Правовая экспертиза нормативно-правовых актов

1. Понятие, значение  и принципы правовой экспертизы  нормативных актов и их проектов

Экспертиза нормативного правового акта как условие эффективности законодательства Российской Федерации

Проблема совершенствования законотворческого процесса и повышения эффективности законодательства в настоящее время остаётся актуальной. Несмотря на то, что в Российской Федерации отсутствует нормативно закреплённое определение понятие «законодательство», в том числе в Конституции РФ, но этот термин активно используется действующей практикой.

В настоящее время категория «законодательство» не имеет однозначного определения. Правовая доктрина по-разному расставляет акценты, характеризуя данное понятие. Анализ научной литературы даёт основание выделить два основных подхода к понятию законодательства. Первый – это характеристика законодательства в широком смысле слова. Законодательство в таком понимании представляет собой совокупность внешних форм выражения объективного права, государственно - властное воплощение воли народа, её официальное закрепление. Следовательно, законодательство есть система юридических актов, содержащих нормы права. Так во многих нормативных правовых актах, законодательство трактуется как совокупность не только законов, но и нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и других органов, например, ст. 3 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, устанавливает, что законодательство РФ об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ, настоящих Основ, иных федеральных законов и федеральных нормативных актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов. Узкая трактовка термина «законодательство» как системы взаимосвязанных законов используется не только в науке, в ряде нормативных актов так же закреплено такое понимание. Например, ст.2 Бюджетного кодекса РФ определяет, что бюджетное законодательство РФ состоит из настоящего кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете и т.д.

В правовой доктрине так же нет единого понятия «эффективность законодательства». В юридической науке наметились два подхода к пониманию сущности данной категории. Одни авторы связывают эффективность законодательства с его способностью соответствовать экономическим и иным социальным реалиям. Другой подход специализируется на изучении качества формы нормативных правовых актов, образующих систему законодательства, присущих ему признаков как источнику права.

Принимая во внимание различные трактовки термина «законодательство», очевидным остаётся необходимость улучшения качества нормативных правовых актов. Так, Т.Я. Хабриева отмечает, что первым условием эффективности законодательства выступает его совершенствование. Оно должно отвечать критериям качества, как в содержательном, так и в технико-юридическом смысле. Российское законодательство не в полной мере соответствует современным требованиям, что обусловлено следующими обстоятельствами: во - первых, практикой поспешного изменения законодательства; во- вторых, преобладанием хаотичного нарастания законодательства; в- третьих, наличием законотворческих ошибок, которые допускаются на стадии разработки законопроектов (в выборе механизма правового регулирования; в обработке правового материала; в нарушении требований, предъявляемых к языку закона; в допущении ошибок системного характера, а также фактических ошибок в расчётах, в цифрах и т.д.). При таких обстоятельствах юридическая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов приобретает важное значение.

Отечественной практикой правоприменения выработано определение нормативного акта, которое во многом соответствует доктринальной дефиниции: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».

С точки зрения В. М. Сырых, нормативный правовой акт подготовлен на достаточно высоком качественном уровне, если он соответствует следующим общим условиям правильности и, как следствие, эффективности норм права:

акт основывается на достижениях правовой науки, а также учитывает требования законодательной техники, нормы международного права, правотворческий опыт зарубежных стран;

цели эффективно действующей правовой нормы соответствуют уровню экономического и социально-культурного развития общества, учитывают социальные, юридические и иные закономерности, действующие в сфере, регулируемой данной нормой.

Особое внимание в правовой доктрине уделяется эффективности закона как нормативному правовому акту, регулирующему наиболее значимые общественные отношения. Так, С. В. Поленина выделяет три аспекта качества законодательного решения, надлежащее состояние которых способствует его эффективности: социальный — степень адекватности отражения в законе происходящих в обществе процессов и точность проецирования этих процессов на будущее; политический — степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации определенной области общественных отношений требованиям законодательной политики и задачам общественного развития на ту или иную перспективу; юридический — рациональность внутренней организации отдельных законодательных актов и системы законодательства в целом. Среди аспектов эффективности законодательного решения, наряду с перечисленными, также в юридической литературе выделяют семантико- семиотический критерий, характеризующий, с одной стороны, ясность и однозначность воли законодателя, выраженной в законе, с другой — обеспечивающий его понятность для лиц, отношения между которыми он регулирует.

Вопрос повышения эффективности законодательства актуален в условиях современной России. Поэтому неслучайно в настоящее время в отечественной правовой доктрине и практике нормотворчества значительное внимание уделяется разработке методологических и организационных основ перспективной и ретроспективной оценки как действующего законодательства, так и иных составляющих правовой системы России.

Одним из направлений ретроспективной оценки, предложенным правовой наукой, является правовая диагностика. Объектом правовой диагностики выступает как законодательство, так и публичные институты в целом, что позволяет «с помощью системы показателей фиксировать и оценивать их реальное воздействие на общественные отношения... И тогда удается вовремя предвидеть, оценивать и менять правовые ситуации — консервативные, отклоняющиеся, конфликтные, критические, переходные, стабилизировать нормальные» . Разновидностью правовой диагностики можно признать правовой мониторинг. Другим инструментом ретроспективной оценки эффективности законодательства является социально-правовой эксперимент.

Перспективная оценка качества действующего законодательства также имеет свои инструменты. Среди них необходимо отметить прогнозирование действия нормативных правовых актов и социально-правовое моделирование.

Особое место в арсенале инструментов оценки эффективности законодательства занимает экспертная деятельность. При этом экспертное исследование может носить как перспективный, так и ретроспективный характер, что предоставляет определенные преимущества перед иными средствами оценки законодательства.

Для создания качественного нормативного правового акта требуется наиболее подробно спрогнозировать и оценить социальные, правовые, экономические, политические и иные последствия его принятия или отклонения. Экспертные оценки проектов нормативных правовых актов имеют прогностические суждения, содержащие возможные варианты развития событий в той или иной сфере общественных отношений в результате принятия нормативного правового акта. Значение экспертизы велико на стадии проектирования норм права, но не менее важна и экспертиза уже действующих нормативных правовых актов.

По определению Н. В. Ралдугина, «под экспертизой следует понимать проведение специалистом (группой специалистов или специализированным учреждением) исследования конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и предоставление заключения, содержащего результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы». Исходя из данного определения, можно выделить три основных признака, присущих экспертизе как виду деятельности:

экспертиза - это исследование в какой-либо сфере окружающей действительности;

экспертиза проводится лицом, обладающим специальными знаниями в соответствующей области - экспертом;

результат исследования оформляется в виде заключения.

Изучение, рассмотрение и анализ нормативного правового акта осуществляется специалистами различных областей и отраслей знаний. Результат такой работы - заключение эксперта, содержащее выводы и рекомендации, которые касаются всех аспектов регулируемых отношений, проблематики данного акта.

Экспертную деятельность, осуществляемую в рамках нормотворчества, можно классифицировать по различным основаниям. Так, профессор Р. Ф. Васильев выделяет следующие виды экспертиз:

в зависимости от субъекта, осуществляющего экспертную деятельность: государственная, общественная, международная;

по степени сложности:

а) комплексная (если проект затрагивает несколько сфер правового регулирования);

б) специализированная (если проект касается какой-либо одной области

общественных отношений, подлежащих регулированию).

В зависимости от области знаний, науки, техники или искусства, к которой относится предмет экспертизы можно выделить биологическую, искусствоведческую, историческую, медико-социальную, научную, правовую, техническую, финансовую, экологическую, экономическую, этнографическую и другие виды экспертиз нормативного правового акта. В юридической литературе в качестве самостоятельной экспертизы выделяют также лингвистическую и антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта.

Так же отдельно выделяют научную экспертизу, которая проводится по наиболее сложным нормативным правовым актам научными институтами, высшими учебными заведениями, специализированными научно-исследовательскими учреждениями и организациями, ведущими учеными. Научную экспертизу часто называют независимой. Постановлением Правительства Российской Федерации о 2 августа 2001 года № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» предусмотрено, что федеральные органы исполнительной государственной власти при осуществлении законопроектной деятельности направляют концепцию законопроекта в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации для проведения правовой экспертизы.

В нормотворческой практике некоторых стран распространение получила также общественная экспертиза проектируемых нормативных правовых актов. Сущность данного вида экспертизы заключается в изучении мнения пользователей (всех тех, кого затрагивает предлагаемое правовое регулирование). В Российской Федерации статус общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления определен в Федеральном законе от 4 апреля 2005 года № 32-Ф3 «Об общественной палате Российской Федерации». Согласно которому, решения Общественной палаты, принимаемые в результате проведения общественной экспертизы в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер, однако подлежат обязательному рассмотрению в соответствующем органе государственной власти или органе местного самоуправления.

Что касается правовой экспертизы, то она предполагает оценку нормативного правового акта с точки зрения соответствия его положений нормам Конституции, связи с общей системой действующего законодательства, соотношения с международно-правовыми актами, обоснованности выбора формы акта, обеспеченности финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности (санкциями), поощрениями, соблюдения правил юридической техники, соответствия современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.

Основным предназначением правовой экспертизы является исследование возможности принятия нормативного правового акта, регулирующего определенную сферу общественных отношений. Вопрос о возможности принятия нормативного правового акта важен как одно из условий обеспечения правового характера государства. В нем можно выделить два аспекта: допустимость вмешательства в ту или иную область общественных отношений и правомерность самого регулирующего воздействия. Другая, не менее важная, цель проведения правовой экспертизы - выявление в ходе правового анализа нормотворческих ошибок.

А.Б. Лисюткин рассматривает нормотворческую ошибку как разновидность правовой ошибки (обусловленный неправильным и непреднамеренным деянием негативный результат, препятствующий реализации субъективных прав и охраняемых законом интересов и требующий юридического разбирательства). Правовая ошибка (в том числе и нормотворческая), полагает А. Б. Лисюткин, отражает противоречивость и неполноту процессов взаимодействия социально-экономических и правовых факторов, а также имеющиеся в обществе противоречия между правом и окружающей реальностью.

Нормотворческая ошибка в каждом случае связана с противоречием, несоответствием «буквы закона» его «духу», сущности, предназначению. Поэтому невозможно выявить ошибку законотворца без фундаментальных знаний о сущности правовых предписаний.

Институт правовой экспертизы все больше утверждается и в практике российского нормотворчества.

В рамках законодательного процесса на федеральном уровне правовая экспертиза проекта закона осуществляется, прежде всего, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Задачи и порядок проведения правовой экспертизы определены в Регламенте Государственной Думы, в Положении о Правовом управлении Аппарата Государственной Думы. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта. В настоящее время в результате осуществлённой инновационной и реорганизационной работы Правовое управление Аппарата Государственной Думы представляет собой систему отраслевых отделов, каждый из которых занимается единым юридико- лингвистическим исследованием проектов законодательных актов, относящихся к соответствующей правовой отрасли.

Ранее (до июля 2004 года) правовую и лингвистическую экспертизу осуществляли специализированные отделы – отдел правовой экспертизы и отдел лингвистической экспертизы законопроектов.

Проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является полномочием Министерства юстиции РФ, которое является органом исполнительной власти РФ. Юридическая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из п «а» ч.1 ст. 72 Конституции РФ, совместно с органами государственной власти субъектов РФ мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.

В настоящее время юридическую экспертизу в Министерстве юстиции России проводят:

территориальные органы Минюста России:

- управления Министерства  юстиции Российской Федерации  по субъектам Российской Федерации;

- управления Министерства  юстиции Российской Федерации  по федеральным округам;

2) Департамент законопроектной  деятельности и регистрации ведомственных  нормативных актов Минюста России.

При необходимости к проведению юридической экспертизы в установленном порядке могут быть привлечены другие подразделения центрального аппарата Минюста России, учреждения Минюста России. В Хабаровском крае правовую экспертизу проводит так же юридическая служба Законодательной Думы Хабаровского края, по всем поступающим в порядке законодательной инициативы законопроектам, а так же по уже действующим нормативным актам. В отдельных наиболее сложных случаях в установленном порядке либо по согласованию к проведению юридической экспертизы могут привлекаться научные и иные организации. При проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ выявляются несоответствия Конституции РФ и федеральному законодательству.

Юридическая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Минюст России, в территориальный орган Минюста России. При необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на месяц. Не проводится юридическая экспертиза отмененных или признанных утратившими силу актов. Допускается проведение повторной юридической экспертизы. Повторная юридическая экспертиза проводится в следующих случаях:

принят федеральный закон или иной акт федерального законодательства по вопросу, регулируемому актом субъекта Российской Федерации;

есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в акте противоречие федеральному законодательству и экспертное заключение должно быть изменено.

Повторная юридическая экспертиза также может быть проведена в целях проверки деятельности управления по субъекту и оказания ему практической помощи.

Также подготовка заключений на проекты нормативных правовых актов является одной из форм деятельности органов прокуратуры России в рамках осуществления надзора за соблюдением действующего законодательства. Однако, как отмечают специалисты, «работая с проектами... нормативных правовых актов прокуроры всех уровней подготавливают правовые заключения на эти акты, но, если строго следовать букве и духу закона, не проводят при этом правовую экспертизу... Хотя технология той и другой деятельности между собой довольно близки». Механизм анализа органами прокуратуры действующих нормативных правовых актов на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы также имеет сходство с механизмом проведения правовой экспертизы.

В юридической литературе также отмечалось данное сходство и высказывалось мнение о необходимости объединения органов юстиции и прокуратуры в целях оптимизации осуществляемых ими функций обеспечения законности правового регулирования.

Следует отметить, что нормативного правового акта, определяющего перечень субъектов, полномочных осуществлять правовую экспертизу нормативного правового акта, в Российской Федерации не принято. Вместе с тем, оптимизация однородной функции названных государственных органов представляется необходимой.

Юридическая экспертиза играет важную роль в совершенствовании нормативных правовых актов субъектов РФ. Обеспечению единства правового пространства в субъектах РФ и как следствие повышению эффективности законодательства способствует:

- регулярное отслеживание  изменений федеральных нормативных  актов;

- составление планов проведения  повторных юридических экспертиз  нормативных правовых актов, их  исполнение и своевременная корректировка;

- по результатам мониторинга  законодательства информирование  о наличии в законодательстве  субъектов РФ правовых пробелов  региональных органов государственной  власти, органов прокуратуры, аппарата  полномочного представителя Президента  РФ в соответствующем федеральном  округе.

Только комплексные меры, принимаемые Минюстом России и его территориальными органами, направленные на укрепление единства правового пространства РФ, способствует повышению эффективности законодательства.

Таким образом, важным направлением совершенствования эффективности законодательства можно рассматривать развитие потенциала экспертного исследования для целей совершенствования нормотворчества и повышения эффективности законодательства. В отношении уже действующих нормативных правовых актов экспертиза выступает в роли своего рода контроля.

Для целей настоящего анализа представляется возможным рассматривать правовую экспертизу, с одной стороны, как один из инструментов оценки эффективности законодательства, с другой - как правовой институт, имеющий специфические черты: особый предмет, определенный набор методов исследования, наличие специальных субъектов, результат в форме экспертного заключения, определенное место в механизме правового регулирования.

2. Принципы правовой экспертизы нормативного акта

Успешность той или иной деятельности, если она носит осознанный характер, напрямую зависит от целого ряда базовых идей, начал, лежащих в её основе. О них принято говорить как о принципах. Экспертная деятельность - также разновидность деятельности. Она состоит в проведении исследования, результаты которого, при использовании в дальнейшем, способны повлиять на принятие юридически значимых решений. В силу этого, подобного рода деятельность также должна быть основана на ряде принципов, необходимость следования которым и обусловлена спецификой самой экспертизы, а также современными правовыми реалиями.

Слово «принцип» означает основу, первоначало, руководящую идею, исходное положение какого-либо явления, процесса, деятельности. Ещё древние обращали внимание на то, что «принцип есть важнейшая часть всего».

В настоящее время принципам различных правовых явлений уделяется все больше внимания. Целый ряд работ специально посвящен им. Это обусловлено их важной направляющей ролью. Именно поэтому, мне также хотелось бы проанализировать, на каких принципах основана деятельность по производству правовой экспертизы. Для этого сначала рассмотрим, на каких принципах основываются те или иные виды юридической деятельности, что весьма важно для выработки перечня принципов правовой экспертизы.

Среди основных начал, идей правотворческой деятельности правоведы отмечают следующие принципы: 1) научности; 2) законности; 3) демократизма; 4) системности; 5) гласности; 6) профессионализма; 7) гуманизма; 8) плановости; 9) федерализма; 10) целесообразности; 11) стабильности; 12) оперативности; 13) непрерывности; 14) экономичности и др.

Под принципами экспертизы нормативных актов понимается совокупность взаимосвязанных между собой требований, при реализации которых достигается юридически значимый результат в виде экспертного заключения по законопроекту или вступившему в силу законодательному акту.

Применительно к экспертизе нормативных правовых актов и их проектов существует определённая классификация принципов:

объективные принципы: раскрывающие основные начала проведения экспертизы как экспертного исследования, они характеризуют то, как должна осуществляться сама деятельность по проведению экспертизы, а не то, какими качествами должен обладать эксперт. Это важнейший критерий, дающий возможность отграничить принципы правовой экспертизы от требований к лицу, производящему экспертизу.

частные принципы: характеризующие основополагающие требования, относящиеся к самому субъекту проведения экспертизы, к его нравственным и моральным взглядам.

К числу объективных принципов, присущих любой экспертной деятельности и экспертизе законодательства в частности, предлагается отнести принцип законности проведения экспертизы законодательства и примыкающий к нему принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина; принципы научности и информационной обеспеченности и всесторонности; принцип своевременности проведения и полноты экспертного исследования, а также принцип финансовой обеспеченности.

К числу частных принципов экспертизы законодательства в работе относятся принципы ответственности эксперта; объективности экспертного исследования; независимости экспертов в пределах предоставленных им полномочий; принцип компетентности лиц, осуществляющих экспертизу и др.

Рассмотрим подробнее объективные принципы правовой экспертизы нормативного акта:

Соблюдение законности: данный принцип предполагает, что содержание, форма нормативно-правового акта, процедура его принятия (изменения, отмены) соответствуют требованиям законодательства. Так, например, ст.15 Конституции РФ гласит, что « Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ». Так же этот принцип говорит и о том, что в процессе экспертной деятельности субъекты должны действовать в рамках законодательства Российской Федерации.

Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина: в его основе лежит положение о том, что экспертная деятельность не должна нарушать и ограничивать права и свободы человека и гражданина.

Принцип научности: важнейший принцип, обусловленный тем, что правовая экспертиза, является исследованием. Согласно этому требованию, каждая правовая экспертиза должна проводиться с учетом имеющихся научных разработок, последних достижений в конкретной области научных познаний. Использование научных достижений и методик - вот важный фактор, подчеркивающий научный характер правовой экспертизы. Современная экспертиза, по мнению ряда исследователей, должна строиться лишь на строго научных знаниях.

Принцип своевременности: так как правовые экспертизы осуществляются в определенных временных рамках, производить их следует своевременно (срок проведения правовой экспертизы 30 дней). Р.Н. Надеев под своевременной, понимает экспертизу, проведенную заблаговременно по каждому законопроекту. Это, по моему мнению, является одной из важных гарантий качества законопроекта.

Принцип полноты экспертного исследования: полнота экспертизы проекта нормативного правового акта будет заключаться не только в проведении всего комплекса экспертиз, но и в исследовании данного документа целиком. При этом точки зрения экспертов могут расходиться.

Принцип непрерывности исследования: в данном аспекте экспертиза рассматривается как единый во временных рамках акт. Значение этого принципа трудно переоценить. Не завершив одно исследование, эксперту не стоит приступать к другому, осуществлять сразу несколько экспертиз. Какую бы хорошую квалификацию, память он не имел, всё же реально существует возможность перепутать результаты исследований, забыть что-то существенное, переключившись на параллельную экспертизу. Вместе с тем, принцип непрерывности не означает, что эксперт должен проводить исследование без перерывов.