важен, как и сама жизнедеятельность общества".

Такой подход к обеспечению сбалансированности бюджетов означает, что если имеющихся доходов не хватает для покрытия имеющихся расходов, то целесообразно увеличить доходы путем повышения ставок налогов и введения новых. Используются также и такие методы "увеличения" государственных доходов, как эмиссия, а также государственные займы. В результате цель "доходы обеспечивают расходы" вроде бы достигается, но это мнимое финансовое благополучие, поскольку деньги, взятые в долг, не являются полноценным доходом. Рано или поздно долг придется возвращать, и этот доход превращается в расход, да еще в повышенном размере, так как кредиторам надо будет выплатить вознаграждение в размере определенного процента от суммы займа.

Для такого подхода характерно мнение, что чем богаче государство (т. е. чем больше у него доходов), тем лучше, поскольку богатое государство сможет осуществить больше расходов (то есть дать больше обществу). Поэтому следует исходить из максимально возможного сбора государственных доходов.

Использование принципа "приоритета расходов" привело в августе 1998 г. Россию, которая вынуждена была покрывать бюджетные расходы за счет многочисленных внутренних и внешних займов, к печально знаменитому "дефолту".

Это заставило переориентировать финансовую политику на принцип "приоритета доходов", в соответствии с которым пределом расходов является общая сумма установленных доходов. "Если расходы превышают доходы, то сокращению подлежат расходы. Сущность такой бюджетной политики изложил М. М. Сперанский, который еще в 1810 году писал: "Сокращение издержек должно быть основано на том правиле, чтоб все необходимые издержки сохранить, полезные отложить, а излишние вовсе прекратить".

В некоторых странах принцип "приоритета доходов" закреплен в законодательных актах и подкреплен процедурой прохождения финансового плана (бюджета) через парламент. Например, во Франции при утверждении бюджета в парламенте сначала голосуются доходы бюджета, а лишь потом его расходы. Предполагается, что такой порядок препятствует, во-первых, возникновению бюджетного дефицита, во-вторых, способствует сокращению государственных расходов.

Существует и третья точка зрения, именуемая "теорией минимальной достаточности государства".

Данная теория исходит из следующих положений.

Во-первых, государство получает доходы за счет общества, то есть увеличение денежных средств у государства означает уменьшение этих средств у общества. Между тем использование денежных средств непосредственно обществом (например, предпринимателями) осуществляется гораздо эффективней, чем это делает государство, финансирующее те или иные общественные потребности. К тому же при движении денег по цепочке "общество - государство - обратно общество" происходит неизбежная и непродуктивная трата этих средств, связанная с содержанием государственного аппарата и реализацией за счет государственного финансирования неэффективных и расточительных экономических и социальных программ.

Во-вторых, государство является субъектом, имеющим самостоятельные интересы, которые далеко не всегда совпадают с интересами общества. И формируя свои доходы (например, путем установления налогов), государство руководствуется в первую очередь своими собственными интересами.

Руководствоваться интересами общества его заставляет давление самого общество или инстинкт самосохранения, когда оно осознает необходимость пересмотра своей финансовой политики, убедившись в том, что поборы с общества (путем, например, повышенного налогообложения), становятся неподъемными для него, оказывают разрушающее воздействие на экономику, чреваты социальным взрывом.

В-третьих, расходы государства фактически финансируются обществом. При этом многие государственные расходы не вызваны общественной необходимостью и потребностями самого общества. И сколько бы государство не получило посредством налогов и других обязательных платежей денег, оно все равно найдет, куда их истратить, даже если в этих тратах не будет никакой общественной необходимости.

Отсюда следует предложение: "на фоне сокращения (минимизации) государственных расходов, необходимо сокращать (минимизировать) и государственные доходы".

Понятие сбалансированности бюджета