Правовая основа местного самоуправления

Введение

Реальное  и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые  в совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую. В данной работе будет рассматриваться  правовая основа местного самоуправления.

Необходимо  определить, что понимается под правовой основой, перечень нормативно-правовых актов, регулирующих местное самоуправление, и как данные акты регулируют местное самоуправление.

Также нужно  раскрыть полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной области.

Глава 1. Правовая основа местного самоуправления

Понятие правовой основы местного самоуправления.

Конституция РФ, федеральные законы, иные правовые акты органов государственной  власти в системе нормативно-правовых актов о местном самоуправлении

Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативно-правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления  и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также  компетенции и ответственность  органов и должностных лиц  местного самоуправления, их взаимоотношения  с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в  Российской Федерации.

Согласно  ст. 4 ФЗ 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» правовую основу местного самоуправления составляют:

1. Общепризнанные нормы и принципы международного права, международные договоры РФ;
2. Конституция РФ, Федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативно-правовые акты РФ;
3. Конституции (уставы), законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ;
4. Уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Конституция РФ, федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления.

Конституция РФ признает и гарантирует местное  самоуправление как особый уровень  власти в государстве, специфическую  форму народовластия, относя при этом местное самоуправление к основам конституционного строя (ст. 3,12 и др.).

В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации  местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Конституция РФ, признавая право граждан на местное самоуправление, гарантирует  его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных местных  традиций через формы прямой и  представительной демократии. Она также определяет сферу местного самоуправления: вопросы местного значения, допуская при этом возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Наконец, Конституция  РФ устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления:

1. Самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления;
2. Необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории местного самоуправления;
3. Обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями;
4. Компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
5. Запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав.

Основополагающие  начала организации и деятельности местного самоуправления, его место  и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в ФЗ 2003 г. «Об общих организации местного самоуправления в РФ».

Вместе с  Конституцией РФ, европейской хартией  местного самоуправления названный  Федеральный закон составляет, таким  образом, юридическую базу для правового  регулирования местного самоуправления субъектами Федерации. При этом стоит  учитывать особую роль этого закона в системе федеральных законов.

Разграничивая полномочия федеральных органов  государственной власти и органов  государственной власти субъектов  Федерации в области местного самоуправления, Закон 2003 г. установил  жесткие рамки для правового  регулирования вопросов местного самоуправления на уровне субъектов Федерации, закрепив, что органы государственной власти субъектов Федерации в области  местного самоуправления осуществляют правовое регулирования в случаях  и в порядке, установленных указанным  Федеральным законом.

Полномочия  федеральных органов государственной  власти включают:

1. Правовое регулирование общих принципов организации местного самоуправления в РФ: правовых, территориальных, организационных, экономических.

Данные принципы, установленные Федеральным законом 2003 г., могут быть изменены только путем  внесения изменений и дополнений в этот закон.

В целях обеспечения  конституционных прав граждан осуществлять местное самоуправление Закон устанавливает  правовые основы реализации муниципальных  прав граждан, подробное регулирование  которых отнесено к ведению субъектов  Федерации, муниципальных образований. При этом Законом предусмотрено, что до принятия соответствующих  нормативно-правовых актов субъектами, муниципальными образованиями при  реализации прав граждан должны применяться положения Федерального закона, в которых в целом определяется порядок их осуществления.

Федеральный закон 2003 г. содержит такие положения, которые имеют временный характер: они реализуются в переходный период, установленный Законом, и  призваны урегулировать отношения, возникающие в связи с подготовкой  соответствующих организационно-правовых, организационно-территориальных и  иных условий, необходимых для осуществления  Закона в полном объеме.

2. Правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления.

Соответствующие права и обязанности, ответственность  органов государственной власти и их должностных лиц закрепляются прежде всего в Федеральном законе 2003 г. в рамках законодательного установления данных принципов. Так, ст. 33 данного Закона обязывает государственные органы и их должностных лиц содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления, а ст. 34 обязывает органы государственной власти субъекта Федерации проводить местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления в случае, предусмотренном Законом, и т.д.

Кроме того, федеральные  органы государственной власти осуществляют регулирование прав, обязанностей и  ответственности государственных  органов и их должностных лиц  в области местного самоуправления, принимая иные федеральные законы, а также другие нормативно-правовые акты, в которых затрагиваются  данные вопросы.

3. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ», регулируя эти вопросы, закрепляет основные полномочия органов  местного самоуправления по решению  вопросов местного значения (ст. 7), исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления (ст. 35), право  населения выступать с инициативой  изменения границ муниципального образования (ст. 12) и др.

В других федеральных  законах, а также иных нормативно-правовых актах РФ тоже могут содержаться  соответствующие положения. Например:

Земельный кодекс РФ закрепляет права органов местного самоуправления в области земельных  отношений, в частности право  устанавливать с учетом требований законодательства правила землепользования и др. (ст. 11);

Жилищный  кодекс РФ устанавливает, что органы местного самоуправления в целях  создания условий для управления многоквартирными домами: обеспечивают равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм; могут предоставлять управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам и иным специализированным потребительским кооперативам бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов; содействуют повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность (ст. 165);

4. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

Основываясь на ст. 132 Конституции РФ, Федеральный  закон 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» достаточно подробно определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, закрепляет правовой механизм их финансирования, а также основные формы государственного контроля за реализацией данных полномочий. При этом Закон устанавливает соответствующие полномочия органов государственной власти. Так, в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений (ст. 21), отменять муниципальные правовые акты в части, регулирующей осуществление отдельных государственных полномочий (ст. 48). Ранее на федеральном уровне по сути отсутствовали правовой механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и порядок финансирования их осуществления.

Федеральные органы государственной власти контролируют соблюдение федерального законодательства о местном самоуправлении. При  этом они обеспечивают соответствие законодательства субъекта Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству. Кроме того осуществляется прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Так, Конституция РФ предусматривает осуществление государственного контроля за осуществлением переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 132). Бюджетный кодекс РФ предусматривает право Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществлять финансовый контроль за исполнением местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств (ст. 268).

В установленных  Конституцией РФ и федеральными законами случаях федеральные органы государственной  власти осуществляют в отношении  муниципальных образований и  органов местного самоуправления исполнительно-распорядительные полномочия. Так, согласно Закону РФ от 14 июля 1992 г.«О закрытых административно-территориальных  образованиях» (ст. 5.1) кассовое обслуживание исполнения бюджета закрытого административно-территориального образования осуществляют органы федерального казначейства.

Наконец, значение федерального законодательства о местном  самоуправлении обусловлено тем, что  оно, обеспечивая общие для всех субъектов Федерации подходы  к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основных понятий  и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.

Важное место  в системе  нормативно-правовых актов  федеральных органов государственной  власти о местном самоуправлении занимают указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами Президент РФ определяет основные направления внешней и внутренней политики государства. Это дает ему  возможность играть существенную роль в разработке и реализации государственной  политики по развитию местного самоуправления в РФ. Вопросам местного самоуправления постоянно уделяется внимание в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране и основных направлениях политики РФ.

В рамках своих  конституционных полномочий Президент  РФ регламентирует те или иные стороны  муниципальной деятельности.

Указами Президента РФ могут быть инициированы эксперименты в сфере местного самоуправления, разработка проектов федеральных законов, иных нормативно-правовых актов по вопросам местного самоуправления.

На процесс  формирования правовой основы местного самоуправления оказывают влияние  постановления Конституционного Суда РФ, в которых затрагиваются вопросы  местного самоуправления.

Правовая  позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в его постановлениях, способствует утверждению конституционных  принципов местного самоуправления в практике правового регулирования  местного самоуправления.

В постановлении  Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. сформулирована правовая позиция, согласно которой органы местного самоуправления вправе обращаться в Конституционный Суд РФ за защитой своих нарушенных прав.

Конституции (уставы), законы и иные нормативно-правовые акты субъектов  РФ о местном самоуправлении

Важную роль в формировании правовой основы местного самоуправления играют субъекты РФ.

Во-первых, они  осуществляют правовое регулирование  вопросов организации местного самоуправления.

Содержащиеся  в конституциях и уставах субъектов  Федерации положения об организации  местного самоуправления не должны противоречить  основополагающим началам и принципам  организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией РФ и Федеральным  законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Установление  общих принципов организации  местного самоуправления относится  к предметам совместного ведения  РФ и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые  в соответствии с ними законы и  иные нормативно-правовые акты субъектов  Федерации. Согласно Федеральному закону 1999 г. «Об общих принципах организации  законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» субъекты Федерации  вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и принятия соответствующих законов. Однако после принятия федерального закона законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ должны быть приведены в течение трех месяцев в соответствие с принятым федеральным законом.

Вместе с  тем необходимо учитывать, что Федеральный  закон 2003 г. разграничивая полномочия федеральных органов государственной  власти и органов государственной  власти субъектов РФ в области  местного самоуправления, закрепил, что  определение общих принципов  организации местного самоуправления осуществляется указанным Федеральным  законом. Что же касается органов  государственной власти субъектов  Федерации, то они регулируют вопросы  организации местного самоуправления лишь в случаях и порядке, указанных  в Федеральном законе.

Таким образом, организация местного самоуправления во многом определяется в рамках правового  закрепления общих принципов  организации местного самоуправления, осуществляемого на федеральном  уровне. И лишь в некоторых случаях, прямо указанных в Федеральном  законе 2003 г., допускается и правовое регулирование вопросов организации  местного самоуправления законами субъектов  Федерации. Так, законами субъектов  устанавливаются:

• Наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации с учетом исторических и иных местных традиций;
• Условия и порядок прохождения муниципальной службы (в соответствии с федеральным законом);
• Порядок подготовки и проведения местного референдума; гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки и подведения итогов муниципальных выборов и др.

Во-вторых, органы государственной власти субъектов  Федерации осуществляют правовое регулирование  прав, обязанностей и ответственности  органов государственной власти субъектов и их должностных лиц  в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных  федеральными законами.

Эти полномочия органов государственной власти субъектов Федерации во многом обусловлены  конституционным положением о том, что в РФ признается и гарантируется  местное самоуправление и основанным на конституционной норме требованием  Закона 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления»  об обеспечении федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов  Федерации государственных гарантий прав населения на осуществление  местного самоуправления.

В-третьих, органы государственной власти субъектов  Федерации осуществляют правовое регулирование  прав, обязанностей и ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления по предметам  ведения субъектов Федерации, а  также в пределах полномочий органов  государственной власти субъектов  Федерации по предметам совместного  ведения РФ и ее субъектов.

В данном случае речь идет об участии органов государственной  власти субъектов Федерации в  правовом регулировании компетенции  органов местного самоуправления в  различных сферах жизни, подведомственных субъектам.

В-четвертых, органы государственной власти субъектов  Федерации осуществляют правовое регулирование  прав, обязанностей и ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления при осуществлении  отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Федерации  в порядке, установленном Федеральным  законом 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ».

Как показывает практика, субъекты Федерации принимают  законы о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по государственной регистрации  актов гражданского состояния, в  области физической культуры и спорта, в области создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, по социальной поддержке  и социальному обслуживанию отдельных  категорий граждан и др.

При этом одни субъекты принимают отдельные законы по каждому виду передаваемых государственных полномочий, а другие – принимают один закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в разных сферах жизни.

Субъекты  Федерации обеспечивают контроль за соблюдением законодательства о  местном самоуправлении. В частности, создаваемые в субъектах конституционные (уставные) суды призваны обеспечивать соответствие нормативно- правовых актов  субъектов по вопросам местного самоуправления, нормативно-правовых актов муниципальных  образований конституции (уставу) субъекта Федерации.

Устав муниципального образования. Иные нормативно-правовые акты муниципальных образований

По вопросам местного значения населением муниципальных  образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. 

Муниципальные правовые акты регулируют многие важные стороны организации и деятельности местного самоуправления (структуру  и порядок формирования органов  местного самоуправления, их полномочия, формы и порядок участия населения  в решении вопросов местного значения и др.).

В соответствии со ст. 43 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в систему муниципальных правовых актов входят:

1. Устав муниципального образования;
2. Правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативно-правовые акты представительного органа муниципального образования;
3. Правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Муниципальные правовые акты обязательны для исполнения на всей территории муниципального образования.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить  Конституции РФ, федеральным законам  и иным нормативно-правовым актам  РФ, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативно-правовым актам субъектов Федерации. Устав  муниципального образования, а также  оформленные в виде правовых актов  решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами, их принявшими (издавшими), а также судом. При этом закон 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает, что данные акты в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, делегированных им, могут быть приостановлены или отменены уполномоченным органом государственной власти (ст. 48).

Принятие  устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений отнесено к исключительным полномочиям  представительного органа муниципального образования (ст. 35). Закон допускает  принятие устава непосредственно населением (на сходе) лишь в населенных пунктах  с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (ст. 44), т.е. речь идет о тех поселениях, где представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляет сход граждан (ст. 35).

Устав муниципального образования должен содержать:

Во-первых, наименование муниципального образования с указанием  его границ и состава территории. Возможно также закрепление в  уставе символики муниципального образования, отражающей исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции, так как  согласно ст. 11 Федерального закона 2003 г. муниципальное образование вправе иметь свои официальные символы:

герб, эмблемы и т.п.

Во-вторых, вопросы  местного значения, относящиеся к  ведению муниципального образования. Их перечень содержится в Федеральном законе 2003 г. применительно к каждому виду муниципального образования. При наличии собственных ресурсов муниципальные образования могут решать иные вопросы (кроме тех, что установлены Законом), которые не относятся к компетенции других муниципальных образований, а также к компетенции органов государственной власти и не исключены из ведения муниципальных образований федеральными законами и законами субъектов Федерации. Перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований в субъектах Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливается законом этих субъектов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства;

В-третьих, организационную  структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных  лиц, условия и порядок организации  муниципальной службы, порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. При этом следует учитывать, что наличие  в структуре органов  местного самоуправления представительного  органа, главы муниципального образования  и местной администрации является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных законом. Уставом  муниципального образования органы местного самоуправления наделяются правами  юридического лица. Устав является основанием для государственной  регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц.

Органы местного самоуправления должны быть наделены уставом муниципального образования  собственной компетенцией в решении  вопросов местного значения.

Устав муниципального образования закрепляет статус и  социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, а также  гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов  и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть менее  двух и более пяти лет. Кроме того, устав должен определять основания и порядок прекращения их полномочий.

Устав муниципального образования должен устанавливать  виды, порядок принятия, официального опубликования и вступления в  силу муниципальных правовых актов;

В-четвертых, формы и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

В-пятых, виды ответственности органов и должностных  лиц местного самоуправления, основания  наступления этой ответственности  и порядок решения соответствующих  вопросов, в том числе основания  и порядок отзыва населением выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных  лиц местного самоуправления;

В-шестых, экономическую  основу осуществления местного самоуправления, порядок формирования, утверждения  и исполнения местного бюджета, а  также порядок контроля за его  исполнением в соответствии с  Бюджетным кодексом РФ;

В-седьмых, порядок  внесения изменений и дополнений в него с учетом указанных выше требований Закона.

Устав муниципального образования может содержать и другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами РФ и законами ее субъектов.

Кроме устава  на муниципальном уровне принимаются  и другие нормативно-правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы  организации и деятельности местного самоуправления. К ним относятся  прежде всего акты, определяющие порядок  работы органов местного самоуправления, в частности регламент представительного  органа местного самоуправления, устанавливающий  порядок созыва его заседаний, их подготовки и проведения; порядок  формирования постоянных и временных  комиссий представительного органа, образования депутатских объединений, избрания должностных лиц представительного органа. Кроме того, в регламенте регулируется также порядок голосования и принятия решений представительного органа, осуществления контрольных полномочий, проведения депутатских слушаний и расследований, назначения и освобождения от должности должностных лиц аппарата представительного органа и другие вопросы организации и деятельности представительного органа местного самоуправления.

Представительный  орган местного самоуправления участвует  в формировании правовой основы для  решения многих вопросов местного значения на территории местного значения на территории муниципального образования. Он утверждает положение об учете имущества  и ведении реестра муниципальной  собственности, о муниципальном  заказе, о создании, реорганизации, ликвидации муниципальных предприятий  и учреждений, о бюджетном процессе в муниципальном образовании  и др.