Понятие внешней политики государства и органы власти, ее осуществляющие

     Введение 

     Любое национальное государство представляет собой часть человеческого общества и не может развиваться вне связи с другими странами и народами. Следует отметить, что связи весьма разнообразны и регулируются как в рамках каждой отдельной страны, так и в международном масштабе. Из этого следует, что любое суверенное государство осуществляет не только внутреннюю, но и внешнюю политику, которая выступает как элемент политического процесса.

     В связи с всеобщей интеграцией  и расширением внешних связей между странами, имеющем место  на данном этапе развития нашей цивилизации, вопрос внешней политики и её составляющих представляется автору этой работы исключительно  интересным и познавательным.

     Цель  данной работы заключается в анализе понятия внешней политики государства и органов власти ее осуществляющих. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1. Сущность и субъекты внешней политики. Цели и функции ее осуществления 

     По  своему содержанию политика – явление  сложное, единое, неделимое. Политическая деятельность государства осуществляется как в системе внутренних общественных отношений, так и за пределами его границ – в системе международных отношений. Поэтому и различают политику внутреннюю и политику внешнюю. Они имеют много общего и в то же время отличаются своей спецификой. Внешняя политика вторична по отношению к внутренней, она сформировалась позже и осуществляется в иных общественных условиях. Однако и внутренняя, и внешняя политика решают одну задачу – обеспечить сохранение и упрочение существующей в данном государстве системы общественных отношений. Внешняя политика регулирует отношения данного государства с другими государствами, обеспечивает реализацию его потребностей и интересов на международной арене. Это общий курс государства в международных делах.

     Внешняя политика есть деятельность и взаимодействие официальных субъектов, имеющих  или присвоивших право выступать  от имени общества, выражать интересы общества, избирать определённые методы и способы их реализации. В связи  с этим необходимо рассмотреть такие  категории, как «национальный интерес» и «национальная безопасность».

     Поскольку государства являются основными  субъектами международных отношений, общество защищает свои интересы главным образом через институт государства. Поэтому достаточно распространённой в научной литературе является точка зрения, согласно которой понятие национальной и государственной безопасности тождественны. Однако между этими понятиями существуют определённые различия, так же, как и между понятиями «национальный» и «государственный» интерес. При определённых обстоятельствах национальные и государственные интересы могут не совпадать, например, участие России в первой мировой войне не было связано с защитой национальных интересов, но победа в войне укрепила бы позиции самодержавия. Вообще в основе внешней политики государства лежат интересы нации или многонационального общества, но государственные и национальные интересы совпадают только тогда, когда внешняя политика государства адекватно отражает потребности общества.

     Внешнеполитическая  деятельность, не отражающая реальные общественные потребности, не находит прочной поддержки со стороны общества и поэтому обречена на неудачу. Кроме того, ложно понятые и неадекватные потребностям общества интересы могут стать причиной международных конфликтов и обернуться огромными потерями.

     К сфере национальных интересов общество относит прежде всего повышение материального и духовного уровня жизни населения, обеспечение безопасности государства, его суверенитета, территориальной целостности. Обеспечить реализацию национальных интересов призвана внешняя политика государства, что подчёркивает её неразрывную связь с политикой внутренней. Фактически она призвана обеспечить благоприятные внешние условия для реализации целей и задач внутренней политики. Однако это не означает, что внешняя политика есть простое продолжение политики внутренней. У неё есть свои собственные цели, она оказывает обратное, притом достаточно сильное воздействие на политики внутреннюю. Особенно это влияние заметно в современных условиях, когда усиливается международное разделение труда, расширяются экономические, политические и культурные связи между государствами и народами.

     Итак, как отмечает Г.А. Круглова, основными  субъектами внешней политики являются:

     Государство, его институты, а также политические лидеры и главы государств. Государству принадлежит определяющая роль в формировании внешнеполитического курса.

     Неправительственные организации, так называемая «народная дипломатия», которая включает деятельность как политических партий и движений, так и неполитических объединений и союзов.

     Таким образом, внешняя политика представляет собой деятельность и взаимодействие официальных субъектов, получивших право от имени всего общества выражать национальные интересы на международной  арене, избирать соответствующие средства и методы их реализации. В качестве главных субъектов внешней политики выступают государства и неправительственные организации.

     С особенностями внешней политики как особой сферы деятельности государства  связаны её цели и функции.

     Главная цель внешней политики любого государства  – это обеспечение его безопасности, охранительная функция. Она связана  с охраной и защитой прав и  интересов данной страны, а также  её граждан за её пределами. Охранительная функция состоит также в приспособлении внешнеполитической стратегии данного государства к системе международных отношений. Реализация этой функции направлена на предотвращение угрозы для данного государства, на поиск мирных политических решений возникающих спорных вопросов и проблем.

     Эффективная реализация данной функции зависит  от способности государства в  лице его специальных органов  и институтов выявлять и определять потенциальные источники угрозы и опасности, не допускать нежелательного течения событий. Специальными институтами, предназначенными для этих целей, являются посольства, консульства, представительства, разведка и контрразведка.

     Важнейшей задачей внешней политики государства  является усиление его экономического и политического потенциала. От внешней  политики и положения государства  на международной арене зависит  и экономическое развитие страны, и его политическая стабильности. Внешняя политика должна способствовать эффективному функционированию экономики, росту благосостояния общества. Поэтому  в её задачи входит обеспечение для  государства более выгодного участия в разделении труда, поиск более дешёвых ресурсов (сырьевых и трудовых), обеспечение более выгодных условий сбыта продукции, сохранение стратегических ресурсов страны и так далее. Итак, внешняя политика выполняет также экономическую функцию.

     Информационно-представительская  функция внешней политики находит своё выражение в деятельности соответствующих органов по созданию положительного имиджа государства в мировом сообществе. Специальные органы информируют свои правительства о намерениях других правительств, обеспечивают контакты своего государства с другими странами. Представительская функция реализуется посредством влияния на общественное мнение и политические круги тех или иных стран, чтобы обеспечить благоприятные условия для успешного решения внешнеполитических задач. Информационно-представительская функция реализуется в рамках культурных и научных обменов, проведения переговоров, заключения международных договоров.

     Регулирующая  функция внешней политики направлена на создание благоприятных внешнеполитических условий для деятельности государства, на сохранение равновесия в системе  политических связей. Особую роль в  реализации этой функции имеет деятельность центральных органов внешней  политики: министерств иностранных  дел, посольств, консульств.

     В дополнение к вышеназванным функциям внешней политики учёный-политолог  БГЭУ А.Н. Егоров добавляет также  интеграционную функцию, которая является наиболее общей из всех вышеуказанных. Она выражается в том, что посредством  международных отношений обеспечивается существование международного сообщества как сложного, противоречивого единства; причём, такого единства, неотъемлемыми свойствами которого на современном этапе является политика и политические отношения, т. е. интеграционные взаимодействия, организующие международное сообщество во всемирную систему, носят не только экономический, научно-технический, коммуникационный, но и главным образом политический характер.

     Итак, главными целями внешней политики являются охранительная, экономическая, информационно-представительская, регулирующая, а также, выделяемая некоторыми политологами, интеграционная функция. 

     2. Органы власти, осуществляющие  внешнюю политику  государства 

     К центральным конституционным политическим органам и должностным лицам  внешних отношений относятся:

1. высшие законодательные органы власти, обычно избираемые населением страны;
2. глава государства — единоличный или коллегиальный;
3. правительство, и в первую очередь глава правительства;
4. министр иностранных дел и центральный аппарат министерства иностранных дел.

     В современных республиканских буржуазных государствах эти органы внешних  отношений являются высшими в области внешних отношений лишь формально. Практически вся власть, в осуществлении внешней политики осуществляется исполнительными органами государственной власти (президентом и правительством).

     Осуществление определенных функций в области  внешних отношений законодательными органами власти восходит еще к древним рабовладельческим государствам. Так, решение вопроса о войне и мире, ведение переговоров с иностранными государствами и окончательное суждение по вопросам этих переговоров, назначение дипломатических миссий и послов в иностранные государства и т. п. в Древнем Риме входило в функции римского Сената. В период средневековья в тех государствах, в которых существовала республиканская форма правления (что было исключением), основные вопросы внешних отношений входили в функции представительных законодательных органов власти. Известно, что в условиях средневековья государствами с республиканской формой правления были некоторые города, например в Италии — Генуя, Венеция и др. Эти итальянские города вели оживленную дипломатию, причем первый известный профессиональный дипломат и теоретик дипломатии феодального типа-—Макиавелли — был выходцем именно из такого города-республики.

     Однако  в период феодализма осуществление  высших функций в области внешних  отношений представительными государственными органами — явление нетипичное,

     поскольку типичной формой феодального государства  была монархия. При монархической  форме правления также имелось  некоторое подобие представительных органов, формируемых из представителей либо только дворянской знати, либо также  и из представителей нарождавшейся  буржуазии (центральной социальной силы так называемого третьего сословия). Но эти представительные органы носили сугубо консультативный характер и  ни к чему не обязывали монарха. Короли Испании, Франции и других феодальных государств обычно созывали эти органы в тех случаях, когда необходимо было устанавливать новые или  увеличивать старые налоги, необходимые  для ведения войн. Именно такую  роль при испанских королях играли испанские Кортесы; при французском'—Генеральные Штаты и т. д.

     С приходом буржуазии к власти в  большинстве европейских государств устанавливалась республиканская  форма правления, а с нею в  конституциях, как бы в противовес монархизму, особенно его крайнему проявлению — абсолютизму, представительные выборные органы государственной власти провозглашались высшими органами как в области внутренней политики, так и во внешних отношениях государств. На первых порах, особенно в условиях буржуазных революций, парламенты, будучи органами борьбы буржуазии против феодализма, действительно играли важную практическую роль во всей политической жизни, в том числе и во внешних отношениях с иностранными государствами. Однако впоследствии, когда буржуазия утвердилась у власти, когда весь исполнительный и судебный аппарат стал таким же выразителем интересов буржуазии, как раньше парламент, а в парламент по мере развития рабочего движения стали проходить представители рабочего класса, представительные законодательные органы были низведены до уровня второстепенных органов и основные функции внешних отношений утвердились за исполнительной властью Формально, однако, в конституционном порядке парламенты все же по-прежнему рассматриваются как высшие органы и при решении основных вопросов внешней политики и внешних отношений. В условиях империализма, и особенно в период общего кризиса капитализма, в результате так называемого делегированного законодательства, проведения различий между договорами и соглашениями, требующими ратификации, и так называемыми исполнительными или административными международными соглашениями роль парламентов в области внешних отношений все более падает. Об этом процессе снижения роли парламента довольно откровенно говорят многие буржуазные исследователи и публицисты. «...Мы живем, — отмечала западногерманская газета «Нюрнбергер нахрих-тен», — не в демократии старого стиля, а при своего рода режиме директории, где парламент лишь время от времени играет роль хора в античной трагедии, оттеняя ход действия то громким, то тихим рокотанием...».

     Различные комиссии или комитеты по иностранным  делам, которые юридически считаются  органами парламентов, оказываются  в действительности органами, которые  скорее отстаивают предложения исполнительной власти, чем осуществляют контроль парламента за правительственными органами. Это достигается обычно путем  определенного классового и персонального  подбора депутатов, которые входят в соответствующие парламентские  комиссии и комитеты по иностранным  делам.

     Тем не менее конституционно парламенты во всех современных капиталистических  государствах с республиканской  формой правления решают такие кардинальные вопросы внешних отношений, как вопросы войны и мира, а в ряде стран — даже утверждение послов, направляемых в иностранные государства (например, в США эти функции выполняет сенат).

     В 70-е годы в связи с острой борьбой  между исполнительной властью (президентом  и правительством) и конгрессом в  США по вопросам внешней политики, поскольку война во Вьетнаме и  всей Юго-Восточной Азии, развязанная  в 60-х годах, вызвала широкое недовольство в американском народе, возникла необходимость  в повышении роли представительных учреждений США — сената и палаты представителей и в некотором  ограничении прав президента и правительства  во внешнеполитических акциях, особенно в области применения вооруженных  сил за границей. Это достигнуто принятием ряда законов, ставящих действия президента и правительства США  в определенные рамки и в зависимость  от прямых решений конгресса США  по данным вопросам.

     В государствах с монархической формой правления высшим государственным  органом внешних отношений формально является монарх — король, император. В так называемых конституционных монархиях его власть формально ограничивается парламентом, что означает в современных условиях ограничение в пользу исполнительных, правительственных органов

     Совершенно  иное место занимают и имеют значение представительные высшие законодательные  органы власти в социалистических странах  Здесь избираемые народом высшие законодательные органы государственной  власти являются фактическими и полновластными органами в области определения  внешнеполитического курса страны; они решают вопросы войны и  мира; заслушивают отчеты правительства  о внешнеполитической деятельности и после обсуждения принимают  специальные постановления, в которых  дается оценка деятельности правительства  в области внешних отношений и всей проводимой правительством внешней политики. Они ратифицируют международные договоры Роль высших законодательных органов власти в области внешних отношений социалистического государства, например в СССР, проявляется также в непосредственных обращениях к парламентам других стран по вопросам внешней политики

     Вторым  центральным органом внешних  отношений государства является глава государства — единоличный или коллегиальный. Главой государства с республиканской формой правления является обычно президент (в эксплуататорских государствах с монархической формой правления, как отмечалось, монарх является и главой государства, и высшим органом внешних отношений).

     С точки зрения осуществления внешних  отношений, повседневного представительства государства в международных отношениях и повседневного руководства всеми внешними отношениями глава государства является высшим органом внешних отношений.

     Во-первых, осуществление внешних отношений — это уже область исполнительных органов государственной власти. Во-вторых, повседневное представительство государства в международных отношениях и руководство международными отношениями и внешней политикой данного государства не могут осуществляться парламентскими органами в силу сессионного характера деятельности этих органов; внешние же отношения государства протекают повседневно, а не сессионно. Президиум Верховного Совета СССР во главе с его Председателем, действующий как коллегиальный глава государства, повседневно, между сессиями Верховного Совета осуществляет и законодательную власть, и представительство во внешних отношениях одновременно, являясь между сессиями высшим органом государственной власти СССР. Осуществляя важнейшие представительные функции государства в международных отношениях, глава государства даже в тех случаях, когда его права буквально и не зафиксированы в конституции государства, может иметь непосредственные отношения с другими государствами, поддерживать контакт с главами других государств по вопросам внешней политики и оформлять договоренность по внешнеполитическим вопросам. Важнейшие договоры, внешнеполитические акты и заявления скрепляются подписью главы государства. В большинстве конституций государств это оформлено в соответствующих статьях.

     Конкретный  объем деятельности и ответственности  главы государства в области  внешней политики определяется конституцией.

     Глава правительства также представляет государство и его правительство  во внешних отношениях в рамках своих полномочий и ведет повседневную оперативную деятельность в этой области. Глава правительства может без каких-либо особых полномочий принимать участие в заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН и других международных организаций. Достаточно было бы присутствия главы правительства, чтобы он мог принять участие в заседаниях на основании своих полномочий как главы правительства.

     Министр иностранных дел, являющийся по своим  полномочиям и функциям повседневным руководителем ведомства внешних  отношений каждого государства, осуществляет отношения с другими государствами также без специальных на каждый случай полномочий. Министр иностранных дел может без особых полномочий представлять свое государство и правительство на заседаниях Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности ООН и т. д.

     Таким образом, глава государства, глава  правительства и министр иностранных  дел выполняют функции в области  внешних отношений без особых на то полномочий. При этом они пользуются при выездах за границу всеми общепризнанными правами и дипломатическими привилегиями, в частности личной неприкосновенностью, неподсудностью, правом шифрованной переписки, и некоторыми почетными привилегиями, например правом подъема флага представляемого ими государства на их машинах, на здании резиденции, где они останавливаются, и т. д.

     Повседневную  оперативную деятельность по осуществлению  внешних отношений государства осуществляет ведомство иностранных дел. К группе центральных органов относится центральный аппарат этого ведомства. Однако ведомство иностранных дел, возглавляемое министром иностранных дел, осуществляет также руководство и зарубежными дипломатическими представительствами данного государства.

     Кратко  отметим еще некоторые центральные  органы внешних отношений, выполняющие не политические, а специализированные функции. К этой группе органов относятся органы технических и культурных связей с различными странами, действующие не на основе конституции, а на основе межправительственных или международных соглашений, конвенций и т. д. Такие органы учреждаются при ряде ведомств и министерств, которые по сути своей деятельности неизбежно связаны с международными отношениями, имеют международные связи, например министерство связи, почт и телеграфа. Это ведомство всегда осуществляло повседневную связь с заграницей, ибо, поскольку существует международная почтовая связь, международная телеграфная связь, радиосвязь и т. д., без установления контакта с другими государствами в этих областях невозможно нормальное функционирование такого ведомства. Поэтому ведомства такого характера имели и имеют, как правило, отделы международных отношений во всех государствах, имеют специальных должностных лиц, знакомых с международными связями, владеющих иностранными языками и поддерживающих контакты с аналогичными ведомствами других стран. То же относится и к авиасвязи, особенно развитой в настоящее время.

     В последние десятилетия в связи  с общим расширением международных  связей в области культуры, науки, техники в ряде государств, особенно крупных, стали создаваться различные  государственные органы, осуществляющие внешние отношения в этих областях в соответствии с международными конвенциями и двусторонними соглашениями между государствами. В СССР и многих других социалистических странах имеются как специальные государственные органы, осуществляющие внешние функции (например, государственные комитеты по культурным и"экономическим связям с заграницей), так и отделы внешних отношений во многих ведомствах.

     Таковы  те центральные органы внешних отношений, которые существуют в различных государствах в настоящее время и которые, разумеется, не одинаковы по степени своего развития и национальным особенностям в различных государствах.

     Министерство  иностранных дел является основным звеном, непосредственно осуществляющим внешнюю политику иностранных дел государства. Министерство иностранных дел повседневно представляет правительство и государство за границей во внешних отношениях и в центре страны, то есть в своих отношениях с послами, представителями иностранных государств, которые либо аккредитуются в данной стране, либо прибывают в страну по тому или иному поводу.

     Министерство  иностранных дел ведет оперативную  деятельность по осуществлению внешней  политики государства. Оно систематически подготавливает информацию для правительства  по вопросам внешней политики, предложения  правительству и реализует принятые решения в этой области. В ряде стран министерство иностранных  дел ведет систематическое наблюдение за деятельностью всех ведомств, которые  в своей работе соприкасаются  с вопросами внешней политики и отношений с иностранными государствами, и оказывает этим ведомствам помощь в осуществлении задач, возложенных на них правительством.

     Министерство  иностранных дел повседневно  руководит дипломатическими представителями  за границей, как постоянными, так  и временными, ведет подготовку внешнеполитических кадров, влияет на деятельность печати и средств внешней пропаганды по вопросам внешней политики, руководит, как правило, разработкой архивных материалов в области внешней  политики и изданием официальных  документов по вопросам внешней политики.

     В соответствии с этими общими задачами и характером всей работы центрального аппарата строится и структура этого  аппарата.

     Обратимся теперь ко второй группе государственных  органов внешних отношений — к зарубежным органам. Их можно подразделить на две категории:

     Постоянные  органы — это те органы, которые  изо дня в день ведут работу за границей, представляя интересы своего государства. Речь идет о посольствах  и миссиях, о представительствах в международных организациях и  т. п. Временные органы — это различные  делегации, отдельные представители, посылаемые за границу, а также так  называемые наблюдатели на международных  конференциях, съездах, в международных  комиссиях, наконец, отдельные представители  на государственных юбилеях, коронациях и т. п. Иногда, когда специальный  представитель в таких случаях  не посылается, тот посол, который  постоянно находится в стране пребывания, уполномочивается присутствовать на церемонии в качестве чрезвычайного  посла.

     Постоянные  зарубежные органы внешних отношений по характеру своей деятельности, по функциям, которые они выполняют, могут быть дипломатическими органами, например посольства, миссии, представительства при Организации Объединенных Наций. Эти постоянные органы носят политический характер и выполняют политические функции, пользуются всеми правами дипломатических представительств. В отличие от них не считаются дипломатическими представительствами консульства. Международно-правовое положение консульств близко к международно-правовому статусу дипломатических представительств, но не идентично ему.

     Представительства на различных технических или  специализированных, отраслевых выставках  и конгрессах тоже не носят дипломатического характера; члены этих представительств не имеют дипломатического паспорта, а выезжают с общегражданскими или  служебными паспортами. Такие представительства  могут носить как постоянный, так  и временный характер.

     Таким образом, по функциям среди зарубежных государственных органов внешних отношений различаются дипломатические и недипломатические органы. Но марксистско-ленинский анализ не позволяет ставить точку лишь на таком определении понятий, видов и функций тех или иных государственных органов внешних отношений. Это был бы чисто формальный подход. И в самом деле, ведь в действительной жизни за всеми этими органами внешних отношений стоят живые люди, определенные социальные слои населения, определенные классы общества, а за классами — целые социальные системы и их исторические типы. Во всех вышерассмотренных органах внешних отношений всегда надо видеть государственные средства осуществления совершенно определенных интересов определенных социальных групп людей — классов.