Порядок работы с письменным обращением граждан

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Конституцией Российской Федерации в ст. 33 предусмотрено конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Право граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства подачу обращений закреплено в ряде федеральных законодательных актах.

Актуальность рассматриваемой темы заключается в том, что обращения граждан являются важным средством укрепления связей органов государственной власти города и органов местного самоуправления по реализации их конституционного права на непосредственное участие в городском самоуправлении, в восстановлении нарушенных прав и свобод, обеспечении социальной справедливости.

Задачей данной письменной квалификационной работы является рассмотрение основных вопросов связанных с реализацией конституционного права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, видов обращений, порядка их подачи, рассмотрения и принятии по ним решений. Отдельного внимания заслуживает вопрос особенности подачи и рассмотрения жалоб граждан.

 Целью работы является получение практических навыков по реализации рассматриваемого права граждан. Приобретения знаний по классификации различных обращений, порядку их оформления и рассмотрения для применения их в повседневной практической деятельности.

1 ОСОБЕННОСТИ ЗАКОНА О РАССМОТРЕНИИ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН

В постсоветский период несколько раз Дума Российской Федерации обращалась к проектам нового закона о рассмотрении обращений граждан, но то закон не получал одобрения в самой Думе, то не утверждался Советом Федерации или не проходил регистрацию и не подписывался президентом. В связи с длительностью подготовки общероссийского закона практически все субъекты Федерации издали свои законы о работе с обращениями населения. Так, в частности, впервые Московская городская дума 18 июня 1997 г. приняла Закон г. Москвы "Об обращениях граждан", который расширил виды обращений. В нем, кроме уже общепринятых видов документов (обращений, предложений, заявлений и жалоб), дано определение петиции, коллективного обращения, ходатайства. Все законы субъектов Федерации о работе с обращениями населения опирались на общегосударственный акт - Указ Президиума Верховного Совета СССР 1968 г. с изменениями 1980 и 1988 г.

Наконец, 2 мая 2006 г. Президентом подписан давно ожидавшийся новый Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» №59-ФЗ.

Закон устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами и распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства.

Как и в большинстве крупных законодательных актов, специальная статья закона посвящена определению терминов. Раскрыты термины по видам документов.

В отличие от Указа Президиума Верховного Совета СССР в новом законе выделены статьи «Права гражданина при рассмотрении обращения» и «Гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением».

Как и ранее, все письменные обращения обязательно регистрируются, однако срок регистрации указан не в день поступления, а «в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу». Как и прежде, если письменное обращение содержит вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, оно направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

Все принятые обращения подлежат обязательному рассмотрению. Ответ на обращения подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Сроки рассмотрения письменных обращений, как и в Типовом регламенте, установлены в течение 30 дней со дня регистрации и могут быть продлены не более чем на 30 дней с уведомлением подавшего обращение.

Закон закрепил возможность поступления обращений (жалоб, заявлений) граждан в электронной форме «в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования».

В Законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» понятие «анонимные письма» отсутствует. Но именно им посвящается статья 11. В ней записано: «В случае если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией».

Далее в статье 11 рассматриваются виды обращений, не принимаемых к рассмотрению: обжалование судебных решений (статья 11, пункт 2); обращения, содержащие нецензурные выражения (статья 11, пункт 3); обращения, не поддающиеся прочтению (статья 11, пункт 4); многократные обращения по одному и тому же вопросу, ответ на который был уже дан (статья 11, пункт 5); обращения, ответ на которые связан с разглашением сведений, содержащих государственную тайну (статья 11, пункт 6).

В закон введена статья о возмещении причиненных убытков и взыскании расходов при рассмотрении обращения. Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием, по решению суда. Но в случае, если в обращении были указаны заведомо ложные сведения, расходы, связанные с рассмотрением обращения, могут быть по решению суда взысканы с автора обращения.

Но не все наши законы совершенны, поэтому и в этом есть своя «ложка дегтя».

Федеральный закон не регламентирует случаи, когда текст обращения читабелен, однако лишен смысла (логики), т.е. не поддается истолкованию.

Данный Федеральный закон предельно лаконичен. В нем не нашлось места для регламентации вопроса о рассмотрении коллективных обращений, петиций; отсутствует правило для органов власти в отношении подготовки обобщений по предложениям граждан.

Федеральный закон не содержит упоминания о том, когда обращение можно считать разрешенным и какими критериями следует при этом руководствоваться.

Нелишне было бы предусмотреть в Федеральном законе норму о надзоре за соблюдением законности при рассмотрении обращений граждан. 
         Право на обращения граждан закреплено в высшем законе Конституции РФ, принята всенародным голосованием от 12.11.1993г. (с изменением, внесенным Указам Президента РФ от 21.07.2007г. № 5 – ФКЗ) в статье 33 говорится о том, что Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. 

Коллективные обращения – письменные обращения, подписанные двумя или более гражданами.

Повторные обращения – обращения, поступившие от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, если со времени подачи первого обращения истек установленный федеральным законодательством и законодательством автономного округа срок рассмотрения или гражданин, подавший его, не удовлетворен данным ему ответом.  
- остальные понятия, связанные с гарантиями прав граждан на обращения в органы государственной власти автономного округа, органы местного самоуправления в автономный округ и к их должностным лицам, применяются в значениях, используемых в федеральных нормативных правовых актах и нормативных правовых актах автономного округа.  

1.1 Нормативные акты, устанавливающие правила работы с письменными обращениями граждан

Работа с обращениями граждан осуществляется в соответствии с правовыми актами Российской Федерации, автономного округа, муниципального образования о работе с обращениями граждан. 
Руководители структурных подразделений администрации муниципального образования определяют ответственных исполнителей, которые организуют согласование и подготовку материалов по проекту документа. Согласованный документ предоставляется в организационный отдел управления делами администрации муниципального образования.  
Подготовка документов организуется: 

- в исполнении или в  соответствии с распорядительными  документами вышестоящих органов  государственной власти; 

- по инициативе главы  города, его заместителей, руководителей  структурных подразделений; 

- в порядке оперативного  руководства, по конкретным финансовым, хозяйственным, организационным вопросам, требующим немедленного решения. 

Постановления главы города – это документы нормативного характера, предписания, рассчитанные на длительное и многократное действие, носящие общий характер. 

В форме распоряжения главы города и его заместителей принимаются решения по оперативным, организационным и кадровым вопросам.  
Ответственность за качество подготовки проектов постановлений и распоряжений главы города и его заместителей на всех стадиях работы с ними, их согласование, содержание несут руководители структурных подразделений. 

Заголовок к тексту нормативно правового акта должен быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать предмет правового регулирования и отвечать на вопрос: «О чем издан правовой акт?». 

Согласование проектов нормативных правовых актов главы города и администрации города осуществляется исполнителем.  
Лист согласования располагается на оборотной стороне последнего листа проекта документа. 

Срок рассмотрения проекта правового акта, предоставленного на согласование, не должно превышать одного рабочего дня с даты регистрации проекта правового акта в каждом согласующем органе, если не установлен срок. 

Доработка проекта правового акта осуществляется после согласования всеми согласующими органами и включает в себя внесение в единый экземпляр проекта всех замечаний и дополнений, внесенных согласующими органами и принятых автором. 

                     2 ВИДЫ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН

2.1 Понятия и  содержание права граждан на  обращение 

Обращения граждан - важное средство охраны и осуществления, прав человека и гражданина, укрепления связи органов государственной власти и местного самоуправления с населением. 

Понятие «обращения» неоднозначно. В общем, виде, право граждан на обращение можно определить, как право гражданина обратить внимание органов власти, органов местного самоуправления и должностных лиц на свои личные и общественные потребности, проблемы либо просить у указанных лиц защиты.

Обращение - это всегда юридический акт, то есть действие, сознательно направленное на создание юридических последствий. 
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Таким образом, определение «обращения» дано лишь опосредованно, через его отдельные виды. 

Говоря о содержании права на обращение, необходимо отметить, что единой классификации обращений граждан не существует. Вместе с тем, законодатель проводит четкое разграничение между различными видами обращений, что, безусловно, играет положительную роль в упорядочении рассмотрения этих категорий дел. Каждый из видов обращений имеет свою специфику, и, следовательно, свой статус, который должен быть нормативно определен.

Целесообразно отметить, что целью обращения, как правило, является частный интерес гражданина. Вместе с тем, последствия обращения, в большинстве случаев, имеют публично-правовое значение.

Поддерживая позицию Ю.Н. Алистратова, В.В. Мосягина О.В., в работе отмечается, что термин «обращение» - родовое понятие. В действующем законодательстве перечисляются виды обращений, и дается их определение.

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» выделяет следующие виды обращений: предложения, заявление, жалоба, а также обращения, содержащие сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем. 
Анализ нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации показал, что законы об обращениях граждан регулируют отношения в указанной сфере, в том числе и на уровне органов местного самоуправления. Но обновленное региональное законодательство оставляет за своими рамками деятельность федеральных структур и не может подменить общенационального закона.

Естественно, организационно-правовые основы и порядок реализации конституционного права граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления должны были быть закреплены в специальном федеральном законе. 

Автором анализируется несколько проектов Федерального закона «Об обращениях» и Федеральный закон РФ № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», принятый 02.05.2006г., регулирующий правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Обращения - средство защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой, защита административная, проявляющаяся в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и принятии ими соответствующих мер, есть важнейшее средство охраны человека, его прав и свобод.

Рассматриваются две формы подачи обращений: устная и письменная. Отмечается, что правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения. Особой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе телемостов высших руководителей государства и граждан.

Виды обращений требуют и различной процедуры их рассмотрения. Необходима четкая система рассмотрения обращений граждан, с разработанной процедурой и полной классификацией обращений. 
Предложение не связано с нарушением прав, оно не связано и с реализацией каких-либо прав заявителя, оно направлено на внесение каких-либо изменений в существующий порядок. Предложение является одной из важнейших форм реализации права граждан на участие в управлении делами государства, зафиксированного в п.1 ст.32 Конституции РФ.

Заявления - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Заявление не сопряжено с привлечением кого-либо к ответственности, следовательно, процедура его рассмотрения должна быть отличной от процедуры рассмотрения жалоб, предложений.

Заявления граждан не связаны с имевшими место нарушениями конкретных субъективных прав и интересов. Отказ же в удовлетворении этих прав и интересов, как правило, и порождает жалобу. 

Жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Жалоба имеет двойную цель: во-первых, восстановление нарушенного права и, во-вторых, привлечение к ответственности нарушителя. 
В Конституции РФ и в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» нет термина «петиция», он заменен общим понятием «коллективное обращение». Отметим, что коллективные обращения, по содержанию, существуют в тех же формах, что и обращения индивидуальные

 
2.2 Порядок работы  с письменными обращениями граждан 

Приём и регистрация личных и коллективных писем граждан, адресованных на имя главы города, заместителей главы администрации города или в администрацию города осуществляется уполномоченным структурным подразделением администрации города – сектором наград и работы с обращениями граждан организационного отдела.  
Работа с обращениями граждан осуществляется в соответствии с правовыми актами Российской Федерации, автономного округа, муниципального образования о работе с обращениями граждан.

Личные обращения, заявления работников к представителю работодателя обращениями граждан не являются. 
При приёме и первичной обработке поступающих документов в администрацию города производится проверка правильности их адресования и доставки, целостность упаковки и комплектности.

В первую очередь обрабатываются документы с отметками, характеризующими степень срочности его исполнения или доставки. 
Конверты с пометкой "лично" не вскрываются и передаются адресату. 
Ошибочно полученные документы возвращаются отправителю либо направляются по назначению с приложением сопроводительного письма за подписью начальника организационного отдела.

Конверты, как правило, уничтожаются, кроме случаев, когда только по ним можно установить адрес отправителя, время отправки и получения документов. 
Поступившие документы разделяют на регистрируемые и нерегистрируемые. 
Не подлежат регистрации:

- материалы информационно-справочного характера, присланные для сведения;

- статистические сборники, дайджест прессы (информационный экспресс-бюллетень), обзоры печати, книги, газеты, журналы и другие периодические издания, прейскуранты и каталоги, ведомственная техническая литература, проспекты с научно-технической информацией, рекламные материалы, информационные сводки, тематические и специальные сборники, прогнозы погоды, счета, квитанции и иная корреспонденция подобного рода;

- поздравительные письма и телеграммы, открытки, пригласительные билеты;

- пакеты с пометкой "Лично";

- сообщения электронной почты из массовых рассылок.

Документ регистрируется в журнале регистрации корреспонденции. Регистрационные данные включают в себя все реквизиты поступившего документа, необходимые для его однозначной идентификации и определяющие этапы движения документа в процессе его исполнения. 

После регистрации на поступивших документах проставляется регистрационный штамп в правом нижнем углу первого листа (приложения отдельно не регистрируются) с указанием присвоенного регистрационного номера и даты регистрации.

На внутренних документах штамп может не ставиться или содержать только дату (и время) получения документа, а также подпись лица его принявшего.

Зарегистрированные документы, а также документы, не подлежащие регистрации, передаются на рассмотрение главе города, заместителям главы администрации города в соответствии с их полномочиями.

Срок рассмотрения поступивших на резолюцию должностного лица документов не должен быть более одного рабочего дня. По истечении данного срока документ должен быть возвращен в организационный отдел вне зависимости от наличия резолюции должностного лица.

Документы после рассмотрения и наложения резолюции главой города, заместителями главы администрации города возвращаются в организационный отдел для внесения в журнал регистрации названия учреждения, структурного подразделения администрации города или фамилий их руководителей, указанных в резолюции.

Подлинник документа, который исполняется несколькими структурными подразделениями, получает ответственный исполнитель, остальным исполнителям передаются копии.  
Сведения о документах, занесенные в журналы регистрации или электронную базу данных структурного подразделения, хранятся в подразделении 5 лет.

Сроки исполнения исчисляются в календарных днях с даты подписания (утверждения) документа или выдачи поручения, а поступивших из других организаций – с даты их поступления.

Конечная дата исполнения, указанная в тексте документа может быть изменена только должностным лицом, её установившим (далее – автором контрольного документа).

Контрольные документы исполняются в сроки (календарные даты), указанные в них. Если срок исполнения специально не определён, то продолжительность исполнения устанавливается в один календарный месяц (до соответствующего числа следующего месяца, а если в следующем месяце нет такого числа, то до первого рабочего дня, следующего за ним месяца). Если последний день срока исполнения поручения приходится на нерабочий день, оно подлежит исполнению не позднее рабочего дня, предшествующего этому нерабочему дню.

Контрольные документы с грифом "Весьма срочно", "Срочно" исполняются в трёхдневный срок, а требующие дополнительного изучения поставленных вопросов или содержащие в тексте указание "Оперативно" – в течение десяти дней. 

Документы вышестоящих органов, по которым предусмотрено представление отчётов в течение нескольких лет, находятся на контроле до представления отчёта к последнему сроку.

Если срок исполнения документа превышает один месяц, то в поручении указывается срок представления информации о ходе его исполнения.

В случае неисполнения контрольного документа или его отдельных пунктов (положений) в информации должны быть указаны причины неисполнения, предложения о продлении сроков исполнения и ответственности исполнителей, по вине которых документ не был исполнен в срок. 

При неисполнении и отсутствии аргументированных объяснений причин неисполнения и принимаемых мерах организационный отдел рассматривает вопрос о целесообразности проведения контрольной проверки хода выполнения данного контрольного документа.

Предложения об ответственности исполнителей за срыв исполнения контрольного документа оформляется соответствующим проектом распоряжения главы города

 
2.3 Требования к оформлению ответов по обращениям граждан и контроль за рассмотрением 

 
Ответы на обращения граждан (далее – ответ) подписывают глава города, заместители главы администрации города, должностные лица, в пределах своей компетенции.

Текст ответа должен быть изложен четко, последовательно, кратко, иметь исчерпывающую информацию на все поставленные в обращении вопросы. При подтверждении фактов, изложенных в жалобе, в ответе следует указать, какие меры юридической ответственности приняты к виновным должностным лицам.

В случае если по результатам рассмотрения обращения принят правовой акт, копия такого акта направляется заявителю. 
Если по обращению дается промежуточный ответ, то в тексте указывается срок окончательного разрешения вопросов.

После завершения рассмотрения обращения специалист отдела работы с обращениями граждан, ведущий работу по данному обращению, формирует дело.

Оформление дел для передачи в архив осуществляется в соответствии с требованиями Инструкции по делопроизводству учреждения, предприятия.

Поступившие письменные обращения граждан (далее – обращение) регистрируются в отделе работы с обращениями граждан. 
В правом нижнем углу первой страницы обращения проставляется регистрационный штамп. В случае если место для проставления штампа отсутствует, он может быть проставлен в ином месте, обеспечивающем его прочтение. Обращению присваивается регистрационный номер. 
Заполняется электронная карточка обращения согласно. В ней указываются фамилия и инициалы заявителя, и его адрес. Если обращение подписано двумя и более заявителями, то регистрируются первые два (три), в том числе заявитель, в адрес которого предложено направить ответ. Общее число заявителей указывается в аннотации обращения. Такое обращение считается коллективным. Коллективными являются также бесфамильные обращения, поступившие от имени коллектива организации, резолюции собраний и митингов, и обращения, поступившие от членов одной семьи. 
Обращение проверяется на повторность (при необходимости из архива поднимается предыдущая переписка). При необходимости повторные обращения ставятся на контроль. Повторными считаются обращения, поступившие от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, если со временем подачи первого обращения истек срок рассмотрения, установленный настоящим Порядком, или заявитель не согласен с принятым по его обращению решением. При работе с повторными обращениями подбираются имеющиеся в архиве сектора документы по обращению данного заявителя. Повторные обращения регистрируются под одним номером (с литерами).

Обращения, поступившие от одного и того же автора и по одному и тому же вопросу, а также обращения-дубли, считаются первичными и регистрируются под одним номером с числовым индексом. 

Гражданин в своем письменном обращении указывает либо наименование органа государственной власти автономного округа, органа местного самоуправления в автономном округе, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, (последнее – при наличии) почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.