Понятии, признаки и функции органов исполнительной власти

     Понятие, признаки, функции и виды органов  исполнительной власти в РФ. Административная реформа и проблема типологии  органов исполнительной власти. 

     Понятии, признаки и функции органов исполнительной власти.

     Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, являющиеся обязательными для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

     Исполнительные  органы (органы государственного управления, администрации), являясь одним из видов органов государственной власти, обладают вышеуказанными признаками. Они отличаются от других органов (законодательных и судебных) назначением, содержанием своей деятельности и ее характером. Исполнительные органы осуществляют функции общего управления, непосредственное, повседневное оперативное руководство в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах.

     Органы  исполнительной власти, государственного управления образуются в установленном  законодательством порядке —  путем избрания или назначения.

     Органы  исполнительной власти, государственного управления, администрация являются в пределах своих полномочий самостоятельными коллективными образованиями, выполняющими определенным штатом людей (государственных  служащих) функции целенаправленного воздействия на управляемые объекты.

     В структуру органа, т.е. во внутреннее его построение, входят: руководство (начальник, его заместители, коллегия, если имеется); подразделения (штабы, аппараты), осуществляющие функции общего управления, отраслевые, функциональные, вспомогательные подразделения и службы. Структура может быть принтерной, типовой и индивидуальной. Она отражается в штатном расписании — перечне структурных подразделений и должностей.

     Понятие органа исполнительной власти (органа государственного управления, администрации) может быть определено как целостное структурно оформленное самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах государственной деятельности. 

     Основная  задача органов исполнительной власти - осуществление управленческих полномочий в отношении иных субъектов административного  права. Специфику административно-правового статуса любого органа исполнительной власти определяют его функции и задачи, которые он реализует в процессе управления от имени государства в объеме и пределах своей компетенции.

     В пределах своей компетенции органы исполнительной власти наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. Задачи, место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах.

     Функции органов исполнительной власти - исполнять законы и следить за их исполнением, что и отражено в названии этих органов. Законодательные органы творят законы, органы исполнительной власти их исполняют, претворяют в жизнь. Органы исполнительной власти наделены правом принимать решения по своему усмотрению, но в рамках закона, и издавать нормативные правовые акты, а также ненормативные акты - акты применения права (например, приказы или распоряжения о назначении государственных служащих на соответствующие должности). Все они должны основываться на законах и соответственно конкретизировать и развивать их, то есть быть подзаконными. Деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации называется распорядительной.

     Органы  исполнительной власти обладают общими родовыми признаками:

     представляют  собой автономные части государственного аппарата;

     это организованный коллектив людей;

     коллектив имеет юридическое оформление (устав, структура, система);

     осуществляют  государственные функции от имени  и по поручению государства;

     выполняя  эти функции, действуют еще и  от своего имени;

     обладают  собственной компетенцией, государственно-властными  полномочиями;

     несут ответственность перед государством за свою деятельность;

     их  положение, структура и деятельность регламентирована правом;

     учреждаются государством 

     Виды  органов исполнительной власти

     В административно-правовой литературе применяются следующие критерии для классификации органов исполнительной власти, государственного управления и сведения их в определенные видовые группы.

     По  основаниям образования все органы исполнительной власти, государственного управления подразделяются на органы:

     — образование, которых предусмотрено  конституциями (президентуры — президенты и их администрация, правительства);

     — создаваемые на основе текущего законодательства и подзаконных актов (министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, управления, отделы, службы, администрации и другие ведомства).

     По  порядку образования. Этот критерий позволяет свести все органы исполнительной власти в две родовые группы:

     — избираемые (президенты, главы администраций  краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, если они занимают эту должность  в результате выборов населением);

     — создаваемые путем распоряжения, указа, исходящего от уполномоченных органов исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, комитеты, ведомства, отделы, управления, администрация и др.).

     По  характеру компетенции. По данному критерию органы исполнительной власти подразделяются на органы:

     — общей компетенции, ведающие всеми  отраслями и сферами управления (президентуры, правительства, администрация  краев, областей, городов федерального значения, автономных образований);

     — отраслевой компетенции, ведающие какой-либо одной отраслью управления (министерства, некоторые комитеты и ведомства, отделы и управления);

     — межотраслевой (специальной) компетенции, ведающие вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (органы статистики, стандартизации, метрологии, сертификации, служба занятости населения и др.).

     По  порядку разрешения подведомственных вопросов. Классификация по данному критерию позволяет выделить две группы органов исполнительной власти:

     — коллегиальные органы, обсуждающие  и разрешающие подведомственные вопросы, имеющие наиболее важное значение, коллегиально (Правительство Российской Федерации, правительства субъектов федерации, некоторые государственные комитеты и др.);

     — единоначальные органы, в которых  подведомственные им вопросы разрешаются единолично руководителем данного органа исполнительной власти (министерства, ведомства, управления, отделы, службы, администрация и др.).

     Однако  в единоначальных органах исполнительной власти единоначалие сочетается с коллегиальностью. В министерствах, ведомствах, управлениях и других единоначальных органах образуются коллегии, в состав которых входят руководитель органа, его заместители и другие руководящие работники, а также специалисты. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы управления отраслью, сферой и т.п. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя единоначального органа.

     По  территории деятельности. Этот критерий определяется федеративным устройством и административно-территориальным делением Российской Федерации. По территориальным масштабам деятельности различаются:

     — федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю территорию России (Президент  России и его Администрация, Правительство  России, федеральные министерства, государственные комитеты и иные федеральные органы исполнительной власти);

     — региональные федеральные органы исполнительной власти, действующие на территории определенных регионов, т.е. на части  территории России. Деятельность этих органов может осуществляться в  пределах нескольких республик, краев, областей и иных территориальных единиц (в пределах военного округа, железной дороги и др.). Такие органы являются межтерриториальными (межрегиональными). Федеральные органы могут осуществлять свою деятельность и в пределах одной административно (государственно)-территориальной единицы (налоговые инспекции, военные комиссариаты и др.). Образование, реорганизация и ликвидация территориальных органов производятся соответствующими вышестоящими федеральными органами исполнительной власти по согласованию с субъектами федерации, на территории которых они действуют. В таком же порядке производится назначение руководителей региональных (территориальных) органов, а их финансирование, как правило, осуществляется за счет средств федерального бюджета;

     — органы исполнительной власти субъектов федерации, осуществляющие деятельность, соответственно, в пределах территорий республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. В масштабе республик действуют президенты, правительства, министерства, комитеты и иные ведомства. В масштабе края, области, города федерального значения и автономного образования исполнительная, управленческая деятельность осуществляется соответствующей администрацией, руководимой ее главой (губернатором, мэром). Администрации подчинены управления, отделы, комитеты, департаменты и иные краевые, областные, городские, окружные органы отраслевой и специальной компетенции.

     По  источнику финансирования. Органы исполнительной власти по данному критерию можно сгруппировать следующим образом:

     — бюджетные, не связанные с производственной деятельностью, обращением материальных ценностей и финансируемые за счет федерального бюджета или бюджета  субъекта федерации;

     — осуществляющие хозяйственную, коммерческую и иную деятельность, связанную с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг и получающих прибыль. 
 
 

     Административная  реформа и проблема типологии органов  исполнительной власти. 

     Термин "административная реформа" на слуху  уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела. «Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и, прежде всего, исполнительной власти»¹

     Российское  государство обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта административного реформирования. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.

     В 2003—2005 гг. административная реформа  практически осуществлялась по следующим  направлениям:

     - оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;

     - реформирование государственной службы;

     - совершенствование управленческих процедур;

     - создание административной юстиции. 

     В марте 2003 г. Президентом РФ были изданы указы, которые сразу в СМИ  были названы «указами об административной реформе». В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого Указа.

     Постановлением  Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы (в ред. постановления Правительства РФ от 21 мая 2004 г. № 248). Комиссия является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На Комиссию возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам: исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

     Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 г. № 682-р  при Правительственной комиссии по проведению административной реформы  созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций  подведомственных федеральным органам  исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования.

В целях  совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления»). При Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы:

• Реформирование государственной службы, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и др.
• Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение сиcтемы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти;
• Простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан объявлены в качестве главных целей административной реформы.

     Успешное  проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, но и выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому правовое — конституционно-правовое и административно-правовое обеспечение мероприятий играет ключевую роль в осуществлении административной реформы. Подготовка и принятие нормативных правовых актов — имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти, самый необходимый «инструмент» проведения административной реформы.

Опыт  проведения административных реформ в других странах показывает важность своевременной подготовки нормативных актов, особую потребность в правовых нормах для стабильного функционирования административных институтов. 

Нормативно-правовое обеспечение административной реформы проводится в трех направлениях:

• анализ (инвентаризация) нормативных правовых актов на предмет их соответствия потребностям административной реформы;
• подготовка новых нормативных актов;
• исполнение норм, вне зависимости от их содержания.

   Однако  «...важнейшими пока еще не разрешенными, а во многом и не продуманными, вопросами остаются конституционно-правовые и административно-правовые параметры проводимой реформы»²

     В соответствии с протоколом заседания  Правительства РФ от 21 октября 2004 г. Минэкономразвития России были подготовлены и представлены в Правительство РФ проект концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 гг. и план мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006—2008 гг.

     Концепция административной реформы предусматривает реализацию комплекса мер в области внедрения в деятельность органов исполнительной власти механизмов управления по результатам, внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг, разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов, повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд, создание и реализацию особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах, создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции), завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранения неэффективного государственного вмешательства в экономику, реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

     Указом  Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 оптимизация  функций федеральных органов  исполнительной власти определена в  качестве приоритетного направления  административной реформы.

     Понятие «функция федерального органа исполнительной власти» означает нормативно установленный вид властной деятельности указанного органа государства, постоянно осуществляемый им в масштабах Российской Федерации.

     Указом  Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Феде­рации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, — постановлением Правительства Российской Федерации. 

     В административном законодательстве не существовало официально установленной  типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и от 20 мая 2004 г. № 649 и пересмотра функций федеральных органов исполнительной власти, проведенного Правительственной комиссией по проведению административной реформы, принята следующая типология функций органов исполнительной власти:

     1) функции по принятию нормативных  правовых актов; 

     2) функции по контролю и надзору; 

     3) функции по управлению государственным  имуществом;

     4) функции по оказанию государственных  услуг.

     Признано, что эти функции являются «неотъемлемо государственными» и осуществляются федеральными органами исполнительной власти. Характерно, что в контексте Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «политические» составляющие, такие как выработка государственной политики, планирование результатов деятельности, прогнозирование и другие элементы государственной политики, не отделены, скажем, от правотворческой деятельности, проверки выполнения действующих требований, финансового отчета и т. д. Таким образом, следует считать, что в каждой функции государственного управления резюмируются элементы политики и именно поэтому эти виды функций отнесены к числу государственных.

     В целях формирования эффективной  системы и структуры федеральных  органов исполнительной власти признано необходимым оптимизировать функции федеральных органов исполнительной власти.

     В контексте Указа Президента РФ от 23.06.2003 №824 Указа Президента РФ от 23.06.2003 №824 «О мерах проведения административной реформы 2003-2004г.// «Российская газета»  от 25.06.2003г. №148 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает:

     - упразднение функций избыточного  государственного регулирования; 

     - исключение дублирования функций  и полномочий федеральных органов  исполнительной власти;

     -передачу функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям в области экономики;

     -организационное  разделение функций, касающихся  регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления  государственным имуществом;

     - завершение процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

      Казалось бы, даже этот далеко не полный перечень действий руководства страны говорит об активных и действенных мерах в рамках совершенствования деятельности государственного аппарата. Однако управленческий анализ как принятых в этой области правовых актов, так и организация их подготовки и реализации показывает, что эта работа недостаточно эффективна.

     По  крайней мере, можно выделить три  крупнейших просчета в осуществлении  административной реформы. Первый заключается  в том, что такого рода сложные, системные  и глубокие преобразования можно  реализовать только на профессиональной основе. Так, для того, чтобы провести серьезную реорганизацию своего предприятия, руководитель приглашает специалистов - управленческих консультантов. Тем более это касается гораздо более сложной системы государственного управления. Однако в России до сих пор нет государственного органа, который бы профессионально оценивал эффективность государственного и муниципального управления и соответственно готовил его преобразование. Комиссионный подход, который практикуется у нас в настоящее время, не позволяет профессионально и ответственно решать эти проблемы. Многочисленные и в принципе безответственные комиссии это достаточно наглядно демонстрируют.

     Во-вторых, серьезная реформа государственного управления - это длительный, многоплановый  и последовательный процесс, который  просто невозможен без системного и концептуального сопровождения. Пока все действия в этой области носят эклектичный и плохо скоординированный характер. Отсутствие системности и концептуальной основы преобразований зачастую приводит только к дезорганизации госаппарата, к организационной и кадровой нестабильности государственных структур. Управленческий анализ показывает, что давно уже крайне необходима концепция и соответствующая стратегия проведения административной реформы в России, которые определили бы основные направления, приоритеты, механизм и последовательность совершенствования системы исполнительных органов в частности, и всей системы государственного управления в целом, включая не только региональный уровень государственной власти, но и местное самоуправление.

     Третий просчет заключается в содержательной нацеленности реформы. Нужно иметь в виду, что реальная реформа работы государственного аппарата не может сводиться только к организационным или процедурным преобразованиям, необходим комплекс мер по корректировке статуса и условий деятельности госслужащего. Смысл реформы - создание таких организационных, мотивационных экономических, нравственных условий, такой корпоративной культуры, которые объективно вынуждали бы чиновника служить с максимальной отдачей, честно и творчески. Только такие меры могут радикально изменить отношение чиновников к своей работе, изменить качественные характеристики государственных служащих справиться с коррупцией и т.д. Это уже чисто управленческая задача, которая, кстати, вполне успешно решена на Западе и без серьезных проблем могла бы быть осуществлена у нас. Однако идеологи нашей административной реформы, видимо, в силу отсутствия достаточной управленческой компетентности, в принципе не ставят целью преобразований системное изменение условий деятельности чиновника для повышения эффективности его деятельности.

     Таким образом, административная реформа  в России делает пока только первые шаги. 

     Задача: 

     Организация обратилась в Верховный Суд РФ о признании недействующим Приказа  Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 17.11.2004 г. № 102 «О должностных лицах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях». Упомянутым приказом предусмотрено, что правом на составление протоколов об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2, 3 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в Федеральной службе финансово-бюджетного надзора обладают следующие должностные лица: руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, его заместители; начальники управлений центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители; руководители территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители; начальники отделов управлений центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители; начальники отделов территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их заместители; иные должностные лица Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов, уполномоченные осуществлять контроль в бюджетно-финансовой сфере.