Правотворческая инициатива граждан

Введение

В наше время основополагающим признаком местного самоуправления является предоставление всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов и саморегулирование, посредством принятых социальных норм. Именно поэтому в системе форм участия населения в решении вопросов местного значения важное место занимает правотворческая инициатива, которая уже получила определенную степень распространения на территории Российской Федерации, но, к сожалению, не повсеместно. В курсе изучения дисциплины муниципальное право довольно узко раскрывается этот вопрос. Учитывая его важность и необходимость изучения, для более полного освещения этой проблемы, можно выделить следующий круг вопросов:

Законодательное закрепление гражданской правотворческой инициативы в России;

Принципы правового регулирования правотворческой инициативы граждан;

Субъекты народной инициативы;

Механизм реализации гражданской правотворческой инициативы.

Для максимально широкого освещения этой темы использовалась литература таких авторов, как Кутафин О. Е., Фадеев В. И, Чеботарев Г. Н, Шугрина Е. С. и т.д. Основными методами, используемыми в данной работе, явились исследования научного материала по заданной теме, его позитивный и критический анализ. Цель данной работы заключается в том, чтобы довести до сознания людей важность и значимость изучения вопроса о правотворческой инициативе граждан.

Законодательное закрепление гражданской правотворческой инициативы в России

Гражданская правотворческая инициатива -- это новая форма осуществления власти на местном уровне, заключающаяся в официальном внесении в органы местного самоуправления проекта правового акта по вопросам местного значения группой граждан в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Народная инициатива как институт права граждан на обращения в органы власти имеет многовековую историю развития. Возникнув как естественная реакция отдельных слоев населения на деспотизм авторитарной власти, первоначально она существовала как стихийное социальное движение и только много позже получила правовое закрепление, соответствующее национально-политическим и историческим особенностям тех или иных государств.

В Российской Федерации право народной (гражданской) инициативы пока получило признание не на общегосударственном уровне.

Неотъемлемым элементом современного демократического государства выступает развитое и эффективно функционирующее местное самоуправление, основанное на разумном сочетании непосредственной и представительной демократии. Именно местное самоуправление в настоящий момент признается тем уровнем, где право граждан на участие в управлении государственными делами может быть реализовано «наиболее непосредственным образом», где осуществление народом своей власти непосредственно как демократический принцип и основа конституционного строя выражено наиболее ярко. Система местного самоуправления позволяет соединить внешне несовместимые явления власть как функцию по управлению общественными делами и свободу как возможность граждан, проживающих на соответствующей территории, самостоятельно решать вопросы местного значения.

Практически институт народной (гражданской) инициативы в России трансформировался из конституционно-правового института обращений граждан, который получил адекватное его содержанию конституционно-правовое закрепление лишь в Конституции РФ 1993 г.

Институт народной (гражданской) инициативы как формы осуществления государственной власти закреплен в законодательстве субъектов РФ: в Конституциях (Уставах), в специальном законодательстве.

Например, само существование народной инициативы закрепляется в Конституциях (Уставах), законах о местном самоуправлении и законодательстве об обращениях, затем механизм детализируется в специально посвященных этому вопросу законах. Например, Законы г. Москвы от 11.12.2002 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве», ЯО от 07.02.2002 «О порядке осуществления народной правотворческой инициативы».

Наибольшее закрепление и распространение институт народной инициативы получил на муниципальном уровне.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 26) предусмотрел существование развернутой системы форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, среди которых важное место занимает правотворческая инициатива граждан. Этот закон обеспечил правовое регулирование нового этапа реформы местного самоуправления и отразил новые подходы к регулированию муниципальной демократии.

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Согласно ФЗ 2003 г., минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Установлена существенная гарантия института гражданской правотворческой инициативы: в случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с нормами ФЗ 2003 г.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.

В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Наделение граждан правотворческой инициативой позволяет:

А). Создать надежный механизм, при помощи которого население муниципального образования может высказать, исходя из собственного понимания своих и общественных интересов. Собственное мнение относительно целесообразности и результативности правового регулирования определенных отношений;

Б). В наибольшей степени приблизить органы и должностных лиц муниципального образования к населению, расширив тем самым степень самоуправления населения;

В). Учесть общественные потребности и запросы отдельных групп в регулировании тех или иных отношений;

Г). Расширить возможность принятия актов, отражающих интересы населения муниципального образования, повысив тем самым популярность муниципальной власти;

Д). Обеспечить гласность и информированность населения по вопросам муниципального правотворчества.

По Закону члены местного сообщества обладают правом правотворческой инициативы, только если оно закреплено в Уставе муниципального образования. Такой порядок регулирования объясняется, вероятно, стремлением законодателя учесть особенности условий осуществления местного самоуправления в разных муниципальных образованиях, степень подготовленности населения к проявлению правотворческой инициативы.

Законодатели субъектов иногда в уставах субъектов Федерации, как, например, Уставы Алтайского края 1995 г., Ярославской области от 1995 г., Томской области 1995 г., закрепляют народную инициативу -- способ осуществления муниципальной власти. Законы о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации закрепляют право нормотворческой инициативы за жителями муниципальных образований. Например, статьей 50 Закона Новосибирской области «О местном самоуправлении в Новосибирской области», статьей 39 Закона Московской области 1996 г. «О местном самоуправлении в Московской области» безоговорочно устанавливается право жителей всех муниципальных образований на правотворческую инициативу.

В то же время есть и такие законы, в которых вообще отсутствует какое-либо упоминание о ней (Белгородская, Вологодская области и др.).

В последнем случае вряд ли можно говорить о несоответствии законов субъектов Федерации Федеральному закону: он действует непосредственно, и поскольку в нем не предусмотрено нормативное регулирование по данному вопросу на уровне субъектов Федерации, муниципальные образования полностью свободны в выборе целесообразного, по их мнению, решения.

Предпочтительнее все же участие в правовой регламентации нового института прямого волеизъявления граждан со стороны субъектов Федерации. Как показывает практика, это является существенной помощью органам местного самоуправления в тех случаях, когда они закрепляют указанное право в своих уставах.

Предоставляя муниципальным образованиям самим решать -устанавливать или нет это право, законы некоторых субъектов Федерации предлагают элементы процедуры его осуществления. Например, в Законе «О местном самоуправлении в Воронежской области» записано: в случае закрепления права на народную инициативу в уставе (положении) о местном самоуправлении порядок и процедура сбора подписей под народной инициативой регулируется в соответствии с областным законодательством о выборах в части порядка и процедуры сбора при петиционном порядке выдвижения кандидатов. Число подписей, необходимых для внесения народной инициативы, определяется в уставе (положении) о местном самоуправлении, но не может быть более 15 процентов от числа избирателей, принявших участие в последних по времени выборах. Примерно такие же правила установлены Законом Омской области. Принятые в этих областях уставы муниципальных образований далеко не всегда предусматривают право населения на правотворческую инициативу. Но в тех случаях, когда оно установлено, в процедуре его осуществления учитывается, что на этот счет сказано в законах субъектов Федерации.

Помимо закрепления самой формы осуществления местного самоуправления -- народной инициативы иногда встречается регулирование существенных ее элементов. В соответствии со ст. 15 Устава города Тюмени народная правотворческая инициатива принимается к рассмотрению, если она подписана не менее чем одной тысячей жителей города, достигших восемнадцатилетнего возраста.

Принимают специальные акты, регулирующие механизм осуществления народной инициативы. В качестве примера можно привести Решение Тюменской городской Думы от 29.05.2002 «О порядке реализации жителями города Тюмени народной правотворческой инициативы».

Принципы правового регулирования правотворческой инициативы населения

Основные принципы правового регулирования правотворческой инициативы заложены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и, прежде всего, в положениях статьи 3.

1) Принцип всеобщности связан с субъектным составом лиц, имеющих право выступить с правотворческой инициативой в составе инициативной группы. Такую возможность имеют лица, обладающие активным избирательным правом, место жительства которых расположено на территории соответствующего муниципального образования. К таким лицам относятся достигшие восемнадцатилетнего возраста граждане Российской Федерации, а также в соответствии с международным договором иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования. Не обладают правотворческой инициативой граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

2) Равенство прав независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

3) Гарантированность прав граждан на участие в местном самоуправлении федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, гарантии реализации правотворческой инициативы заложены в ст. 26 Федерального закона, указывающей, что в случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляется в соответствии с нормами указанного Федерального закона.

4) Недопустимость ограничения прав граждан Российской Федерации на участие в осуществлении местного самоуправления (в том числе права на участие в реализации правотворческой инициативы). Эти права могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя.

Принцип законности (ч. 2. ст. 33 Федерального закона), согласно которому субъекты правоотношений, возникших в связи с реализацией правотворческой инициативы, связаны соответствующими нормативными актами, сфера и порядок их деятельности очерчены правовыми рамками. Соблюдение этого принципа в ходе реализации правотворческой инициативы предполагает также непротиворечивость проектов вносимых муниципальных правовых актов федеральному законодательству, законодательству субъекта РФ, уставу муниципального образования и актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Свобода волеизъявления и добровольность участия в мероприятиях, связанных с реализацией правотворческой инициативы (ч. 2 ст. 33 Федерального закона). Эти принципы означают недопустимость оказания влияния на граждан, выступающих с правотворческой инициативой. В ходе реализации правотворческой инициативы никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.

Обязанность государственных органов и должностных лиц, а также органов и должностных лиц муниципального образования содействовать населению в реализации прав на участие в осуществлении местного самоуправления (ч. 2 ст. 33 Федерального закона). Необходимо заметить, что ч. 2 ст. 33 носит декларативный характер. Представляется, что такое содействие должно быть выражено, прежде всего, в принятии муниципального нормативного правового акта, устанавливающего организационный механизм реализации правотворческой инициативы. При этом правовое регулирование института правотворческой инициативы с одной стороны, не должно создавать сложной процедуры и бюрократических препятствий гражданам, желающим участвовать в управлении местным сообществом, а с другой стороны, не допускать упрощенной процедуры, так как это будет способствовать стихийному наплыву проектов правовых актов, не отвечающих ни требованиям внесения этих актов на рассмотрение соответствующим органам, ни назначению в механизме правового регулирования, ни значимости для муниципального образования. Учитывая местные представительный орган при принятии муниципального правового акта о правотворческой инициативе граждан в конкретном муниципальном образовании должен найти оптимальное сочетание ограничений и требований, предъявляемых к механизму реализации правотворческой инициативы граждан, дабы это право было эффективно реализовано гражданами и действовало на пользу муниципального образования.

Принцип гласности предполагает: а) широкую информированность населения о нормативных актах, регулирующих процедуру реализации правотворческой инициативы; б) информирование инициаторов правотворческой инициативы о ходе рассмотрения внесенного ими проекта муниципального акта; в) предоставление представителям инициативной группы граждан возможности изложить свою позицию при рассмотрении указанного проекта (ч. 2 ст. 26 Федерального закона); г) рассмотрение проекта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы на рассмотрение представительного органа местного самоуправления, на открытом заседании (ч. 2 ст. 26 Федерального закона); доведение до сведения инициативной группы граждан мотивированного решения, принятого по результатам рассмотрения внесенного ею проекта муниципального правового акта.

Субъекты народной инициативы

Субъекты народной инициативы можно разделить на следующие группы: субъекты инициативы, субъекты исполнение инициативы, субъекты подготовки и проведения инициативы.

Первый вопрос, возникающий при рассмотрении проблемы реализации гражданской правотворческой инициативы, состоит в определении субъекта права на обращения. В нашей стране сложилась различная практика определения легитимного количества граждан, имеющих право поддержать ту или иную гражданскую инициативу. Существуют два подхода: установление абсолютного числа граждан, которые должны выступить в поддержку инициативы, или относительного -- процентного -- состава от числа зарегистрированных избирателей.

Возникает вопрос: какой из способов определения числа граждан -- участников гражданской законодательной инициативы -- является наиболее оптимальным? Очевидно, что установление абсолютного числа граждан значительно упрощает дело, поскольку освобождает инициативную группу и представительный орган власти (или избирательную комиссию) от необходимости вычисления процентного отношения и ведения споров, от какого числа избирателей необходимо вычислять конкретный процент. Применение процентного отношения в какой-то мере объективизирует ситуацию. Необходимо только унифицировать это число для всех гражданских инициатив соответствующего уровня и выразить его в абсолютном числе для упрощения подсчетов и исключения споров.

Что же касается практики реализации гражданской законодательной инициативы, то соответствующие акты устанавливают число граждан, которые могут высказаться в поддержку инициативы: для внесения в повестку дня сессии городского Совета Новосибирска вопроса, отнесенного к правотворческой инициативе, инициативной группе необходимо собрать не менее 1 % подписей избирателей, зарегистрированных на момент проведения последних муниципальных выборов или последнего городского референдума.

Уставом города Тюмени закреплено, что обращения и требования гражданской инициативы принимаются к рассмотрению, если они подписаны не менее чем одной тысячей жителей города, достигших восемнадцати летнего возраста, либо направлены не менее чем тремя органами территориального общественного самоуправления.

Обращения граждан с правотворческой инициативой в Нижнем Новгороде могут быть как индивидуальными, так и коллективными.

Таким образом, круг субъектов гражданской инициативы шире, чем круг субъектов народной правотворческой инициативы.

Следует отметить, что в состав субъектов гражданской законодательной инициативы может входить любое лицо независимо от гражданства, возраста и других социальных различий, если иное не установлено российским законодательством.

Механизм реализации гражданской правотворческой инициативы

Механизм реализации гражданской правотворческой инициативы можно условно подразделить на несколько стадий и составляющих их этапов:

1. Стадия инициирования и регистрации инициативы. Она состоит из нескольких этапов: организационный порядок формирования инициативной группы; рассмотрения гражданской правотворческой инициативы избирательной комиссией или комиссией представительного органа местного самоуправления; регистрации гражданской инициативы; установление сроков сбора подписей; утверждение бланка подписного листа.

2. Подготовка к официальному внесению инициативы. Эта стадия состоит из следующих этапов: сбора подписей, предварительная подготовка вопроса к рассмотрению в представительном органе местного самоуправления; информирование о сборе подписей под петицией; финансирование.

3. Официальное внесение петиции. Эта стадия включает два этапа: организационный -- представление пакета документов инициативной группой; проверка подписных листов; подготовка документов для официальной регистрации, и официальный (регистрация внесения петиции).

4. Процедура реализации предложений. Состоит из следующих этапов: разработка проекта нормативно-правового акта (если это необходимо); рассмотрение проекта (выступления в прениях) и голосование по проекту; контроль за исполнением.

Заключение

Для человека, учащегося на юридическом факультете, прежде всего как для жителя региона своей страны, города, очень важно в практическом и теоретическом смысле осознавать необходимость и важность процессов, помогающих воплощать в жизнь новые формы непосредственной муниципальной демократии. Все это вызывает необходимость развития механизмов, способствующих самоорганизации населения муниципальных образований, что и является целью политики, направленной на достижение совершенства местного самоуправления.

Развитие и реализация вопроса о правотворческой инициативе граждан ведется сравнительно недавно, но в этой области уже достигнуты определенные успехи. Достаточно сказать, что основы регулирования права граждан на участие в реализации правотворческой инициативы были заложены еще в Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 год). Именно с того момента произведена титаническая работа в этой области, благодаря которой мы можем наблюдать в Основном Законе Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» нормы, регулирующие данный аспект местного самоуправления. Однако, это не говорит о том, что данная область форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является исследованной и усовершенствованной полностью.

Материал в данной работе не является исчерпывающим. Мною были использованы разные источники, в которых любой желающий может найти ответ на практически любой вопрос, касающийся правотворческой инициативы граждан.

Список используемой литературы

1.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в ред. Федеральных законов 25.12.2012 N 271-ФЗ).

2.О гражданской законодательной инициативе в городе Москве: Закон г. Москвы от 11 декабря 2002 г. N 64.// Вестник Московской областной Думы, август 1996, №

3.О порядке осуществления народной правотворческой инициативы: закон Ярославской области от 07.02.2002 № 8-з.

4.О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 2003 г. № 248-З.

5.Дмитриев Ю. А., Комарова В. В., Пылин В. В. , Муниципальное право России . - "Феникс" - 2009, - 686 с;

6.Кутафин О. Е., Фадеев В. И., Муниципальное право Российской Федерации. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2010. - 672 с;

7.Постовой Н.В., Муниципальное право России. - М.: Юриспруденция, 2009;

8.Шугрина Е. С. , Муниципальное право . - "Проспект" - 2011, - 656 с.

9. http://upravleniemunicip.ru

Размещено на Allbest.ru