Понятия функции государственного управления и разграничение полномочий региональных и муниципальных органов управления

Введение

Любое общество не может существовать, не регулируя свою жизнедеятельность. Регулятивные функции сосредоточиваются в таком виде занятий, как управление. Основным вопросом, стержнем всякого управления является вопрос о власти. У кого власть - тот и управляет, является субъектом социального управления. Социальные  отношения, формирующиеся на основе осуществления властных функций, получили название властных отношений.

Власть есть возможность одних социальных групп оказывать управляющее воздействие на деятельность других. Или: власть - это волевое отношение между людьми, способность и возможность социальной группы осуществлять свою волю в обществе. Любая власть выступает как право и возможность одних распоряжаться, повелевать и управлять другими. Основой власти, ее концентрированным выражением являются отношения господства и подчинения. Государство возникло примерно 5-6 тыс. лет назад в Месопотамии, Египте, Месоамерике, Горном Перу, в некоторых других районах разновременно и независимо друг от друга.

Сущность государства раскрывается в его функциях. Под функциями государства следует понимать главные направления его деятельности, вытекающие из коренных интересов формирующихся классов, наций, других влиятельных социальных групп. Любое государство характеризуется внутренними и внешними функциями.

Для государства важнейшей внутренней функцией является удержание в равновесии всех классов, наций, влиятельных социальных групп. Назначение внешних функций состоит в проведении внешнеполитической деятельности, отвечающей интересам данной страны (и той социальной группы, которая стоит у власти). Внешние функции государства зависят от внутренних и, в свою очередь, дополняют их.

Следовательно, государство есть публичная власть со своей территорией, населением и суверенитетом, имеющая армию, налоги и правовое обеспечение.

Тема данной работы актуальна на сегодняшнем этапе развития государственного управления. Ее цель: проанализировать основные функции государственного управления.

Цель предполагает постановку и решение следующих задач:

1.Рассмотреть  понятие и классификацию функций  государственного  управления.

2.Выявить  основные формы и методы осуществления  функций государственного управления.

3.Проанализировать  внутренние и внешние функции  современного Российского государства.

Структура данной работы отражает логику, содержание и результат исследования.

Глава 1. Понятия функции государственного управления и разграничение полномочий региональных и муниципальных органов управления

1.1. Формы и методы осуществления государственного управления.

Функции государства - это основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним целей и задач.1 Именно в функциях проявляется сущность конкретного государства, его природа и социальное назначение. Содержание функций показывает, что делает данное государство, чем занимаются его органы, и какие вопросы они преимущественно решают. Как основные направления деятельности государства, они не должны отождествляться с самой деятельностью или отдельными элементами этой деятельности. Функции призваны отражать ту деятельность государства, которую оно должно осуществлять, чтобы решать поставленные перед ним задачи.

Функции характеризуют государство в динамике, а не в статике. Они связаны с объективными потребностями, устанавливаются в зависимости от типа государства, от основных задач, стоящих перед ним, и представляют собой средство реализации этих задач. В функциях проявляется социально обусловленная роль, которую призвано выполнять государство на том или ином историческом этапе своего развития.

Последовательность возникновения функций зависит от очередности задач, встающих перед обществом в его историческом развитии, а также преследуемых целей. Эти задачи и цели зависят от реальных условий:

- потребностей и интересов населения;

- экономических возможностей общества;

- нравственного и культурного уровня общества;

- профессионализма государственных служащих и структур и др.

Функции государства не следует отождествлять и с функциями отдельных его органов. В отличие от функций многочисленных государственных органов, специально предназначенных для определенного вида деятельности, функции государства охватывают его деятельность в целом, в них реализуются социальная ценность и сущность государства, их осуществлению подчинена работа всего государственного аппарата и каждого органа в отдельности.2 Так, если функцию охраны прав и свободчеловека и гражданина, обеспечения правопорядка призваны выполнять так или иначе все органы государства, ее наиболее полному выполнению должен быть подчинен весь механизм государства, то функцию надзора за соблюдением законности призваны осуществлять лишь органы прокуратуры, именно в этом заключается их главное предназначение.

В зависимости от продолжительности действия функции государства классифицируются на постоянные (осуществляются на всех этапах развития государства, например экономическая) и временные (прекращают свое действие с решением определенной задачи, как правило, имеющей чрезвычайный характер, например, функция оказания помощи региону, где произошло землетрясение); в зависимости от принципа разделения властей - на законодательные (правотворческие), исполнительные (управленческие) и судебные; в зависимости от значения - на основные (например, функция охраны общественного порядка) и не основные (например, функция рассмотрения споров); в зависимости от того, в какой сфере общественной жизни они осуществляются, - на внутренние и внешние.

Формы осуществления функций государство - это однородная деятельность органов государства, посредством которой реализуются его функции3.

Выделяются правовые и организационные формы. Первые, в отличие от вторых, есть однородная деятельность органов государства, связанная с принятием правовых актов и влекущая юридические последствия. К правовым формам относятся4:

1) правотворческая - деятельность по подготовке и изданию нормативных актов, способствующих осуществлению той или иной функции государства;

2) правоприменительная - деятельность по реализации нормативных актов путем принятия актов применения права, это повседневная работа по выполнению законов и по разрешению разнообразных вопросов управленческого характера;

3) правоохранительная - деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, по предупреждению правонарушений и привлечению к юридической ответственности виновныхлиц и т. п.

К организационным формам относятся:5

1) организационно-регламентирующая (текущая работа определенных  структур по обеспечению функционирования  органов государства, связанная с подготовкой проектов документов, организацией выборов, планированием, координацией действий, контролем и т. п.);

2) организационно-хозяйственная (оперативно-техническая и хозяйственная работа, связанная с бухучетом, статистикой, снабжением, кредитованием, дотациями и т. д.);

3) организационно-идеологическая (повседневная воспитательная работа по идеологическому обеспечению выполнения различных функций государства, связанная с разъяснением вновь изданных нормативных актов, формированием общественного мнения, обращением к населению, призывами и пр.).

Методы осуществления функций государства - это способы и приемы, с помощью которых органы государства реализуют его функции.

Среди подобных методов, прежде всего, выделяют такие, как рекомендации и поощрение.

Рекомендовать - значит ориентировать на конкретный вариант действий, желательных с точки зрения общества и государства.

Поощрять - значит с помощью системы вознаграждений побуждать следовать действиям, в которых заинтересовано общество и государство, стимулировать социально-полезную деятельность.

1.2. Понятие регионального и муниципального  управления

Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений. Хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.

Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В их числе:

- отсутствие  общепризнанной теории местного  самоуправления. Господствующий в  обществе конституционный принцип  порождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному  самоуправлению, что связано с  недостаточным вниманием к этим  проблемам со стороны таких  фундаментальных наук, как теория  государства и права, философия, политология, социология;

- непоследовательность  практики муниципального строительства  – существование различных моделей  местного самоуправления, которые  зачастую создаются без учета  объективно назревших общественных  потребностей и интересов местных  сообществ, в угоду региональным  и местным элитам;

- противоречивость  и незавершенность правовой основы  местного самоуправления, пробелы  правового регулирования, отсутствие  необходимых основополагающих законов  и в то же время множественность  подзаконных нормативных правовых  актов на федеральном, региональном  и местном уровнях, их несистематизированность  порождают зачастую правовую  неопределенность и неразбериху;

- существующее  ныне реальное отчуждение народных  масс от публичной власти, отторжение  граждан от участия в управленческих  процессах, проявление общественной  пассивности и политической апатии  масс;

- отсутствие  на местном уровне достаточных  материально-финансовых средств, необходимого  кадрового потенциала: слабая учебная  подготовка кадров муниципальной  службы и повышения квалификации  должностных лиц, занимающихся вопросами  муниципального управления; недостаточное  проведение учебы депутатского  корпуса;

-слабость  информационного обеспечения местных  самоуправленческих структур; недостаточность  пропагандистской просветительской  деятельности, направленной на разъяснение  широким народным массам феномена  местного самоуправления;

-законодательное  закрепление общих принципов  местного самоуправления без  учета различных его типов, уровней, видов ведет к его единообразию. И что в условиях российских  геополитических, пространственных, национальных, демографических особенностей приводит  скорее к негативным, чем к  позитивным результатам организации  самоуправления и муниципального  строительства в различных регионах  страны. В конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;

- отсутствие  четкого разграничения предметов  ведения и полномочий местного  самоуправления и государственной  власти, что нередко на практике  приводит к их смешению. Так, многие  вопросы местного значения, перечень  которых установлен Федеральным  законом «Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации», решаются  также и региональными органами  государственной власти. Нет такого  разграничения и между различными  уровнями местного самоуправления, а также между представительными  и исполнительными органами местного  самоуправления.

Термин «местное самоуправление» продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина «местное самоуправление» является одной из наиболее принципиальных проблем. В последнее время термин «самоуправление» используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. «Народное самоуправление», «общественное самоуправление», «производственное самоуправление» – все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания.

Местное самоуправление – важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

Для того, чтобы обеспечить эффективность взаимодействия органов регионального и муниципального управления, необходимо четко представлять себе оба названных уровня управления. В целях достижения указанной задачи весьма актуальным представляется объединение усилий представителей различных наук, в частности, экономической, управленческой и юридической. Правовое оформление экономико-управленческих категорий ставит перед необходимостью сопоставления терминологии и понятийного аппарата названных наук. Только таким образом можно обеспечить полное и адекватное нормативное отражение реальных задач управления, а также рациональное использование правовых средств в деле повышения его эффективности.

Под уровнем управления нами понимается часть системы управления государством (и прежде всего система органов управления), действующая в определенных территориальных границах.

Термины «региональное и муниципальное управление» как таковые практически неизвестны российской правовой системе, хотя они достаточно прочно утвердились в экономической и управленческой литературе.

 «Управление»  – многоаспектное явление и  традиционно рассматривается по  крайней мере с двух позиций  – в широком (как любое властное  воздействие субъекта управления  на объект) и узком (специальном) смысле (как постоянная оперативная  исполнительно-распорядительная деятельность  специальной системы органов  – исполнительных органов государственной  власти и местного самоуправления). Именно через статус указанных  органов и механизм его реализации  находит система управления свое  юридическое воплощение.

Понятия «региональный», «регион» также неоднозначно трактуются в российских и зарубежных научных и нормативных источниках: экономический регион, географический регион, регион как территориальная единица. В управленческом же смысле «регион» представляет собой средний, промежуточный уровень управления между общегосударственным и местным (муниципальным).

Термин «муниципальный» в российском законодательстве означает «связанный с местным самоуправлением» и, соответственно, с территорией муниципального образования, которым может быть и поселение, и объединение поселений. В управленческой же практике зарубежных государств «муниципальный» чаще всего имеет отношение к «муниципалитету». Появление последнего обусловлено возникновением территориального сообщества граждан как результата «естественного» развития (т.е. независимо от воли государства или отдельного члена сообщества, а в силу факта совместного проживания на определенной территории). В этой связи муниципалитет выступает как власть в границах территориальной единицы, сложившейся исторически («естественным путем») как место компактного проживания граждан. Речь идет о городских и сельских поселениях (а в некоторых государствах, представляющих англосаксонскую муниципальную систему, например, в США, муниципальными единицами признаются только города и приравненные к ним населенные пункты). В них управление максимально приближено к населению и в первую очередь направлено на удовлетворение насущных потребностей жителей и ведение местного хозяйства.

Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что термины «регион» и «муниципалитет» могут употребляться в различных аспектах: с одной стороны, для обозначения определенной территории, с другой – для характеристики уровня управления. При этом «уровень управления» и «территория, в границах которой действуют органы управления» – тесно взаимосвязанные понятия, т. к. управление всегда распространяется на определенную территорию – «административно-территориальную единицу». Причем наименование уровня управления и этой территориальной единицы могут даже совпадать: так, например, во Франции территориальная единица типа «регион» была введена как результат политики деконцентрации, а затем и децентрализации государственного управления, в целях создания самостоятельного регионального уровня управления.

Вместе с тем, «уровень управления» и «территория, в границах которой это управление осуществляется» – различные понятия: и региональный, и муниципальный уровни могут «деконцентрироваться» и охватывать два и более уровня территориальных единиц. Например, в Свердловской области региональный уровень управления представлен системой органов исполнительной власти, действующей как в границах всей территории области, так и в управленческих округах. В Московской области муниципальный уровень управления также распространяется на два территориальных уровня: на муниципальные образования «первого вида», не находящиеся в границах других муниципальных образований (районы), и на муниципальные образования «второго вида», входящие в другие муниципальные образования (поселения, сельские округа).

И региональное, и муниципальное управление представляют собой сложную систему (совокупность взаимосвязанных элементов управленческой деятельности), в которую обычно включаются цели, задачи, принципы, функции, методы, формы, субъекты и объекты управления. Юридическое оформление, как уже было отмечено выше, указанные элементы получают путем закрепления системы исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления, их статуса и механизма его реализации, а именно: структуры этих органов, целей и задач их деятельности, принципов организации и деятельности, полномочий в определенных предметах ведения, гарантий и ответственности; порядка и организационно-правовых форм работы, а также взаимоотношений как внутри системы органов, так и с внешними субъектами (с органами государственной власти и органами местного самоуправления по вертикали и по горизонтали, с хозяйствующими субъектами, с гражданами и их объединениями).

Однако сама система названных органов управления может быть рассмотрена как в узком, так и широком смысле. И в зарубежной практике, и в законодательстве субъектов Российской Федерации присутствуют оба этих подхода. Первый состоит в том, что в систему органов исполнительной власти, осуществляющих, например, региональное управление, включаются все действующие на соответствующей территории органы исполнительной власти – и реализующие функции центральных органов на региональном уровне, и выполняющие полномочия, относящиеся к ведению собственно региональных органов административного управления (органов исполнительной власти субъектов Федерации). При втором подходе круг субъектов управления ограничивается сугубо теми органами исполнительной власти, которые осуществляют государственные полномочия региона. Подобным же образом можно подойти к характеристике системы органов муниципального управления.

Очевидно, что различие в названных подходах к анализу систем регионального и муниципального управления обусловлено тем, какое значение придается проблеме разграничения полномочий между органами разных уровней управления. Учитывая федеративный характер Российского государства и самостоятельность (включая организационную обособленность) местного самоуправления, проблема разграничения государственных полномочий между органами государственной (в том числе исполнительной) власти РФ и субъектов, с одной стороны, и органов государственной власти и местного самоуправления, с другой, – является чрезвычайно важной. В этой связи именно «узкий» подход к анализу системы регионального и муниципального управления является для российской практики более значимым и приемлемым.

Понятие механизма взаимодействия органов регионального и муниципального управления и его основных элементов.

Система взаимоотношений органов регионального и муниципального управления может быть охарактеризована через такую управленческую категорию как «механизм взаимодействия». Тем самым подчеркивается сложный характер связей, возникающих между региональными и муниципальными органами. Соответственно, механизм включает в себя совокупность элементов, среди которых особенно следует выделить направления, принципы, виды и формы взаимосвязей органов, представляющих региональный и муниципальный уровни управления.

Направления взаимодействия прежде всего связываются с этапами формирования и осуществления управленческих функций на местном уровне (структурирование и организация местного самоуправления, а также реализация полномочий); принципы же представляют собой основополагающие начала, на которых строятся отношения региональных и муниципальных органов.

Не менее важное значение для характеристики механизма взаимодействия имеют типы или виды управленческих связей, которые возникают в процессе взаимодействия между органами регионального и муниципального управления. В целом они, как и направления и принципы взаимодействия, имеют универсальный характер, так как являются способами взаимосвязи не только исполнительных, но и иных органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Они возникают на всех этапах организации и осуществления местного самоуправления, т.е. по всем направлениям взаимодействия, и реализуются в различных правовых и организационных формах. Можно выделить следующие виды управленческих связей:

• разграничение полномочий;
• взаимная передача (делегирование) полномочий;
• содействие органам местной власти;
• координация;
• государственный контроль за местным самоуправлением.

Несомненно, все названные виды управленческих связей играют важную роль в системе взаимоотношений региональной и местной власти и нуждаются в глубоком изучении. Однако последние из перечисленных – координация и контроль – имеют наиболее всеобъемлющий, «сквозной «характер, без них вряд ли можно себе представить реализацию какой-либо управленческой задачи. Этим и объясняется особое внимание автора к данным видам управленческих связей.

Понятие и формы координации в деятельности органов регионального и муниципального управления.

Координация является важнейшим методом взаимоотношений организационно не подчиненных субъектов управленческой деятельности. Как вид управленческой связи она имеет организующий характер и направлена на согласование действий и объединение усилий тех, чья деятельность координируется. Координационная связь основана на взаимной заинтересованности субъектов: даже при наличии различных потребностей у участников отношения в процессе координации создаются условия для формирования общей потребности в согласовании интересов, что способствует выработке общего интереса. Координация имеет взаимный характер: это не только прямая, но и обратная связь, т.е. обе стороны выступают как активно действующие субъекты. Не случайно поэтому координационные отношения, возникающие между органами управления, могут быть рассмотрены в рамках категории «сотрудничество».

Как видно, в региональном законодательстве координационные формы взаимодействия исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов местного самоуправления (т.е. органов регионального и муниципального управления в узком специальном смысле) рассматриваются в общем контексте взаимосвязей региональных и муниципальных органов. Этим объясняется и тот факт, что в приводимом ниже обзоре анализируются формы координации в системе взаимоотношений не только исполнительных органов, но и иных. Без такого общего подхода невозможно понять и оценить место координационных связей в системе органов регионального и муниципального управления.

Понятие и формы контроля органов регионального управления за органами местного самоуправления.

Государственный контроль над местным самоуправлением осуществляется как на федеральном, так и региональном уровнях управления и по субъекту контрольной деятельности может быть подразделен на следующие виды:

• контроль над соблюдением законов о местном самоуправлении, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти – соответственно как Федерации, так и ее субъектов;
• контроль федеральных и региональных органов исполнительной власти за законностью местного самоуправления;
• прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
• судебный контроль;
• контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами.

Каждый из перечисленных видов контроля за местным самоуправлением имеет свою специфику, свой «набор» форм или инструментов, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. В этой связи контроль со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти как общей, так и специальной компетенции может быть охарактеризован как административный. В широком смысле разновидностью административного контроля можно считать и прокурорский надзор, так как система органов прокуратуры по характеру функций, полномочий, организационной структуре, методам деятельности образует своего рода «подсистему органов исполнительной власти». Не вдаваясь в подробности административного контроля (включая прокурорский надзор) федерального уровня, рассмотрим особенности содержания и форм реализации административного контроля за местным самоуправлением, осуществляемого органами регионального управления.

Вместе с тем, сами формы правового контроля за местным самоуправлением со стороны органов регионального управления не получили системного закрепления в законодательстве субъектов Федерации. Этим объясняется и недостаточная проработанность указанных форм на практике. Обобщая заложенные в законодательстве принципы взаимоотношений региональных и муниципальных органов, можно выделить следующие не противоречащие законодательству и природе правового контроля формы, которые могут быть применены органами регионального управления в целях достижения указанных задач:

• регистрация нормативного правового акта местного самоуправления: речь идет об уставах муниципальных образований, порядок регистрации которых устанавливается субъектами Федерации; последние, таким образом, имеют право самостоятельно определить орган, который будет осуществлять подобную регистрацию, и, соответственно, возложить регистрационную функцию на специально уполномоченный исполнительный орган власти субъекта Федерации;
• согласование нормативно-правового акта местного самоуправления;
• утверждение нормативно-правовых актов органов местного самоуправления;
• обжалование правового акта местного самоуправления (действия органа или должностного лица);
• приостановление полномочий органа (должностного лица) местного самоуправления.

Формы отраслевого контроля обычно закрепляются не только в общих региональных законах о местном самоуправлении, но и специальных законах субъектов Федерации о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.