Понятие закона. Виды, иерархия и сила нормативно-правовых актов, их действие во времени и пространстве

Вариант №10

1. Понятие закона. Виды, иерархия и сила нормативно-правовых актов, их действие во времени и пространстве

     Закон представляет собой актуализацию и  конкретизацию правовых идей и принципов, шаг на пути к конкретному праву, но он еще не является правом во всей его полноте. Это право на определенном этапе его становления. Закон это общая норма для множества возможных случаев. И существует он как суждение о должном. К феноменологии закона относится также то, что он действует как законодательный акт, или система законодательства (его внешняя форма), которая устанавливается субъектом власти, коренится в авторитете законодателя.

     Правовой  закон имеет разные формы своего бытия: правовые нормы, отношения, сознание, правосубъектность, правовые процедуры, процессуальные формы, правовой статус и правовой режим, правовой договор, иск и обвинение и т.д. Различие между ними носит функциональные, а не сущностные характеристики.

     Смысл принципа формального равенства  выражается, например:

     - в правовой норме - в виде  правил поведения субъектов права;

     - в правовом отношении - в виде  взаимоотношений формально равных, свободных и независимых друг  от друга субъектов права; 

     - в правосознании - в форме осознания  смысла и требований принципа  права членами данного правового  сообщества;

     - в правосубъектности - в форме  признания индивидов (их объединений,  союзов) формально равными, свободными, независимыми друг от друга  субъектами правового типа общения; 

     - в правовых процедурах - в форме  равного и справедливого порядка  приобретения и реализации прав и обязанностей всеми субъектами, разрешения спора о праве и т.д.

     Так что право существует во всех этих правовых формах, где соблюдается  и применяется принцип формального  равенства¹.

     Нормативный правовой акт - это официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм общего характера.

     В данном определении содержатся следующие  основные характеристики данного источника.

     1. Нормативный правовой акт образуется в результате правотворческой деятельности компетентных органов. Это могут быть государственные органы, органы местного самоуправления, общественные организации, коммерческие фирмы, предприятия. В особых случаях нормативный правовой акт может быть принят в результате прямого народного волеизъявления (референдум). Полномочия правотворческих органов на издание нормативных актов устанавливаются в Конституции, законе или ином акте. Правотворческая деятельность органов и организаций заключается в особом порядке его подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу. Такой порядок регламентирован Конституцией РФ, федеральными законами, подзаконными нормативными актами (Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и др.). Соблюдение специально установленной правотворческой процедуры - обязательное условие законности и эффективности подготавливаемых нормативных решений,

     2. Каждый правотворческий орган имеет право на издание нормативных правовых актов только конкретного вида (закон, указ, постановление, приказ и т.д.), закрепленного в Конституции, законе или ином акте, и только по тем вопросам, регулирование которых входит в компетенцию этого правотворческого органа.

     3. В нормативных правовых актах  устанавливаются нормы права,  представляющие собой общеобязательные  государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение. Правовые нормы распространяют свое действие на всех вступающих в определенные общественные отношения субъектов - участников правоотношений или на определенную категорию лиц; действуют постоянно и непрерывно, применяются многократно при регулировании тех или иных видов общественных отношений. Причем содержащиеся в нормативных актах правовые нормы распространяются на неперсонифицированный круг субъектов, т.е. адресаты нормы в тексте самой нормы не названы. Эти признаки позволяют характеризовать норму как абстрактно сформулированное предписание общего характера.

     Наличие в актах правовых норм, обладающих вышеуказанными характеристиками, позволяет относить их к группе нормативных правовых актов и отделять от них ненормативные правовые акты. К последним относятся акты, содержащие индивидуальные предписания, акты-разъяснения норм права (правила применения и правила понимания норм права), оперативно-распорядительные акты, содержащие «ограниченные во времени конкретные предписания, адресованные определенным субъектам»².

     К нормативным правовым актам следует относить также акты, направленные на утверждение, изменение или отмену действия правовых норм, но не содержащие их. Данную группу рассматривают в качестве «актов нормативно-вспомогательного значения»³ и относят к правотворческим актам в качестве одной из разновидностей нормативного правового акта. Необходимость в этом обусловлена тем, что они учитываются при издании новых актов, составлении перечня актов, утративших юридическую силу, при подготовке хронологических и систематических собраний законодательства (например, для Свода Законов Российской Федерации), для определения, какие из разрозненных некодифицированных норм действуют в настоящее время, какие виды отношений урегулированы ими.

     Применительно к актам, отменяющим действие других нормативных актов, А.С. Пиголкин замечает: «Перечни актов, признанных утратившими силу ..., действуют однократно. Но все же это нормативные акты, поскольку они являются составным элементом общего регулирования общественных отношений»⁴. Примерами актов нормативно-вспомогательного значения могут служить законы, отменяющие различные акты в связи с принятием нового закона, законы о введении в действие других законов, или «вводные законы». К данной группе относятся также указы Президента Российской Федерации об изменении, дополнении или отмене ранее изданных указов, указы о приостановлении действия нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. К данной группе нормативных актов относятся постановления Правительства России об утверждении различного рода инструкций, положений, правил.

     4. Все виды нормативных правовых  актов образуют систему, основанную на принципе иерархической соподчиненности. Благодаря этому принципу обеспечивается формально-логическая непротиворечивость и согласованность правовых норм. Каждый вид занимает строго определенный уровень (место) в иерархии нормативных правовых актов исходя из нормативно закрепленного положения в правовой системе Российской Федерации, как правило, из соотношения с законом.

     В ряде случаев в качестве критерия для определения места акта в иерархии нормативных правовых актов служит положение издающего их органа в системе государственно-властных органов. Данный критерий был главным в формировании системы нормативных актов в советское время, в современной российской правовой системе он не имеет основополагающего значения, однако может использоваться при определении юридической силы актов органов управления.

     Нарушение правотворческим органом установленных  юридических зависимостей по отношению к Конституции, закону влечет за собой признание нормативного правового акта неконституционным, незаконным, недействительным, утратившим юридическую силу, он может быть отменен, приостановлен и т.д.

     5. Нормативный правовой акт имеет  официально-документальную форму и особую структуру. Само понятие «акт» является родовым для наименования данного источника права. В нормативном правовом акте в обязательном порядке должны содержаться определенные элементы (реквизиты), в частности наименование органа (лица), его принявшего, вид акта, формулировка вопроса, которому он посвящен, место и дата принятия, порядковый номер. Структура акта должна включать разделы, главы, статьи (пункты - для подзаконных актов), части (подпункты), подпись уполномоченного лица и т.д.

     В научной литературе мы часто встречаем упрощенное название рассматриваемого источника - нормативный акт. Вместе с тем в Конституции несколько раз упоминается именно термин «нормативный правовой акт». И это не случайно, поскольку термин «правовой» указывает на особую группу нормативных актов, которые связаны с правом и сферой правового регулирования общественных отношений, одновременно отделяя от них все другие акты, имеющие нормативные свойства, но никак не связанные с правовой сферой и не входящие в исследуемое понятие (программы политических партий, сборники молитв и др.)⁵. Именно наличие в названии слова «правовой» свидетельствует о том, что нормативный акт соответствует основным принципам и требованиям права.

     Итак, нормативный правовой акт - это один из наиболее совершенных источников права. Он позволяет государству оперативно реагировать на изменения в характере общественных отношений путем принятия правовых норм, обеспечивать нормативные правовые акты эффективным государственно-правовым механизмом в целях его реализации. К тому же нормативный правовой акт создает определенные удобства для применения норм права, их толкования, а также широкие возможности для их учета и систематизации.

     Существует  множество видов и классификаций  нормативных правовых актов. Среди  них наиболее распространены классификации по следующим основаниям:

     - юридическая сила. Их делят на две группы - законы и подзаконные нормативные правовые акты. В свою очередь каждая из групп включает несколько видов, которые будут подробно рассмотрены ниже;

     - уровень принятия  нормативного правового  акта. Здесь выделяют нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления, акты, принятые в результате прямого волеизъявления народа, нормативные правовые акты организаций (локальные);

     - степень обобщенности  нормативного материала.  Встречаются кодификационные акты (кодекс, устав, положение и др.) и акты текущего правотворчества (тематические федеральные законы, постановления правительства и т.д.);

     - действие во времени  (постоянные, временные, исключительные), в пространстве (на всей территории России, на территории какого-либо субъекта Федерации, муниципального образования), по кругу субъектов (общие и специальные), по направленности действия (акты внутреннего действия, направленные на сотрудников организации, ведомства, и акты внешнего действия, направленные на иных лиц, например, граждан);

     - издающие органы. К ним относятся нормативные правовые акты законодательных органов, указы президента, акты исполнительных органов государственной власти и иных ведомств, органов местного самоуправления⁶.

2. Правительство РФ, порядок его формирования. Состав, функции, полномочия, компетенция Правительства РФ

     Правительство РФ, согласно ст. 110 Конституции РФ, осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»⁷ наделяет Правительство России статусом высшего исполнительного органа государственной власти (ст. 1).

     В соответствии же со ст. 111 Конституции  формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя, который как ведущая фигура определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Назначение Председателя Правительства Президентом РФ происходит с согласия Государственной Думы (в отличие от других членов Правительства), и его право предлагать Президенту РФ назначать или освобождать от должности членов Правительства РФ делает его не «первым среди равных» (так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам Правительства в парламентских государствах), а должностным лицом, наделенным особыми полномочиями по отношению к любому члену Правительства (кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту). Председатель Правительства регулярно встречается с Президентом, получая от него поручения и указания, временно исполняет его обязанности во всех случаях, когда тот не в состоянии их исполнять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).

     Государственная Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не может обсуждать альтернативу кандидатуре, так как Президентом вносится только одна кандидатура. Тем самым достигаются важные цели: представительный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти.

     Конституция РФ обязывает Президента соблюдать  установленные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ, чтобы страна ни при каких условиях долго не оставалась без Правительства или имела только исполняющего его обязанности. Предусмотрены три срока внесения соответствующей кандидатуры в Государственную Думу РФ:

     - не позднее двухнедельного срока  после вступления в должность  вновь избранного Президента РФ;

     - не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства РФ;

     - в течение недели со дня  отклонения первой кандидатуры  на пост Председателя Правительства  РФ Государственной Думой.

     Однако  Государственная Дума РФ также связана  определенными сроками. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре, при этом Дума не вправе требовать от кандидата оглашения намеченного им состава Правительства РФ, поскольку предлагать Президенту РФ кандидатуры членов Правительства может только назначенный им (после получения согласия Думы) глава Правительства РФ.

     После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства  РФ Государственной Думой Президент РФ назначает его самостоятельно, распускает Думу и назначает новые выборы.

     Естественно, что в обычных условиях роспуск Государственной Думы РФ и назначение ее новых выборов не очень желательны для депутатов, что нередко использовалось первым Президентом РФ Б.Н.Ельциным как средство давления на них при решении вопроса о согласии.

     Конституция РФ не указывает, должен ли Президент  РФ после отклонения первой кандидатуры вносить во второй раз другую кандидатуру и в третий раз – третью (то есть каждый раз новых лиц) или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо. Регламент Государственной Думы РФ исходит из того, что это должны быть разные кандидатуры, но конституционных оснований для этого нет, а нормы Регламента не обязательны для Президента РФ.

     После назначения Председателя формирование Правительства происходит достаточно простым способом: Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (что имеет прямое отношение к последующему формированию состава Правительства), а также кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (из которых в соответствии со ст. 110 Конституции и состоит Правительство), а президент их рассматривает и назначает (ч. 2 ст. 112 Конституции РФ).

     При обсуждении этих кандидатур Президент  не может не считаться с мнением  главы Правительства о лицах, которых предполагается внести в состав Правительства, однако последнее слово остается за Президентом, так как он решает вопрос о назначении на должность.

     По  мнению В.А.Ренжина, в подходе к  порядку формирования Правительства, закрепленного в Конституции, есть определенные недостатки.

     Во-первых, Правительство фактически стало  органом, не играющим существенной роли в политической жизни страны; оно  приводит в исполнение инициативы Президента.

     Во-вторых, абсолютный президентский контроль над Правительством, формируемым без учета итогов парламентских выборов, порождал проблемы, связанные с отсутствием пропрезидентского большинства в первой и второй Государственной думах РФ. В результате многие из необходимых реформ годами не получали законодательного оформления и проводились посредством президентских указов (что привело к появлению так называемого «указного права», состоящего на момент отставки первого Президента РФ Б.Н.Ельцина из более чем 3 тысяч указов, нередко противоречащих законам).

     В-третьих, доминирование в политической системе  исполнительной власти при неучастии парламента в формировании Правительства, слабости парламентского контроля над деятельностью последнего, агрессивном вмешательстве в политическую жизнь финансово-промышленных групп (так называемых «олигархов») – все это предопределило расцвет коррупции⁸.

     Состав  Правительства РФ определяется Конституцией РФ, согласно которой Правительство  РФ состоит из Председателя Правительства  РФ, заместителей Председателя Правительства  РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 110). Таким образом, Конституция РФ выделяет три вида членства в федеральном Правительстве: 1) Председатель Правительства РФ; 2) заместитель (заместители) Председателя Правительства РФ и 3) федеральные министры.

     Количество  заместителей Председателя Правительства  РФ законодательно не установлено, оно самостоятельно определяется главой государства исходя из потребностей государственного управления. Так, Правительство РФ, сформированное 9 марта 2004 г., насчитывало только одного заместителя Председателя Правительства; в Правительстве, сформированном 12 мая 2008 г., имелись 7 заместителей, в том числе 2 первых заместителя Председателя Правительства, заместитель Председателя Правительства - Руководитель Аппарата Правительства и заместитель - Министр финансов РФ.

     Ни  Конституция, ни Закон «О Правительстве Российской Федерации» не выделяют категорию первых заместителей Председателя Правительства, существующую в практике правительственной деятельности. В то же время должность первого заместителя главы Правительства является вполне легитимной, она фигурирует в президентских указах о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, которые обладают признаками нормативных правовых актов.

     Конституция РФ и Закон «О Правительстве Российской Федерации» предусматривают вхождение в состав федерального Правительства наряду с Председателем Правительства и заместителями Председателя Правительства только федеральных министров, т.е. руководителей федеральных министерств. Таким образом, вхождение в состав Правительства РФ руководителей иных органов исполнительной власти не предусмотрено.

     Представляется, что состав Правительства РФ не должен быть жестко связан видом исполнительных органов, руководители которых являются членами Правительства. Конституционную  формулу о том, что Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 110), следует дополнить предложением следующего содержания: «По предложению Председателя Правительства РФ в состав Правительства РФ могут быть включены руководители иных органов исполнительной власти с присвоением им ранга министра». Это позволит более рационально формировать состав федерального Правительства, придавая ему необходимую мобильность с учетом потребностей управленческой деятельности, не вступая в формальное противоречие с Конституцией.

     В практике правительственной деятельности существует институт «министров без портфеля». Так называемый министр без портфеля не является руководителем определенного органа исполнительной власти, но входит в состав Правительства и пользуется равным голосом с другими его членами. Обычно он выполняет отдельные (постоянные либо временные) поручения премьера, который, таким образом, и формирует его служебный статус.

     Должность «министра без портфеля» в современной России учреждалась в разных формах. В одних случаях Президент РФ назначал отдельных лиц членами Правительства без определения служебного профиля. Преимущественно это были известные политики, участие которых в Правительстве давало им высокий должностной статус. Таким членами Правительства в разное время назначались Е.Г. Ясин, А.Я. Лившиц, К.Д. Лубенченко, В.Ю. Зорин. В других случаях Президент присваивал звание министра с обозначением определенной сферы деятельности.

     Правительство РФ в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. От других федеральных органов Правительство РФ отличается предметом и сферой деятельности. Как высший исполнительный орган государственной власти, Правительство РФ в пределах своих полномочий:

     1) организует исполнение Конституции  РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров РФ;

     2) осуществляет систематический контроль  за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

     3) принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ;

     4) разрабатывает меры социально-экономического  развития страны, обеспечения правопорядка.

     Выполняя  свои задачи, Правительство РФ взаимодействует  с другими органами государственной  власти. Оно находится в тесном взаимодействии с Президентом РФ, который, в частности, вправе присутствовать на его заседаниях и указы которого оно обязано исполнять. Правительство РФ взаимодействует с Федеральным Собранием РФ, назначая своих представителей. Кроме того, правительство может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах и осуществлять другое взаимодействие с палатами парламента. Деятельность Правительства РФ тесно связана с судебными органами. Представитель Правительства РФ есть в Конституционном Суде РФ. Правительство РФ через соответствующие органы и учреждения (министерства юстиции, внутренних дел, их исправительные учреждения, судебных исполнителей и т.д.) обеспечивает исполнение судебных решений.

     Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации, а также принимает акты, не имеющие правового характера (такое право предусмотрено ст. 23 Закона о правительстве), и дает поручения федеральным органам исполнительной власти, соответствующим должностным лицам.

     В любом государстве правительство  осуществляет широкую деятельность, охватывающую государственным управлением практически все сферы общественной жизни. Согласно современной государственно-правовой доктрине, правительство призвано обеспечить охрану существующего публичного порядка, гарантировать права и свободы человека, защиту внешних интересов государства; на него возложено осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления.

     Сформулируем общие, присущие Правительству функции, обусловленные его природой, а также конституционно-правовым статусом.

     Первая  функция - это руководство и направление деятельности в основных жизненно важных сферах и областях государственной жизни: экономической, социально-культурной, правоохранительной, внешнеполитической.

     Как высший орган исполнительной власти правительство осуществляет деятельность, направленную на исполнение законов и оперативное управление государственными делами. Важной задачей правительства является обеспечение порядка в обществе и охрана прав граждан.

     С данной функцией (либо функциями) тесно  взаимосвязана и обусловлена ею (ими) вторая важная функция – объединение, координация и практическое направление деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Взятые в совокупности указанные функции характеризуют в целом Правительство как орган, имеющий общую компетенцию; т. е. это такой исполнительный орган, который осуществляет руководство всеми основными сферами и отраслями экономики, социально-культурной жизни, а также административно-политической деятельности (данный термин является весьма условным, охватывающим оборону, внешнюю разведку и контрразведку, иностранные дела, внешнеэкономические связи и таможенное дело, а также собственно правоохранительные отрасли: внутренние дела, юстицию), относящимися к ведению Российской Федерации совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также межотраслевую сферу.

     В реальности Правительство участвует  в руководстве государством и  осуществлении всей государственной  политики (тем более, что членами  Правительства являются министры иностранных дел, обороны, внутренних дел и т.д.) По нормам Конституции и Закона «О Правительстве» оно занимается всеми проблемами внутренней и внешней политики, обороноспособности и безопасности государства. Но так сложилось на практике, что в первую очередь Правительство ведает вопросами народного хозяйства страны, социально-культурного строительства. Однако в большей мере соответствующие вопросы находятся в центре внимания Президента, а усилия Правительства концентрируются Президентом на экономической, социальной, культурно-просветительской сферах.⁹

     Статья 4 Закона «О правительстве» закладывает функции Правительства РФ по организации исполнения законов и иных нормативных актов. К основным направлениям указанной деятельности статья относит:

     - организацию исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ. Следует заметить, что в отличие от иных нормативных актов, констатирующих примат ратифицированных международных актов над национальным законодательством, статья 4 ФКЗ «О правительстве» называет их в последнюю очередь;

     - систематический контроль за  их исполнением федеральными  органами исполнительной власти  и органами исполнительной власти  субъектов РФ;

     - принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ.

     Выполняя  свои функции, Правительство заинтересовано в наличии хорошей нормативной  правовой базы. В этом плане задачей  Правительства можно считать  подготовку и обеспечение прохождения  в парламенте необходимых законов  РФ, подготовку нормативных актов Президента, а также принятие в целях регулирования общественных отношений собственных нормативных актов в развитие Конституции РФ, федеральных законов и актов Президента.

     С учетом сказанного можно выделить следующие  главные задачи, которые реализует Правительство:

     - участие в руководстве государственным,  хозяйственным и социально-культурным  строительством в стране;

     - организация и контроль исполнения  Конституции РФ, законов Российской  Федерации, международных договоров  Российской Федерации и указов Президента органами исполнительной власти;

     - руководство и организация деятельности  органов исполнительной власти  в РФ;

     - участие в правотворческом процессе  посредством подготовки проектов  нормативных актов, передаваемых  парламенту и Президенту РФ или принимаемых самим Правительством РФ.¹⁰

Список литературы

1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных  Законами РФ о поправках к Конституции  РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ) // Российская газета, № 7, 21.01.2009.
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета, № 245, 23.12.1997.
3. Алексеев С.С. Общая теория права. Курс в 2-х томах. Т. 2. - М.: Проспект, 2009.
4. Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации. - М.: Московский университет МВД России, 2004.
5. Конституционное право России / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. - М.: ТК Велби; Проспект, 2010.
6. Нерсесянц В.С. Философия права: Учебник для вузов. - М.: Норма, 2011.
7. Петухов В.Н. Деятельность Правительства РФ // Гражданин и право. 2009.  № 9.
8. Пиголкин А.С. Общая теория права. - М.: АСТ, 2006.
9. Радько Т.Н. Теория государства и права. - М.: Проспект, 2012.
10. Ренжин В.А. Роль Конституции 1993 г. в создании новых подходов к формированию Правительства // Проблемы современного российского и международного права. - Калининград, 2005.