Правопреемство РФ в части международных обязательств и прав после СССР
Правопреемство РФ в
части международных
(внешние долги)
Изменения, происшедшие в Восточной Европе в конце 80-х – начале 90-х годов, привели к возникновению целого ряда государств-преемников, большая часть которых образовалась в результате распада СССР. Проблема правопреемства государств обрела новую актуальность и стала предметом дискуссий между юристами, особенно европейскими.
Вопросы, связанные с прекращением существования Советского Союза, новые государства попытались решить, как правило, в рамках СНГ, который они образовали в момент распада Советского Союза. Это не означает, что международное сообщество не оказало никакого влияния на регулирование данного процесса, в особенности в связи с той ролью, которую играл на мировой арене СССР. Однако поиск международно-правовых решений осуществлялся главным образом самими государствами-преемниками.
В разных инстанциях СНГ были предварительно
разработаны и заключены
В распоряжении европейских юристов оказались переводы лишь учредительных актов о создании СНГ и некоторых других важных юридических документов.
Желание России быть продолжателем СССР следует из многочисленных документов и заявлений. Р. Муллерсон приводит, например, заявление министра иностранных дел А. Козырева, в котором Россия квалифицируется в качестве государства – продолжателя СССР. В противоположность этому решение Совета глав государств СНГ от 21 декабря 1991 г. в связи с членством СССР в ООН и в других международных организациях, а также послание Б. Ельцина Генеральному секретарю ООН от 24 декабря, часто упоминаемые в пользу тезиса о континуитете России, представляются нам не вполне соответствующими.
В решении от 21 декабря оговаривается следующее: "Государства Содружества поддерживают Россию в том, чтобы она продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности и в других международных организациях (статья 1)". В этом решении Россия не фигурирует в качестве государства – продолжателя СССР: речь идет лишь о членстве в ООН и ее структурах. Более того, подписавшиеся ограничиваются лишь поддержкой просьбы России. Точно так же послание Б. Ельцина имеет целью сообщить ООН о решении Совета глав государств СНГ.
В то же время другие материалы свидетельствуют в пользу тезиса о континуитете.( Континуитет государства — непрерывность его существования как субъекта международного права даже в случае временного его исчезновения как социального организма)
В официальной ноте Министерства иностранных дел от 27 января 1992г. Россия настаивает в сообщении в ООН на том, что она продолжает исполнять права и выполнять обязательства, которые вытекают из международных договоров, заключенных СССР, и просит рассматривать ее в качестве Стороны всех действующих международных договоров вместо Союза ССР. Она также уточняет, что ее Правительство будет выполнять функцию депозитария вместо Правительства Советского Союза по соответствующим многосторонним договорам. Аналогичная нота была передана главам дипломатических представительств, аккредитованных в Москве.
Из указанных материалов, равно как и из действий России, следует, что она претендовала на роль продолжателя СССР.
Международное сообщество сразу согласилось с просьбой России занять место СССР в ООН. Подобное решение было принято и в других международных организациях, членом которых являлся Советский Союз, и даже распространено на ОБСЕ.
Большинство третьих государств не
стало издавать какие-либо документы
о признании России, показывая
тем самым по умолчанию, что они
согласились рассматривать
Можно выделить следующие проблемы правопреемства:
Правопреемство в отношении
международных договоров, заключенных
СССР. В связи с прекращением существования
СССР возникла проблема правопреемства
в отношении международных
Правопреемству государств в отношении договоров посвящена Венская конвенция 1978г., которая в момент распада СССР еще не вступила в силу. В отношении новых независимых государств она предусматривает принцип "чистой доски". Новое независимое государство не обязано сохранять в силе какой-либо договор или становиться его участником исключительно в силу того факта, что в момент правопреемства государств этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств (ст. 16). Правда, в качестве новых независимых государств рассматриваются государства-преемники, возникшие в процессе деколонизации. Непосредственно перед моментом правопреемства за международные отношения соответствующих территорий отвечали государства-предшественники, т. е. метрополии. Во всех остальных случаях, по Венской конвенции, применяется принцип, согласно которому ранее подписанные договоры остаются в силе.
Государства-преемники, возникшие в связи с разделением СССР, пошли именно по такому пути. Они коллективно согласились на обязательность для себя всех договоров и соглашений, подписанных СССР. Статья 12 Соглашения о создании СНГ от 8 декабря 1991г. гласит: "Высокие Договаривающиеся Стороны гарантируют выполнение международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего Союза ССР". В Минском заявлении от 8 декабря 1991г. и в Алма-Атинском заявлении от 21 декабря 1991г. содержатся подобные положения.
Государства–члены СНГ приняли в качестве отправной точки своеобразную доктрину универсального правопреемства. Согласно этой теории вся совокупность прав и обязанностей одного государства переходит к другому или некоторым государствам без каких-либо исключений и изменений. Все государства, образовавшие СНГ, утверждали, что равным образом несут обязательства Советского Союза. Все они в равной мере рассматривались как правопреемники СССР. Однако в дальнейшем члены СНГ не придерживались этого принципа последовательно и применяли его по-разному. Что касается России, то именно в качестве государства–продолжателя СССР она продолжала нести обязательства, вытекающие из договоров СССР. Другие брали такие же обязательства, но в качестве государств-преемников, и некоторые из них – в качестве новых государств.
Прибалтийские государства в этом
вопросе заняли совсем иную позицию,
объявив с момента
Правопреемство России и Прибалтийских государств в отношении многосторонних и двусторонних договоров, заключенных СССР. Вообще, когда речь идет о государстве-продолжателе, договоры не претерпевают никаких изменений: не требуется никакого особого заявления о том, что они остаются в силе.
Однако на практике Россия уточнила свою позицию. Ноту МИД России от 27 января 1992г., считает Комитет, можно рассматривать как общее заявление, подтверждающее, что все международные договоры, заключенные СССР, продолжают находиться в силе. По мнению Комитета Ассоциации международного права, этим достигается двойная цель в обеспечении юридической безопасности: Российская Федерация напомнила о том, что рассматривает себя в качестве государства-продолжателя, одновременно пояснив последствия такого континуитета.
Изучив вопрос о правопреемстве двусторонних договоров, Комитет установил, что практически все третьи государства согласились с позицией России. Тем не менее они посчитали, что некоторые договоры требуют изменений. Например, Франция сочла необходимым пересмотреть отдельно каждое из двусторонних соглашений и утвердить посредством обменных писем список соглашений, остающихся в силе.
Из третьих государств только Австрия, исходя из принципа "чистой доски", не согласилась рассматривать Россию как государство-продолжатель в отношении международных договоров.
С Прибалтийскими государствами ситуация обстоит совсем по-другому, поскольку они считали себя государствами-продолжателями, но не Советского Союза. Их позицию Комитет иллюстрирует письмом от 26 февраля 1993г., адресованным Министерством иностранных дел Латвии Генеральному секретарю ООН, в котором объявляется, что она не связана договорами, заключенными СССР.
Третьи государства согласились с тем, что, как правило, обязательства СССР по двусторонним договорам не переходят к Прибалтийским государствам.
Правопреемство государств-
Государства-преемники в целом приняли все обязательства по многосторонним договорам, заключенным СССР. Однако, как отметил Комитет, они по-разному сформулировали свой юридический статус по отношению к ним. Одни переняли обязательства в качестве государств-преемников, а другие, составляющие меньшинство, снова подписали эти договоры, как новые государства. Этим они хотели символически подчеркнуть разрыв с государством-предшественником.
В отношении двусторонних договоров, как правило, был принят принцип, по которому они остаются в силе. Тем не менее в большинстве случаев соответствующие государства (государство-преемник и третьи государства) решили их пересмотреть во время новых переговоров.
Правопреемство в отношении внешнего долга бывшего СССР.
Можно выделить четыре основных юридических документа, регулирующих это правопреемство: Меморандум от 28 октября 1991г., Договор от 4 декабря 1991г., Соглашение от 4 января 1992г. и два Заявления Парижского клуба от 2 апреля 1993г.
"Меморандум о взаимопонимании относительно долга иностранным кредиторам Союза ССР и его правопреемников", составленный 28 октября 1991г. в Москве рядом советских республик (дипломатический документ, в котором подробно излагается фактическая сторона международного вопроса, дается анализ тех или иных положений, приводится обоснование позиции государства). Этот документ свидетельствует о том, что проблема правопреемства долга возникла еще до распада СССР: в нем регулировалось, кто возьмет на себя ответственность относительно долга бывшего СССР. Меморандум предназначался прежде всего западным кредиторам и давал им возможность иметь дело с единственным партнером. Семь союзных республик, которые принимали участие в подготовке текста этого довольно короткого документа, заявили о солидарной ответственности за выплату внешнего долга СССР. Кроме того, в Меморандуме речь шла о том, что республики уполномочивают Внешэкономбанк на обслуживание долга и, гарантируя выплату долга, просят отсрочку платежей.
В отличие от Меморандума "Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР" от 4 декабря 1991г. является внутрисоюзным документом.
Не следует рассматривать этот Договор в качестве многостороннего соглашения, предусмотренного Меморандумом. Соглашение от 4 декабря было направлено не на определение процедуры погашения долга, а на урегулирование процесса разделения собственности и долга между государствами-преемниками.
В Договоре нет упоминаний о Меморандуме, чтобы и преемники, отказавшиеся подписывать Меморандум, подписали этот Договор. И для того чтобы инициировать их на подписание, устанавливалась взаимозависимость процесса разделения собственности и процесса разделения долга: те из преемников, кто не принимает участия в процессе разделения долга, не будет участвовать и в процессе разделения собственности. В Договоре определялись одинаковые доли в разделении собственности и в долге для каждого из преемников.
В связи с этим солидарность не оговаривалась, а в ст. 3 (§ 3) закладывался принцип раздельной ответственности: "Каждая из Сторон несет раздельную в отношении других Сторон ответственность по выплате причитающейся ей доли долга".
Совместить между собой столь разные документы, как Меморандум и Договор, оказалось возможным на основании ст. 9 Договора. В соответствии с этой статьей Стороны должны были заключить некоторые дополнительные соглашения, и в частности соглашение об урегулировании отношений по погашению долга между Сторонами, солидарно ответственными за выплату долга, и другими Сторонам.
В качестве третьего документа рассмотрим Соглашение от 4 января 1992г. о переносе сроков погашения долга СССР и его преемников по отношению к официальным кредиторам. Договаривающимися Сторонами выступали Внешэкономбанк, действовавший от имени подписавших Меморандум, и представители ряда стран-кредиторов. Меморандум фигурировал в качестве приложения к этому Соглашению.
Четвертым документом являются Заявления представителей правительств стран-кредиторов и представителя Правительства Российской Федерации, опубликованные после совещания в Парижском клубе 1 и 2 апреля 1993г. В соответствии с этими Заявлениями нулевой вариант удовлетворял и Россию, и страны-кредиторы.
Правопреемство государств в связи
с распадом СССР в основном проходило
в соответствии с положениями
Венской конвенции о
Особенностью процесса правопреемства государств в связи с распадом СССР был континуитет России, то есть признание России продолжателем международно-правовой личности СССР. Российская Федерация выступала и выступает одновременно как "государство-продолжатель" СССР в отношении одной категории прав и обязанностей и как государство-преемник в отношении другой категории прав и обязанностей.
Практика правопреемства государств в связи с распадом СССР проявила опасную брешь в институте правопреемства государств: неурегулированность вопроса о ядерном оружии прекратившего существование государства-предшественника, что может явиться причиной нежелательных и даже катастрофических последствий.
Для решения данной проблемы целесообразно, чтобы вопрос о судьбе ядерного оружия государства-предшественника, прекратившего существование, рассматривался и разрешался во взаимосвязанности и взаимозависимости с вопросом о правопреемстве в отношении Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 года.
При правопреемстве, возникающем в результате полного разделения (распада) "ядерной" державы, решение вопроса о судьбе ядерного оружия наряду с решением вопроса о правопреемстве в отношении прав и обязанностей, вытекающих из Договора о нераспространении ядерного оружия, в полной мере будет оправдано, ибо результатом разрешения первого вопроса связано решение о том, в каком качестве должны выступить те или иные составные части бывшей "ядерной" державы в Договоре 1968 года.
В связи с этим следует внести отдельную норму как в Венскую Конвенцию о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 года, так и в Договор 1968 года, в соответствии с которой на основе определённых критериев, выработкой которых должны заняться на официальном уровне, разрешался бы вопрос о признании за одним из государств-преемников "ядерной" державы – прекратившего существование государства-предшественника статуса "ядерного" государства, с разрешением, соответственно, всех вопросов, связанных с ядерным оружием, размещённым на территориях других государств-преемников – бывших составных частей государства-предшественника, а также вопроса о продолжении прав и обязанностей выбывшей "ядерной"державы, вытекающих из Договора о нераспространении ядерного оружия.
Необходимо своевременно проводить мероприятия, дающие полную информацию о внешнем государственном долге и государственной собственности, находящейся за рубежом, о пассивах и активах государства-предшественника, чту даст возможность государству-преемнику (государствам-преемникам) более полно представить и правильно оценить ситуацию, обеспечивая принцип равноправия в межгосударственных отношениях при правопреемстве, чтобы не допустить повторения практики правопреемства государств в связи с распадом СССР при разрешении этих вопросов
Российская доктрина права международных договоров
О применении правил международных договоров РФ говорится в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, а также в ст. 5 Закона "О международных договорах Российской Федерации". Помимо международных договоров составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права. Иными словами, Конституция РФ включает общую правовую норму, заключающуюся в установлении во внутреннем праве Российской Федерации определенного обязательства о придании международно-правовым нормам силы внутригосударственного действия.
Право международных договоров представляет собой отрасль международного права, состоящую из норм и принципов, регламентирующих создание, действие и прекращение международных договоров.
Необходимо отметить, что право международных договоров как отрасль международного права является одной из самых кодифицированных. Первый кодификационный акт в области права международных договоров был принят в 1928г. на Конференции американских государств – Гаванская конвенция о договорах, которая носила региональный характер, т.к. действовала лишь в Латинской Америке.
Международные договоры способствуют развитию международного сотрудничества в соответствии с целями Устава Организации Объединенных Наций, которые определены в ст. 1 как:
1) поддержание международного
2) развитие дружественных
3) осуществление международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии.
На специально созванных международных конференциях в рамках Комиссии международного права при ООН были разработаны Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. и Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. Эти и другие документы регламентируют порядок заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров.
Международный договор определен
в Венской конвенции как
Объектом международного договора являются отношения субъектов международного права по поводу материальных и нематериальных благ, действий и воздержаний от действий. Любой объект международного права может быть объектом международного договора, причем сами государства должны определять в каждом конкретном случае, что должно быть объектом международного договора. Как следует из международной практики, любой вопрос, как относящийся к международным делам, так и входящий во внутренние дела государства, может стать объектом международного договора. Как правило, объект договора отражается в наименовании договора.
Под целью международного договора понимается то, что стремятся осуществить или достигнуть субъекты международного права, заключая договор. Договор является тем средством, с помощью которого государства и другие субъекты международного права осуществляют поставленную перед собой цель.
Считается, что все субъекты международного
права могут заключать
Международным договорам также принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств.
Расширение договорных связей России
с другими странами обусловило необходимость
совершенствования
Как уже было сказано, одним из важнейших
актов российского
Международные договоры могут заключаться как в письменной, так и в устной форме, однако Венские конвенции о праве договоров 1969г. и 1986г. регламентируют порядок заключения, исполнения и прекращения только письменных договоров. В отношении устных договоров (так называемых "джентльменских соглашений") нормы международного права не кодифицированы и представлены международными обычаями.
В международной практике применяются
и другие письменные акты, в которых
находят отражение
Двусторонние договоры принято составлять на языках обеих договаривающихся сторон, причем тексты на обоих языках имеют одинаковую юридическую силу.
Многосторонние международные договоры составляются, как правило, на одном или нескольких языках. На остальные языки делаются официальные переводы, которые обязан заверить депозитарий договора и передать затем участникам договора. Например, Устав ООН составлен на пяти языках, которые считаются официальными языками Организации Объединенных Наций: русском, английском, французском, испанском, китайском. Только тексты на этих языках являются официальными текстами Устава, остальные тексты представляют собой заверенные переводы.
Структура международных договоров, как правило, не сильно отличается от структуры обычных, национальных договоров. Международные договоры состоят из преамбулы, в которой обычно указываются цели заключения данного договора, стороны договора; центральной части, в которой перечисляются предмет договора, права и обязанности сторон, и заключительной части, в которой предусматриваются условия вступления договора в силу, срок его действия, порядок прекращения. Иногда договоры сопровождаются приложениями, в которых содержатся нормы, поясняющие основной текст, правила процедуры, разрешение споров, которые имеют одинаковую юридическую силу и применяются с учетом каждой из них.
Правопреемство государств на территории бывшего СССР в отношении государственных долгов
Правопреемство в отношении государственных долгов является одной из сложнейших проблем правопреемства на территории бывшего СССР. Применительно к ней, как ни к какой другой области правопреемства, за исключением договоров по правам человека и ядерному оружию, решающее значение приобрел политический фактор. Это объяснялось непредсказуемостью ситуации после распада Советского Союза и вполне обоснованной озабоченностью государств-кредиторов по поводу выполнения финансовых обязательств бывшего СССР.
Государственный долг бывшего СССР включает внешние и внутренние долговые обязательства. Оценка структуры внутренних долгов представляет наибольшую сложность. В этом отношении ставилась задача определить задолженность Правительства бывшего СССР населению, министерствам и ведомствам союзных республик по средствам, изымавшимся на нужды союзного бюджета, и сопоставить ее со встречной задолженностью республиканских бюджетов. Однако работа по выявлению этой задолженности не велась под предлогом огромной инфляции и введения новыми государствами своих национальных валют.
Правопреемство в отношении внутренних долговых обязательств в рамках СНГ регулировалось Соглашением о принципах и механизме обслуживания внутреннего долга бывшего СССР от 13 марта 1992 г. Данное Соглашение устанавливало цель возместить населению значительные денежные потери, понесенные им в результате экономического кризиса, сопровождавшего распад СССР. В соответствии с Соглашением к государственному внутреннему долгу относилась задолженность Правительства бывшего СССР населению по остатку вкладов в сберегательных банках, по выпущенным государственным займам выпуска 1982 и 1990 гг., включая начисленную компенсацию, доходы и проценты по ним, сумма компенсации на взносы граждан по долгосрочным договорам страхования, а также другие задолженности Госбанку СССР, Госстраху СССР и Сберегательному банку СССР по средствам, использованным для финансирования союзного бюджета.
При распределении внутреннего долга в качестве основного критерия был применен территориальный принцип, иными словами, стороны приняли обязательства по погашению долга перед населением в суммах пропорционально остатку задолженности, числящейся на 1 января 1991 г. на балансах учреждений Сбербанка СССР на территории каждого из государств- участников. Раздел остальной части задолженности проводился на основании интегрированного показателя: в расчет принимались соответствующие доли каждой из сторон в производственном национальном доходе и использованном объеме централизованных капитальных вложений из Союзного бюджета на территории каждой из сторон в среднем за 1986- 1991 гг. Начиная с 1 января 1991 г. все расходы по обслуживанию внутреннего долга производились сторонами за счет их государственных бюджетов.
Недостаточно глубокой анализ всех аспектов, оказавших влияние на формирование внутреннего долга, на фоне общего экономического кризиса, поставил некоторые республики в менее выгодное положение. Отказ прибалтийских республик от участия в переговорном процессе по правопреемству также осложнял ситуацию. Однако наиболее пострадавшей стороной стало население, в массе своей понесшее невосполнимые материальные убытки.
