Правовая природа Центрального банка (Банка России)

Введение

Банки одно из центральных звеньев  в системе рыночного механизма. Развитие их деятельности необходимое  условие реального создания рыночных отношений. Процесс экономических  преобразований начался с реформирования банковской системы. Эта сфера динамично  развивается и сегодня.

Главным звеном банковской системы  любого государства является центральный  банк страны. В различных государствах такие банки называются по-разному: народные, государственные, эмиссионные, резервные, Федеральная резервная система (США), Банк Англии, Банк Японии, Банк Италии и др.

Центральные банки возникли как  коммерческие банки, наделенные правом эмиссии банкнот. Несмотря на то что первым банком, осуществившим эмиссию, был Банк Стокгольма (в 1650 г. он выпустил депозитные сертификаты на золотые монеты, которые выписывались на предъявителя и обращались наравне с другими видами денег на всей территории королевства Швеции), первым эмиссионным банком считается созданный в 1694 г. Банк Англии, поскольку он начал выпускать банкноты и учитывать коммерческие векселя.

Впоследствии, кроме эмиссии банкнот, за центральными банками закрепилась  роль казначея государства, посредника между государством и коммерческими  банками, проводника денежно-кредитной политики государства. В XX в. понимание значения роли центрального банка для всего хозяйственного оборота страны становится всеобщим и Международная финансовая конференция, состоявшаяся в Брюсселе в 1920 г., записала, что «в странах, где не существует центрального банка, его следует создать».

Для центрального банка характерен высокий уровень независимости  от прочих государственных структур. Степень независимости центральных  банков неодинакова - от максимально  независимого Немецкого Федерального банка до Банка Франции, находящегося в полной зависимости от правительства. Банк России, который рассматривается в этой работе, занимает в этом ряду промежуточное место. Здесь существенное значение имеет четкое законодательное разграничение государственных финансов и банковской системы, т.е. ограничение возможностей правительства пользоваться средствами центрального банка.

Эффективность выполнения Банком России его основной конституционной функции - защиты и обеспечения устойчивости рубля -предопределяет стабильность и развитие. Это обусловливает необходимость точного определения правового положения Банка России. При изучении проблемы определения правого статуса Центрального банка акцент ставится на различных ее аспектах.  Особое внимание уделяется таким вопросам как соотношение «независимости» и «подотчетности» Центрального Банка в рамках рассмотрения более общего вопроса о правовом статусе и месте Центрального банка в системе органов государственной власти.  Часто в литературе поднимается вопрос о гражданско-правовом статусе Центрального банка как юридического лица, делаются попытки определить его организационно-правовую форму, а также дать характеристику прав на закрепленное за ним имущество.  Главной особенностью правового положения Банка России в настоящее время является то, что осуществление его административных прав и хозяйственной деятельности подчинено решению одной и той же задачи – управлению кредитной системой.

В данной работе мне бы хотелось раскрыть правовую природу Центрального банка (Банка России), а также посредством  тщательного изучения действующего законодательства изложить основные аспекты  организации деятельности Банка  России в настоящее время.

Глава 1. Правовая природа Центрального банка (Банка России)

Основы  правового статуса Банка России определены Конституцией РФ. В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 75 Конституции  РФ основной функцией Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, является защита и обеспечение устойчивости рубля. За Банком России закреплено исключительное право по осуществлению денежной эмиссии (ч.1 ст.75). Конституция определяет порядок назначения на должность и отставки председателя Банка России (п. «г» ст. 83 и п. «в» ч.1 ст.103).

Основной  принцип деятельности Центрального банка РФ – принцип его независимости  от органов законодательной и  исполнительной власти. Этот правовой принцип выработан историческим опытом: эмиссия денег не может  быть в руках правительства, которое  за счет выпуска дополнительных средств, их обесценения способно стимулировать инфляцию, являющуюся самым всеохватным и паразитирующим налогом. Многие страны прошли через денежные кризисы, вызванные безудержным ростом денежной массы, и, как показывают исследования, уровень инфляции в стране, а значит, и темпы экономического развития прямо зависят от степени независимости центрального банка.¹

Согласно  ст.1 Закона о Банке России статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального Банка РФ определяются Конституцией РФ, указанным Федеральным  законом и другими федеральными законами.

Закон о  Банке России (ст.1) определяет, что  Банк России является юридическим лицом, однако не указывает на организационно-правовую форму. Гражданский кодекс РФ, являющийся нормативным правовым актом, регулирующим в том числе организационные  формы, в которых могут выступать  в гражданских правоотношениях  юридические лица, не содержит указания на ту организационно-правовую форму, которая бы соответствовала правовой природе Банка России. В течение длительного периода времени (фактически с 1995 г. - со дня вступления в силу ч.1 ГК РФ) велась дискуссия, в ходе которой были высказаны мнения, что Банк России, выполняя функции органа государственной власти, является типичным учреждением². Однако статус учреждения, с учетом норм гражданского права о взаимоотношениях между собственником и созданным им учреждением, явно не соответствует конституционному принципу независимости Банка России. Кроме того, для реализации целей, возложенных на него Конституцией и законом, Банк России широко использует коммерческие сделки, в частности, в соответствии со ст. 46 Закона о Банке России вправе осуществлять все виды банковских операций. В то же время Банк России не может быть признан коммерческой организацией, так как в круг его полномочий входят полномочия, присущие органу государственной власти. Высказывалась точка зрения, что Банк России может быть признан государственной корпорацией³, однако Конституционный Суд РФ выработал правовую позицию, в соответствии с которой государственная корпорация, будучи некоммерческой организацией (ст.7.1. Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»), не может обладать властными полномочиями. Точка зрения, что Банк России представляет собой юридическое лицо публичного права⁴, к которому не применимы гражданско-правовые институты, также не нашла своего подтверждения в практике законодательства.

С  учетом изложенных выше обстоятельств законодатель не определил организационно-правовую форму Банка России в категориях гражданского права. Уникальность правового статуса Банка России такова, что его организационно-правовая форма определяется непосредственно Законом о Банке России.

В соответствии со ст. 2 Закона о Банке России уставный капитал и иное имущество Банка  России являются федеральной собственностью. Уставный капитал Банка России составляет 3 млрд. рублей. Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России, в соответствии с целями своей деятельности. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Государство не отвечает по обязательствам Банка  России, а Банк России – по обязательствам государства, если они не приняли  на себя такие обязательства или  если иное не предусмотрено федеральными законами.

Глава 2. Цели деятельности, функции и полномочия Банка России

Цели  и функции Банка России определены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Основными целями деятельности Банка России являются:

• защита  и  обеспечение  устойчивости рубля,   в   том   числе   его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам. Во исполнение этой  цели Банк России монопольно осуществляет эмиссию наличных денег,  организацию их обращения и изъятия из обращения; во взаимодействии с правительством  разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику  и т. д.;
• развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации. Центральный банк является  органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций.  Он осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями  банковского законодательства. Главная цель банковского регулирования и надзора  - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков  и кредиторов. Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций правила  проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления  и представления бухгалтерской и статистической отчетности;
• обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы.

Закон о  Банке России подчеркивает, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

Комплекс  основных функций Банка России закреплен  в ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в соответствии с которой Банк России:

1) во  взаимодействии с Правительством  Российской Федерации разрабатывает  и проводит единую государственную  денежно-кредитную политику. Основная цель денежно-кредитной политики – обеспечение устойчивости национальной денежной единицы;

2) монопольно  осуществляет эмиссию наличных  денег и организует наличное  денежное обращение;

2.1) утверждает  графическое обозначение рубля  в виде знака;

3) является  кредитором последней инстанции  для кредитных организаций, организует  систему их рефинансирования;

4) устанавливает  правила осуществления расчетов  в Российской Федерации;

4.1) осуществляет  надзор и наблюдение в национальной  платежной системе;

5) устанавливает  правила проведения банковских  операций;

6) осуществляет  обслуживание счетов бюджетов  всех уровней бюджетной системы  Российской Федерации, если иное  не установлено федеральными  законами, посредством проведения  расчетов по поручению уполномоченных  органов исполнительной власти  и государственных внебюджетных  фондов, на которые возлагаются  организация исполнения и исполнение бюджетов;

7) осуществляет  эффективное управление золотовалютными  резервами Банка России;

8) принимает  решение о государственной регистрации  кредитных организаций, выдает  кредитным организациям лицензии  на осуществление банковских  операций, приостанавливает их действие  и отзывает их;

9) осуществляет  надзор за деятельностью кредитных  организаций и банковских групп;

10) регистрирует  эмиссию ценных бумаг кредитными  организациями в соответствии с федеральными законами;

11) осуществляет  самостоятельно или по поручению  Правительства Российской Федерации  все виды банковских операций  и иных сделок, необходимых для  выполнения функций Банка России;

12) организует  и осуществляет валютное регулирование  и валютный контроль в соответствии  с законодательством Российской  Федерации;

13) определяет  порядок осуществления расчетов  с международными организациями,  иностранными государствами, а  также с юридическими и физическими  лицами;

14) устанавливает  правила бухгалтерского учета  и отчетности для банковской  системы Российской Федерации;

15) устанавливает  и публикует официальные курсы  иностранных валют по отношению  к рублю;

16) принимает  участие в разработке прогноза  платежного баланса Российской  Федерации и организует составление  платежного баланса Российской  Федерации;

16.1) принимает  участие в разработке методологии  составления финансового счета  Российской Федерации в системе  национальных счетов и организует  составление финансового счета  Российской Федерации;

17) устанавливает  порядок и условия осуществления  валютными биржами деятельности  по организации проведения операций  по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты;

18) проводит  анализ и прогнозирование состояния  экономики Российской Федерации  в целом и по регионам, прежде  всего денежно-кредитных, валютно-финансовых  и ценовых отношений, публикует  соответствующие материалы и  статистические данные;

18.1) осуществляет  выплаты Банка России по вкладам  физических лиц в признанных  банкротами банках, не участвующих  в системе обязательного страхования  вкладов физических лиц в банках  Российской Федерации, в случаях  и порядке, которые предусмотрены  федеральным законом;

18.2) является  депозитарием средств Международного  валютного фонда в валюте Российской  Федерации, осуществляет операции  и сделки, предусмотренные статьями  Соглашения Международного валютного  фонда и договорами с Международным  валютным фондом;

19) осуществляет  иные функции в соответствии  с федеральными законами.

Центральный банк РФ возложенные на него функции и полномочия осуществляет как монопольно, так и совместно с иными органами государства.

В своей  деятельности Центральный банк РФ взаимодействует  с Государственной Думой. Взаимоотношения законодательной ветви власти и Центрального банка РФ выражаются в том, что Государственная Дума: 
по представлению Президента РФ назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ; 
назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Центрального банка РФ по представлению Председателя Центрального банка РФ, согласованному с Президентом РФ; 
направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете в рамках своей квоты; 
рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решения; 
рассматривает годовой отчет Центрального банка РФ и принимает по нему решение; принимает решение о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка РФ, его структурных подразделений и учреждений. Указанное решение может быть принято только на основании предложения Национального банковского совета; 
проводит парламентские слушания о деятельности Центрального банка РФ с участием его представителей; заслушивает доклады Председателя Центрального банка РФ о деятельности банка с одновременным представлением годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. Взаимоотношения Центрального банка РФ и законодательной ветви власти также касаются вопросов организации деятельности Центрального банка РФ и законотворческой работы Федерального Собрания. В Национальном банковском совете из 12 членов двое являются членами Совета Федерации и трое — депутатами Государственной Думы.

Законопроекты, касающиеся функциональных обязанностей Центрального банка РФ, подлежат обязательному  направлению в Центральный банк РФ для дачи заключения. Согласно п. «в» ст. 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: денежной эмиссии, валютного и кредитного регулирования. В заседаниях Государственной Думы, касающихся рассмотрения законопроектов по вопросам экономической, финансовой, кредитной и банковской политики, может принимать участие Председатель Центрального банка РФ или по его поручению один из его заместителей⁵.

Центральный банк РФ не обладает правом законодательной  инициативы, однако он имеет право  подзаконного нормотворчества по вопросам, отнесенным к его ведению. Нормативные правовые акты, изданные Центральным банком РФ, обязательны для исполнения всеми федеральными органами государственной власти, в том числе и законодательной.

Центральный банк РФ взаимодействует со Счетной  палатой РФ, которая согласно ст. 19 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» осуществляет контроль за банковской системой, и в частности за деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета. Счетная палата РФ также контролирует деятельность Центрального банка РФ по обслуживанию государственного долга России. Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка РФ, его структурных подразделений и учреждений осуществляются на основании решений Государственной Думы и только по предложению Национального банковского совета.

Гарантией независимости Центрального банка  РФ и невмешательства в его  деятельность законодательной ветви  власти является предоставление Центральному банку РФ права информировать  о таких фактах Президента РФ, а  также обращаться в суды в порядке  искового производства о признании  недействительными правовых актов  законодательных органов федерального уровня. Кроме Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, судов общей юрисдикции РФ Центральный банк РФ вправе обращаться за защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды.

Центральный банк РФ тесно взаимодействует с  исполнительной ветвью власти, особенно с Правительством РФ, Министерством финансов и Министерством юстиции России. Банк России и Правительство Российской Федерации информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации. Гарантией невмешательства органов исполнительной власти в деятельность Центрального банка РФ является предоставленное ему право информировать Государственную Думу о фактах превышения исполнительной властью своей компетенции относительно независимости Центрального банка РФ. Банк также вправе обращаться в федеральные суды в порядке искового производства о признании недействительными правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Законодательно  установленные формы взаимоотношений  Центрального банка РФ и иных органов  государственной власти необходимы для реализации им единой денежно-кредитной  политики. Формы взаимодействия банка  с Президентом РФ, Федеральным  Собранием РФ и Правительством РФ свидетельствуют о наличии у  Центрального банка РФ достаточной  самостоятельности и независимости  для проведения денежно-кредитной  политики, но одновременно не позволяют  Центральному банку РФ бесконтрольно  осуществлять делегированные государственные  полномочия и монополизировать финансовые полномочия публичной власти. Взаимоотношения  Центрального банка РФ с судебной системой обеспечивают гарантии выполнения банком возложенных на него функций.

По вопросам, отнесенным к компетенции Центрального банка РФ, он вправе принимать нормативные  акты в форме указаний, положений  или инструкций. Эти нормативные  акты обязательны для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, всеми юридическими и физическими лицами. Являясь  органом, наделенным правом правотворчества, Центральный банк РФ обязан в надлежащих случаях направлять свои акты на регистрацию  в Министерство юстиции РФ, которое  ведет Государственный реестр нормативных  правовых актов федеральных органов  исполнительной власти.

Финансово-хозяйственная  деятельность Центрального банка РФ подлежит ежегодной аудиторской проверке, решение о проведении которой принимает Национальный банковский совет до завершения отчетного года.

Аудит проводится двух видов: внешний и внутренний.

Внешний аудит осуществляется аудиторской  организацией, выбранной Национальным банковским советом, имеющей лицензию на осуществление аудита на территории Российской Федерации. Между аудиторской  организацией и Центральным банком РФ заключается договор оказания аудиторских услуг, согласно которому Центральный банк РФ обязан предоставлять  аудиторам необходимые отчетность и информацию. Аудиторская организация не имеет права проверять секретные или закрытые счета и операции Центрального банка РФ, на которые распространяется действие Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 54851 «О государственной тайне». В этой связи в договоре об оказании аудиторских услуг предусматривается ответственность аудиторской организации за передачу полученной информации третьим лицам. Осуществлять проверку секретных или закрытых счетов и операций Центрального банка РФ может только Счетная палата РФ.

Внутренний  аудит банка осуществляется службой  главного аудитора Центрального банка  РФ, который находится в непосредственном подчинении Председателя Центрального банка РФ. Национальный банковский совет вправе давать аудитору Центрального банка РФ рекомендации, затрагивающие  вопросы финансовой проверки годовой  отчетности и обязательные для выполнения подчиненными субъектами. Внутренний аудит проводится в форме регулярных документальных ревизий бухгалтерской  и иной финансовой документации, контроля за деятельностью подразделений и учреждений Центрального банка РФ, надзора за соблюдением ими действующего законодательства (в том числе нормативных актов Центрального банка РФ).

Таким образом, перечень законодательно закрепленных за Центральным банком РФ полномочий, образующих его финансово-правовой статус, позволяет ему самостоятельно и независимо от иных органов государственной власти осуществлять денежно-кредитную политику Российской Федерации. Одновременно финансово-правовая компетенция Центрального банка РФ наделяет его статусом полноправного участника широкого круга финансовых правоотношений: финансово-контрольных, бюджетных, налоговых, кредитных, эмиссионных, валютных.⁶

Глава 3. Организационная структура Банка России.

Банк  России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В систему Банка России входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, которые необходимы для осуществления деятельности Банка России.

Центральный аппарат Банка России – главная структурная единица вертикальной системы управления ЦБ РФ. Руководит центральным аппаратом совет директоров — коллегиальный орган, определяющий основные направления деятельности ЦБ и осуществляющий руководство и управление. Центральный аппарат создан для исполнения функций Банка России.

Органами  управления Банка России являются:

• Национальный банковский совет;
• Председатель;
• Совет директоров.

Национальный банковский совет (НБС)

В соответствии с Законом о Банке России 2002 г., в составе органов управления появился Национальный банковский совет, который формально не называется органом управления, так как формируется из числа лиц, не работающих (за исключением председателя Банка России) на профессиональной основе в Банке России, но фактически им является. НБС задумывался как форма повышения прозрачности Банка России. В Законе о Банке России он именуется «коллегиальным органом Банка России» (ст.12), признается формой подотчетности Банка России перед Государственной Думой (в части назначения ею членов НБС – ст.5).

Состав НБС

В состав НБС входят 12 человек.

Двое  членов НБС направляются Советом  Федерации ФС РФ из числа членов Совета Федерации, трое – Государственной  Думой из числа депутатов Государственной  Думы, трое – Президентом РФ, трое – Правительством РФ. В состав Национального  банковского совета входит также  председатель Банка России.

Полномочия НБС

В компетенцию  НБС, в частности, входит:

1) рассмотрение  годового отчета Банка России;

2) утверждение  на основе предложений Совета  директоров на очередной год  не позднее 15 декабря предшествующего  года:

общего  объема расходов на содержание служащих Банка России;

общего  объема расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское  страхование служащих Банка России;

общего  объема капитальных вложений;

общего  объема прочих административно-хозяйственных  расходов;

3) утверждение  при необходимости на основе  предложений Совета директоров  дополнительных расходов на содержание  служащих Банка России, дополнительных  расходов на пенсионное обеспечение,  страхование жизни и медицинское  страхование служащих Банка России, дополнительных капитальных вложений, а также утверждение прочих  дополнительных административно-хозяйственных  расходов;

4) рассмотрение  вопросов совершенствования банковской  системы Российской Федерации;

5) рассмотрение  проекта основных направлений  единой государственной денежно-кредитной  политики и основных направлений  единой государственной денежно-кредитной  политики;

6) решение  вопросов, связанных с участием  Банка России в капиталах кредитных  организаций;

7) назначение  главного аудитора Банка России  и рассмотрение его докладов;

8) ежеквартальное  рассмотрение информации Совета  директоров по основным вопросам  деятельности Банка России:

- реализации основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

- банковского регулирования и банковского надзора;

- реализации политики валютного регулирования и валютного контроля;

- обеспечения стабильности и развития национальной платежной системы;

- исполнения сметы расходов Банка России;

- подготовки проектов законодательных актов и иных нормативных актов в области банковского дела;

9) определение  аудиторской организации - аудитора  годовой финансовой отчетности  Банка России;

10) утверждение  по предложению Совета директоров  правил бухгалтерского учета  и отчетности для Банка России;

11) внесение  в Государственную Думу предложений  о проведении проверки Счетной  палатой Российской Федерации  финансово-хозяйственной деятельности  Банка России, его структурных  подразделений и учреждений;

12) утверждение  по предложению Совета директоров порядка формирования провизий Банка России и порядка распределения прибыли Банка России, остающейся в распоряжении Банка России;

13) утверждение  по предложению Совета директоров  отчета о расходах Банка России  на содержание служащих Банка  России, пенсионное обеспечение,  страхование жизни и медицинское  страхование служащих Банка России, капитальные вложения и прочие административно-хозяйственные нужды⁸.

Председатель Банка России

Председатель  Банка России является единоличным органом управления Банка России. Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России представляет Президент  Российской Федерации не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Банка России.

Одно  и то же лицо не может занимать должность  Председателя Банка России более  трех сроков подряд.

Государственная Дума вправе освободить от должности  Председателя Банка России по представлению  Президента Российской Федерации.