Тема 5. Право природопользования

      1. Понятие, общая характеристика  и виды права природопользования.

      2. Объекты и субъекты права природопользования.

      3. Право общего природопользования.

      4. Право специального природопользования. Основания возникновения и прекращения.

1 Понятие и виды  права природопользования

Право природопользования может рассматриваться  в различных аспектах. В объективном  смысле право природопользования представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих деятельность физических и юридических лиц по использованию  природных объектов для удовлетворения текущих и перспективных экономических, экологических и иных потребностей граждан, организаций, общества и государства. В субъективном смысле право природопользования - это мера возможного поведения  субъектов природопользования при  осуществлении указанной выше деятельности.

В юридическом  смысле "природопользование" –  понятие собирательное, объединяющее его различные формы, виды и подвиды.

В зависимости  от вида используемого природного объекта  выделяют:

· право  землепользования,

· право  водопользования,

· право  недропользования,

· право  лесопользования,

· право  пользования животным миром,

· право  пользования атмосферным воздухом,

· комплексное  природопользование, т.е. пользование  несколькими природными объектами.

Каждый  из указанных выше видов природопользования можно подразделить на подвиды в  зависимости от цели использования. Так, земля может использоваться для нужд сельского хозяйства, лесного  хозяйства. промышленности, энергетики и т.д.; леса – для заготовки древесины, живицы, второстепенных лесных ресурсов, для ведения охотничьего хозяйства, для оздоровительных, научных и иных целей; недра – в целях геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, размещения подземных объектов, захоронения отходов; животный мир – для охоты, рыболовства и т.д. Цели использования природных объектов определены природоресурсным законодательством.

В зависимости  от юридического титула, на котором  основано право природопользования, выделяют:

·непосредственное природопользование, осуществляемое собственниками природных объектов,

· производное  природопользование, осуществляемое на основе иного вещного или обязательственного права.

В зависимости  от срока пользования различают:

· бессрочное,

· долгосрочное,

· краткосрочное.

В зависимости  от способа использования различают  право природопользования, осуществляемое:

· с  изъятием природного ресурса,

· без  изъятия природного ресурса из природной  среды.

В зависимости  от субъекта, объекта и цели природопользования (комплексный критерий) выделяют природопользование:

· общее  – осуществляется гражданами в силу принадлежащих им естественных прав для удовлетворения своих личных потребностей, например, пользование  атмосферным воздухом, водными объектами  для удовлетворения питьевых, бытовых  и рекреационных нужд, сбор в лесах  грибов, ягод, других общедоступных  лесных ресурсов и т. п. Реализация права  общего природопользования не нуждается  в каком-либо юридическом оформлении;

· специальное  – осуществляется гражданами и юридическими лицами, как правило, для предпринимательских  целей, нуждается в получении  особого разрешения от государственных  органов, оформлении иных правоустанавливающих документов.

В последующих  вопросах будет рассматриваться  именно специальное природопользование. 

Субъекты  права природопользования

Субъект права природопользования может  рассматриваться в двух аспектах: а) как возможный по закону обладатель такого права пользования и б) как обладатель субъективного права  пользования природными ресурсами, носитель установленных законом  прав и обязанностей, который является субъектом правоотношений пользования  землей, ее недрами, водами и лесами, объектами животного мира и атмосферным  воздухом.

Закон устанавливает различие между обладателями права природопользования в зависимости  от его видов – общего и специального.

Так, в  качестве субъекта права общего природопользования выступает каждый человек в России, поскольку он обладает вытекающими  из закона возможностями пользоваться водами, лесами, землей. При этом нужно  иметь в виду следующее обстоятельство. В рамках права общего природопользования человек может использовать природные ресурсы лишь для собственных нужд, но не для осуществления предпринимательской деятельности. Это прямо предусмотрено водным и лесным законодательством. Для осуществления предпринимательской деятельности гражданин-водопользователь может использовать водные объекты только после получения лицензии на водопользование, т.е. становясь субъектом права специального природопользования. Аналогичным образом решен вопрос и в лесном законодательстве. Устанавливая право граждан пребывать в лесах, ст. 86 Лесного кодекса РФ подчеркивает, что граждане могут собирать дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы лишь для собственных нужд.

Субъектами  права специального природопользования являются юридические лица и граждане-предприниматели. Юридические лица при этом выступают  в двух качествах: как государственные  или муниципальные органы, наделенные правомочием распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной  и муниципальной собственности, и как юридические лица, получившие соответствующий природный ресурс в пользование.

В природоресурсном законодательстве установлено требование, согласно которому субъекты специального природопользования должны обладать правоспособностью, т.е. способностью иметь права и нести обязанности. Кроме того, чтобы субъект права мог своими действиями осуществлять имеющееся у него право и отвечать за выполнение возложенных на него обязанностей, необходимо, чтобы он обладал дееспособностью. Так, право на получение лицензии на водопользование возникает у гражданина с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении 18 лет, а у юридического лица – с момента его государственной регистрации (ст. 30 Водного кодекса РФ).

Статус  субъектов природопользования определяется их правами и обязанностями, установленными в законе.

Основы  правового статуса природопользователей закреплены в ряде статей Конституции РФ: так, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36); права и законные интересы всех лиц, в том числе природопользователей, должны рассматриваться в контексте права каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42); и наконец, природопользователям (и не только им) адресована ст. 58: каждый обязан сохранять природу, бережно относиться к природным богатствам.

Конкретные  права и обязанности субъектов  права природопользования рассмотрены  в данном разделе применительно  к содержанию права природопользования. 

Право природопользования 

Общее природопользование является общедоступным, т.е. не требует в каждом конкретном случае особого разрешения со стороны  компетентных государственных органов, а также юридических или физических лиц, за которыми природные объекты  закреплены в пользование. Общее  природопользование связано с реализацией  естественного права каждого  на благоприятную окружающую среду. Право на такое пользование природными объектами возникает непосредственно  из законов или иных нормативных  актов. При этом, однако, в ряде случаев  устанавливаются пределы и условия  общего пользования природными ресурсами.

В земельном  законодательстве прямо не предусматривается  общее землепользование. Однако в  составе земель городов (ст. 76 Земельного кодекса РСФСР) предусмотрен такой  вид земель, как 

земли общего пользования в городах, поселках и сельских населенных пунктах, которые  состоят из земель:

• используемых в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки и т.п.);

служащих  для удовлетворения культурно-бытовых  потребностей населения (парки, лесопарки, пляжи, водоемы и т.п.);

• полигонов  для захоронения неутилизированных промышленных отходов, полигонов бытовых отходов;

• других земель, служащих для удовлетворения нужд города.

Каждый  соответственно осуществляет свое право  общего землепользования на названных  землях.

Землями общего пользования в значительной степени являются земли лесного  фонда, правовой режим которых определяется земельным законодательством.

Категорию земельных участков общего пользования  вводит также новый Гражданский  кодекс РФ. В соответствии со ст. 262 граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных  участках, состоящих в государственной  или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в  пределах, допускаемых законом и  иными правовыми актами, а также  собственником соответствующего земельного участка. Кроме того, если земельный  участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику. Эта норма касается, к примеру, ситуаций пребывания граждан у берегов водоемов, что, очевидно, необходимо для реализации права общего водопользования, на дорогах и т.д.

Право общего природопользования. Часть 2

В то же время пребывание граждан в лесах, сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья могут быть ограничены в  порядке, определяемом законодательством  субъектов РФ, в том числе в  интересах пожарной безопасности лесов, ведения орехово-промыслового, лесоплодового  или лесосеменного хозяйства, а  в государственных природных  заповедниках, национальных парках, природных парках и на других особо охраняемых природных территориях – в связи с установленным на них режимом лесопользования.

Общее водопользование традиционно предусматривается  российским водным законодательством. В соответствии со ст. 86 Водного кодекса  РФ общее водопользование представляет собой использование водных объектов без применения сооружений, технических  средств и устройств. Оно может  осуществляться гражданами и юридическими лицами без получения лицензии на водопользование. Общее водопользование  реализуется в целях забора воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, плавания на маломерных плавательных средствах, водопоя скота.

Однако  общее водопользование предполагает обязательное соблюдение правил охраны жизни людей на водных объектах, а также условий, устанавливаемых  органами исполнительной власти субъектов  РФ по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного  фонда, специально уполномоченными  государственными органами в области  охраны окружающей природной среды, государственным органом санитарно-эпидемиологического  надзора и другими государственными органами управления использованием и  охраной природных ресурсов в пределах их компетенции.

Органы  местного самоуправления устанавливают  места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных плавательных средствах, водопой скота, а также определяют иные условия  общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных  образований. О запрещении купания  и иных подобного рода условиях осуществления  общего водопользования население  оповещается через средства массовой информации, специальными информационными  знаками или иными способами. К сожалению, решение о запрещении купания все чаще принимается  по санитарным соображениям из-за высоких  уровней химического и биологического загрязнения водоемов.

Водный  кодекс РФ выделяет как самостоятельную  разновидность водных объектов объекты  общего пользования (ст. 20). Водные объекты  общего пользования – это объекты, находящиеся в общедоступном, открытом пользовании. Для общего пользования  предназначается, однако, не весь водоем, а лишь полоса суши вдоль берегов  водных объектов общего пользования (бечевник). При этом каждый вправе (без использования  транспорта) пользоваться бечевником для передвижения и пребывания у  водного объекта общего пользования, в том числе рыболовства и  причаливания плавательных средств. Ширина бечевника не может превышать 20 метров.

Общее водопользование на обособленных водных объектах, находящихся в муниципальной  собственности, допускается на условиях, установленных соответствующими органами местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченным государственным  органом управления использованием и охраной водного фонда. Орган  местного самоуправления обязан объявить в установленном порядке об условиях общего водопользования или о  его запрещении на водном объекте, находящемся  в муниципальной собственности.

Право общего природопользования. Часть 3

Общее водопользование на обособленных водных объектах, находящихся в собственности  граждан или юридических лиц, допускается на условиях, установленных  собственником по согласованию со специально уполномоченным государственным органом  управления использованием и охраной  водного фонда, в соответствии с  законодательством РФ. Собственник  обособленного водного объекта  обязан объявить об условиях общего водопользования  или о его запрещении.

Если  условия общего водопользования  или его запрещение не объявлены, то общее водопользование осуществляется в соответствии с водным законодательством  РФ. Порядок объявления условия общего водопользования и его запрещения устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ.

Федеральный закон «О животном мире» прямо  не предусматривает права общего пользования животным миром. Более  того, ст. 33 устанавливает, что объекты  животного мира могут предоставляться  юридическим лицам в долгосрочное пользование на основании долгосрочной лицензии и гражданам в краткосрочное  пользование на основании именной  разовой лицензии. Однако Положением о лицензировании деятельности по организации  спортивного и любительского  лова регулируется лицензионный порядок  лова лишь ценных видов рыб, водных животных и растений. Спортивный и  любительский лов видов, не отнесенных к ценным, не в целях извлечения доходов осуществляется свободно.

Право общего природопользования в определенной степени осуществляется в рамках сервитутного права, регулируемого Гражданским кодексом РФ и Водным кодексом РФ. Так, ст. 274 ГК РФ предусматривает возможность установления сервитута, т.е. права ограниченного пользования чужим земельным участком. Таким правом обладает, однако, ограниченный круг лиц. Собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут при этом носит в основном целевой характер. Он может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим его установления, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего его установления.

Водный  сервитут выступает в формах публичного и частного водных сервитутов (ст. 43 Водного кодекса РФ). Публичный  водный сервитут дает право каждому  пользоваться водными объектами  общего пользования и иными водными  объектами, если иное не предусмотрено  законодательством РФ. Частный водный сервитут устанавливает право заинтересованных лиц на ограниченное пользование  водными объектами, предоставленными в долгосрочное или краткосрочное  пользование. Данный вид сервитута  может устанавливаться либо в  силу договора между водопользователем  и субъектом сервитута, либо на основании  судебного решения. Частный водный сервитут не является формой реализации права общего водопользования, так  как предоставляется на основе договора или решения суда.

Публичные и частные водные сервитуты также  носят целевой характер. Они могут  устанавливаться в целях:

• .забора воды без применения сооружений, технических .средств и устройств;

• водопоя  и прогона скота;

• использования  водных объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и  других маломерных плавательных средств  и др.

Для осуществления  водных сервитутов, как и для реализации права общего водопользования, не требуется  получения лицензии ва водопользование.

Таким образом, регулируя право общего природопользования, законодательство ограничивает его пределами, связанными с удовлетворением при этом собственных  нужд. 
 

Право специального природопользования

Специальное пользование землей, недрами, водами, лесами, животным миром и атмосферой связано, как правило, с удовлетворением  экономических интересов общества, юридических и физических лиц. Оно  сопряжено с более значительными, чем при общем природопользовании, воздействиями на природу. Поэтому  специальное природопользование имеет  ряд юридически значимых особенностей. В частности, оно осуществляется в соответствии с разрешительной системой и характеризуется тем, что требует выделения определенных частей природных объектов в обособленное пользование юридических и физических лиц.

Специальное природопользование реализуется в  формах:

• комплексного природопользования,

• специального пользования водами, недрами, объектами  животного мира, другими природными ресурсами. Разновидностью права специального водопользования является особое водопользование.

Обратим внимание на некоторые характеристики права специального природопользования.

Право комплексного природопользования регулируется ст. 18 Закона «Об охране окружающей природной среды» и Временным  положением о порядке выдачи лицензий на комплексное природопользование, утвержденным приказом Минприроды РФ от 23 декабря 1993 г. Необходимость введения данного вида природопользования обусловлена  тем, что нередко при предоставлении одного природного ресурса в пользование  используются в большей или меньшей  степени другие ресурсы либо на них  оказывается воздействие. Под комплексным природопользованием понимается такое использование природно-ресурсного потенциала территории, при котором эксплуатация (добыча, изъятие) одного вида природного ресурса наносит наименьший ущерб другим природным ресурсам, а хозяйственная деятельность предприятия оказывает в целом минимально возможное воздействие на окружающую природную среду.

Хотя  в земельном законодательстве отсутствует  понятие специального землепользования, однако, за исключением установленных  законодательством случаев права  общего, пользования землями, землепользование является специальным. Земли предоставляются  в пользование либо на основании  акта, выдаваемого специально уполномоченным государственным органом, либо договора.

Специальное водопользование представляет собой  использование водных объектов с  применением сооружений, технических  средств и устройств. Оно осуществляется гражданами и юридическими лицами только при наличии лицензии на водопользование. Исключение составляют случаи использования  водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для  разовых посадок (взлетов) воздушных  судов (ст. 86 Водного кодекса РФ). При этом виды специального водопользования  определяются в особом перечне специально уполномоченным государственным органом  управления использованием и охраной  водного фонда.

Разновидностью  специального водопользования является особое водопользование, регулируемое ст. 87 Водного кодекса РФ. Для обеспечения  нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а  также для иных государственных  и муниципальных нужд водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, по решению Правительства РФ могут  предоставляться в особое пользование. Водные объекты, находящиеся в собственности  субъектов РФ, могут предоставляться  для государственных и муниципальных  нужд в особое пользование по решению  органов исполнительной власти субъектов  РФ. В решении о предоставлении водных объектов в особое пользование  указываются цель и основные условия  использования водных объектов.

Особой  разновидностью права специального водопользования, пользования атмосферой и недрами является предоставление соответствующих прав на удаление жидких, газообразных и твердых отходов  производства и потребления. Пользование водными объектами для сброса сточных вод регулируется ст. 144 Водного кодекса РФ, атмосферой – для выброса загрязняющих веществ предприятиями и иными стационарными источниками– ст. 15–22 Закона «Об охране атмосферного воздуха».

Право специального природопользования возникает  на основании разрешений, лицензий, договоров, оформляемых в рамках определенных в законодательстве процедур (предоставления земельного участка, горного  отвода, выдачи лесорубочного или  лесного билета, лицензии на размещение отходов и т.д.).

Основания возникновения и прекращения  права природопользования 

.Основания  возникновения и  прекращения права  природопользования

Основания возникновения права специального природопользования обычно представляют собой сложные юридические составы, то есть совокупность юридических     фактов, среди которых определяющее значение имеют разрешения (лицензии) компетентных государственных органов. Лицензия на право природопользования - наиболее типичное и распространенное основание возникновения права  природопользования.

В условиях развития рыночных отношений все  большую роль в организации природопользования играет договор. В сфере использования  природных ресурсов применяются  договоры аренды (лесов, водных объектов, земель), сторонами которых выступают  арендатор-природопользователь и арендодатель-собственник или другой владелец природного ресурса (государство в лице уполномоченного органа, юридическое лицо или гражданин). В лесном, горном, водном праве закрепляются и иные виды договоров -концессии, долгосрочного, краткосрочного, бесплатного пользования, установления сервитутов и др.

Договоры  на право природопользования могут  иметь самостоятельное значение как основания возникновения  права природопользования (например, при аренде земель), или же действовать  совместно с лицензией. В таком  случае договор играет вспомогательную  роль, так как заключается только при наличии лицензии и уточняет, конкретизирует ее содержание (например, договор на право водопользования).

Наконец, в некоторых областях природопользования, в частности в сфере земельных  отношений, основанием возникновения  права природопользования можно  считать право собственности  на природный ресурс, поскольку его  субъекту принадлежит входящее в  его содержание правомочие пользования.

Основаниями прекращения права природопользования также являются юридические факты, конкретные перечни которых содержатся в земельном, лесном, водном и других подотраслях экологического законодательства применительно к особенностям использования отдельных видов природных ресурсов.

Некоторые из этих оснований являются характерными лишь для данных природных ресурсов. Так, право водопользования прекращается вследствие естественного или искусственного исчезновения водного объекта (ст. 60 Водного кодекса РФ). Однако большинство  юридических фактов могут быть основаниями  прекращения права пользования  всеми видами природных ресурсов. К ним относятся:

- истечение  срока пользования природным  объектом;

- отказ  природопользователя от использования природного объекта;

- ликвидация  юридического лица или смерть  гражданина-природопользователей.

Общими  основаниями принудительного прекращения  права пользования природными ресурсами  являются:

- изъятие  природного объекта для государственных  или муниципальных нужд;