Понятие системы местного самоуправления и ее состав
ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ СОСТАВ
§ I. Понятие системы местного самоуправления
Согласно Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в различных организационных формах (ст. 130). В своей совокупности эти (}юрмы образуют систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.
Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на демократических принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций и определяется населением соответствующих муниципальных: образований самостоятельно.
Единство данной системы
проявляется в разграничении
предметов ведения и полномочий
между различными формами се осуществления,
а также в том, что все се
организационные формы
Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь. Так, органы местного самоуправления — один из основных элементов системы местного самоуправления — избираются непосредственно населением или образуются представительным органом муниципального образования, формируемым населением муниципального образования.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится осуществление контроля за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
При этом структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно с учетом требований федерального законодательства.
Вместе с тем следует иметь в виду, что в отличие, например, от государственных органов Российской Федерации, образующих единую систему в рамках государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании.
Аналогичным образом складываются
и взаимоотношения между
Вместе с тем указанный
Федеральный закон
Федеральный закон предусматривает развитие межмуниципального сотрудничества. Муниципальные образования могут формировать межмуниципальные объединения, учреждать хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации (ст. 8).
В целях организации
Для организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе r целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти, и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами Закон предусматривает также возможность образования советами муниципальных образований субъектов Федерации единого общероссийского объединения муниципальных образований (ст. 8).
Однако все указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.
С учетом изложенного можно заключить, что понятие «система местного самоуправления» используется для характеристики публично-властной организации и форм деятельности населения, формируемых им органов по решению вопросов местного значения в муниципальном образовании. И в этом смысле каждое муниципальное образован ие имеет свою (отличную от других муниципальных образований) систему местного самоуправления, определяемую его уставом в соответствии с законодательством. Но эта
автономность системы местного самоуправления муниципального образования не означает, что исключается какое-либо взаимодействие муниципальных образований между собой, а также с государственными и общественными органами и структурами, развитие межмуниципальных, международных и внешнеэкономических взаимосвязей.
Организационно-правовые формы
и институты данного
§ 2, Организационные формы осуществления местного самоуправления
Закон закрепляет несколько групп организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в Российской Федерации.
К первой группе относятся формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
Непосредственная демократия в системе местного самоуправления осуществляется посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских поселений, в которых осуществляется местное самоуправление. Она играет особую роль в его реализации, которая определяется прежде всего тем, что посредством таких форм прямой демократии, как выборы, собрания населения, и ряда других обеспечиваются формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления — его органов. Имея это в виду можно сказать, что в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга.
Вторую группу составляют органы и должностные лица местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответствующих муниципальных образований.
Органы местного самоуправления выступают одной из основ демократической системы управления обществом, позволяющей демократизировать аппарат упраштения и решать местные вопросы с гораздо большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления; обеспечивать учет интересов малых сообществ при проведении государственной политики; оптимально сочетать интересы и пра- ва человека и интересы регионов и государства в целом.
В третью группу входят формы участия населения в местном самоуправлении, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление.
Многочисленные, разнообразные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления служат массовой опорой местного самоуправления, укрепляют его связи с населением. В их деятельности проявляется непосредственная гражданская инициатива населения, питаемая устойчивыми интересами различных общественных групп. Они трансформируют эти интересы и традиции в активное гражданское поведение, практическую работу.
ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО
§ 1- Местный референдум
Местный референдум — форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений} осуществляемого посредством голосования граждан; место жительства которых расположено в границах муниципального образования и обладающих правом на участие в местном референдуме.
Референдум проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований. Он является высшим непосредственным выражением воли участвующих в его проведении граждан.
Местный референдум является способом непосредственного решения населением наиболее важных для муниципальных образований вопросов.
Конституция РФ закрепляет референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130), Она признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме (ст. 32).
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № Ш-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает:
а) на какой территории может проводиться местный референдум; б) кто и в каком порядке принимает решение о назначении местного референдума; в) кто и в каком порядке вправе выдвинуть инициативу о назначении местного референдума; г) кто имеет право участвовать в местном референдуме; д) какова юридическая сила решения, принятого на местном референдуме, а также другие положения, касающиеся назначения и проведения местного референдума.
В одних субъектах Федерации принимаются специальные законы о местном референдуме (Московская область и др.), а в других субъектах Федерации вопросы подготовки и проведения местного референдума регулируются в кодифицированных актах; избирательных кодексах (Владимирская область и др.).
При подготовке и проведении референдума, а также для осуществления иных полномочий комиссий референдума по обеспечению права на участие в референдуме граждан используется Государственная автоматизированная система «Выборы» в порядке, предусмотренном федеральными законами.
Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. На местный референдум может быть вынесен вопрос (вопросы) местного значения, проект нормативного правового акта по вопросам местного значения. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что на местный референдум не могуг быть вынесены следующие вопросы:
а)о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборок; о персональном составе органов местного самоуправления; б)об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; г)о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; д)о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения
Федеральный закон не допускает установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме вопросов, указанных выше.
Местный референдум проводится на основе демократических принципов, закрепляемых Конституцией РФ, федеральными законами и призванных обеспечить выявление свободно выраженной воли участников референдума. Граждане участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Это участие является свободным и добровольным: никто не вправе оказывать воздействие на участника местного референдума с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.
Комиссии, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение местного референдума, формируются и действуют на основе общих принципов, закрепляемых Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации*.
Расходы, связанные с подготовкой и проведением местного референдума, производятся избирательной комиссией муниципального образования за счет средств, выделенных на эти цели из местного бюджета. Инициативная группа по проведению референдума обязана в порядке, установленном законом, создать собственный фонд для финансирования своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме .
Участником местного референдума может быть гражданин, место жительство которого расположено в границах муниципального образования и обладающий правом на участие в местном референдуме.
Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе:
а)выдвинутой гражданами, имеющими право на участие в местном референдуме; б) выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; в)представительного органа и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно,
Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации.
Условием назначения местного референдума в этом случае является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Федерации и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
Для выдвижения инициативы проведения референдума и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Каждый гражданин или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать такую группу в количестве не менее 10 чело век, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения местного референдума.
В случае если инициатива проведения местного референдума выдвигается избирательным объединением, иным общественным объединением, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определен ном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума, то руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структур н о го подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению местного референдума.
Инициативная группа по проведению местного референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы.
В ходатайстве инициативной группы по проведению местного референдума должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной фуппой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, атакже адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума.
Комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:
а)в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям федерального законодательства, конституции (устава), закона субъекта Федерации, устава муниципального образования — о направлении их в представительный орган муниципального образования; б)в противном случае — об отказе в регистрации инициативной группы.
Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.
Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям Федерального закона, комиссия осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума принимается в пятнадцатидневный срок со дня признания представительным органом муниципального образования соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям федерального закона.
Регистрационное свидетельство, форма которого утверждается избирательной комиссией субъекта Федерации и которое выдается инициативной группе по проведению референдума, действительно в течение срока, установленного законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования. Так, согласно указанному Закону Московской области «О местном референдуме в Московской области» регистрационное свидетельство, выдаваемое инициативной группе по проведению референдума, действительно в течение срока, установленного уставом муниципального образования, но не менее одного месяца.
Если представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на местный референдум вопрос не отвечает требованиям федерального закона, комиссия отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации и выдает ей решение, в котором указываются основания отказа. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд.
Для назначения референдума инициативная группа по проведению референдума, образованная должна представить в представительный орган муниципального образования подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения. Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку данной инициативы, устанавливается законом субъекта Федерации и не м:ожет превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума в соответствии с законом, но не может быть менее 25 подписей.
Установление квоты на сбор подписей участников референдума при проведении местного референдума на части территории муниципального образования не допускается.
Сбор подписей можно начинать со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума. Подписные листы должны изготавливаться за счет средств фонда референдума- Период сбора подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения местного референдума устанавливается законом субъекта Федерации и не может быть менее 20 дней.
Подписи могут собираться только среди участников референдума, обладающих правом на участие в местном референдуме. Участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций независимо от формы собственности, учреждений, членов комиссий с правом решающего голоса в сборе подписей, равно как и принуждение участников референдума в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи, не допускается. Сбор подписей на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи запрещается. Подписи, собранные с нарушением указанных требований положений, являются в соответствии с Федеральным законом недействительными.
Право сбора подписей участников
референдума принадлежит
Основаниями отказа в проведении референдума являются:
а)отсутствие среди документов, представленным для назначения референдума, документов, необходимых в соответствии с законом ддя назначения референдума;б)наличие среди подписей участников референдума, представленных для назначения референдума, более 10% подписей, собранных в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен, если иное не установлено федеральным законом;в)недостаточное число достоверных подписей участников референдума, представленных для назначения референдума 7 либо выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего числа подписей, отобранных для проверки, если иное не установлено федеральным законом. Выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего числа подписей, отобранных для проверки, не является основанием для отказа назначения референдума в случае, когда для назначения референдума требуется представить менее 200 подписей, если достоверных подписей достаточно для назначения референдума;г)иные основания, установленные в федеральном законе, перечень которых является исчерпывающим,
В случае принятия комиссией решения об отказе в проведении референдума по предложенному вопросу члены соответствующей инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия этого решения выступать повторно с инициативой проведения референдума по вопросу имеющему такую же по смыслу или содержанию формулировку.
Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум. В случае если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Федерации, избирательной комиссии субъекта Федерации или прокурора.
Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.
Голосование на референдуме может быть назначено только в воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, надень, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования. В соответствии с уставом муниципального образования голосование на местном референдуме не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования может быть перенесено уполномоченным на то органом на более поздний срок (но не более чем на 90 дней) в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти или органы местного самоуправления либо с днем голосования на ином назначенном референдуме.
Решение о назначении референдума, а также о перенесении дня голосования на референдуме подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Регистрация (учет) участников референдума, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, осуществляется главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Федерации — города федерального значения, — руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения.
Регистрация (учет) участников референдума — военнослужащих, членов их семей и других участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, осуществляется командиром воинской части.
Регистрация участников референдума и установление численности зарегистрированных на территории муниципального образования участников референдума осуществляются по состоянию на 1 января и ] июля каждого года с использованием Государственной автоматизированной системы «Выборы», Участник референдума имеет право на беспрепятственный доступ к документированной информации (персональнымдан- ным) о себе, в том числе к информации, находящейся на машиночитаемых носителях* иа уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, а также имеет право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию, кем и кому она предоставлена.
В целях реализации участников референдума соответствующими комиссиями составляются списка участников референдума на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) участников референдума. В списки участников референдума на участках референдума включаются граждане Российской Федерации, обладающие надень голосования правом на участие в референдуме.
Если на основании международного договора Российской Федерации иностранные граждане имеют право на участие в местном референдуме, то в списки участников референдума при проведении местного референдума в соответствии с законом включаются иностранные граждане, достигшие на день голосования возраста 18 лет, постоянно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводится референдум.
Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования, не включаются в списки участников референдума и не учитываются при определении числа участников референдума.
