Правовое обеспечение в образовании

Законодательство Российской Федерации в области образования, согласно ст. 3 Закона РФ «Об образовании», включает в себя Конституцию Российской Федерации, сам Федеральный закон  «Об образовании», принимаемые в  соот-ветствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Рос-сийской Федерации в области образования. Соблюдение законных прав и ис-полнение обязанностей составляют основу формирования гуманитаризации об-разования.

Образовательная система  современной России предоставляет  широкие воз-можности для учета национальных, религиозных и иных культурных, а также индивидуальных, различий в обучении и воспитании, т.е. имеет многокультур-ный характер. Между тем многокультурный характер современного образова-ния может иметь не только положительные (широкие возможности для само-реализации обучающихся, воспитанников), но и отрицательные последствия (разногласия и конфликты на национальной, религиозной, идеологической ос-нове). В образовании возможны два пути предотвращения таких негативных явлений – внутренний и внешний. Регулирование отношений участников обра-зовательного процесса – педагогов и обучающихся, воспитанников — «изнут-ри» возможно при условии сформированности у них гуманитарной позиции, обеспечивающей терпимость к «инакости» и одновременно устойчивость соб-ственных взглядов и убеждений. Но пока гуманитарная позиция не сформиро-вана у большинства людей, включенных в образовательный процесс, необхо-димо регулирование их отношений извне. Здесь также возможны два варианта: с помощью норм морали и посредством применения норм права. Зачастую кор-ректное применение правовых норм оказывается более эффективным (особенно в ситуациях, где необходима быстрая коррекция поведения участников образо-вательного процесса), нежели применение моральных санкций.

Кроме того, законодательство в области образования обеспечивает создание и функционирование единого  образовательного пространства на всей террито-рии Российской Федерации и одновременно гарантирует вариативность, множественность в образовании.

Федеральные законы в области  образования:

* разграничивают компетенцию  и ответственность в области  образования федеральных органов  государственной власти, органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации и органов  местного самоуправления;

* регулируют в рамках установленной  федеральной компетенции вопросы  отношений в области образования, которые должны решаться одинаково  всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные законы в облас-ти образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации;

* вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся  к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области обра-зования.

В сфере образования выделяются следующие направления правового  регу-лирования поведения участников образовательной деятельности, связанного с реализацией ими своих гражданских прав и осуществлением гражданских обя-занностей:

1) установление правового  статуса участников образовательного  процесса, в частности, образовательных  организаций, педагогических работников, обу-чающихся;

Даже такой, казалось бы, простой вопрос как обсуждение поведения  ученика с его бабушкой — допустимо  ли оно? Да, если бабушка имеет удостоверение  опеку-на или попечителя. Но такое обсуждение противозаконно со стороны учителя, классного руководителя или иного представителя школы, если бабушка не имеет документа, подтверждающего ее право представлять интересы ребенка. Только родителям не требуется для этого других документов, кроме собственного паспор-та и свидетельства о рождении ребенка.

2) правовое регулирование  имущественных отношений — отношения  собст-венности, распоряжение и управление имуществом образовательной организа-ции в зависимости от ее организационно-правового статуса;

3) правовое регулирование  предпринимательской деятельности  образова-тельной организации; установление условий занятия ею, направлений деятель-ности;

Причем, следует различать  платные дополнительные образовательные  услуги и предпринимательскую деятельность, которые имеют различное юридическое  ре-гулирование. Ст. 47 Закона РФ «Об образовании» определяет 2. к предпринима-тельской относит следующие виды деятельности образовательного учреждения:

* реализация и сдача в  аренду основных фондов и имущества  образовательного учреждения;

* торговля покупными товарами, оборудованием;

5

* оказание посреднических услуг;

* долевое участие в  деятельности других учреждений (в  том числе образова-тельных) и организаций;

* приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение  доходов (дивидендов, процентов) по ним;

* ведение приносящих доход  иных внереализационных операций, непосредст-венно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом про-дукции, работ, услуг и с их реализацией.

4) особо выделяется сфера  платной образовательной деятельности  образова-тельной организации;

Ст. 45 Закона РФ «Об образовании» определяет правила предоставления плат-ных дополнительных образовательных услуг государственным и муниципальным образовательным учреждением, а ст. 46 — негосударственным. При этом платная образовательная деятельность такого образовательного учреждения не рассматри-вается как предпринимательская, если получаемый от нее доход полностью идет на возмещение затрат на обеспечение образовательного процесса (в том числе на заработную плату), его развитие и совершенствование в данном образовательном учреждении.

5) правовые гарантии качества  образования; 

6) гражданско-правовая ответственность  за нарушение неимущественных  прав обучающихся (нематериальные  блага), возмещение морального вреда,  причиненного в процессе образовательной  деятельности (банкротство, прекра-щение деятельности образовательной организации, лишение аккредитации, причинение вреда образовательными технологиями).

Физические и юридические  лица, нарушившие законодательство Российской Федерации в области образования, несут ответственность в порядке, установ-ленном законодательством Российской Федерации. Законы и иные норматив-ные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с за-конодательством Российской Федерации в области образования.

Согласно ст. 4 закона РФ «Об  образовании», задачами законодательства Рос-сийской Федерации в области образования являются:

1) разграничение компетенции  в области образования между  органами госу-дарственной власти и органами управления образованием различных уровней;

2) обеспечение и защита  конституционного права граждан  Российской Федера-ции на образование;

3) создание правовых гарантий  для свободного функционирования  и развития системы образования  Российской Федерации; 

4) определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности  физических и юридических лиц  в области образования, а также  правовое регулирование их от-ношений в данной области.

В сфере образовательной  деятельности возникают различные  отношения: педагогические (отношения  по обучению, воспитанию), трудовые, управ-ленческие, имущественные, финансовые, земельные, политические, эколо-гические и другие.

6

Ядром отношений в образовательном  праве является взаимодействие между  его субъектами: образовательное  учреждение — обучающийся; педагог  — обу-чающийся; родители (осуществляющие семейное образование) — ребенок.

К ситуациям правового  взаимодействия относятся, к примеру, основания и порядок исключения (отчисления) обучающегося из образовательной  организа-ции, правила организации образовательного процесса, проведения промежу-точной и государственной итоговой аттестаций, обжалование решений и дейст-вий должностных лиц образовательной организации, нарушающих права, сво-боды и охраняемые законом интересы обучающихся. Эти взаимоотношения ре-гулируются ст. 19 Закона РФ «Об образовании», уставом и локальными актами образовательного учреждения.

Соблюдение законных прав участников образовательного процесса и вы-полнение ими своих обязанностей составляет основу защиты их чести и дос-тоинства, базу для установления гуманитарных отношений.

Право гражданина на образование, закрепленное в ст. 43 Конституции РФ, является универсальным. Государство гарантирует общедос-тупность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального обра-зования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Что же касается среднего профессионального, высшего профессионального и  послевузовского профессионального  образования, которые можно получить в го-сударственных и муниципальных образовательных учреждениях, то их также можно получить бесплатно, но только на основе конкурса. Вне конкурса, в соот-ветствии с действующим законом, при успешной сдаче экзаменов принимаются дети-сироты, а также инвалиды I и II групп, которым согласно заключению вра-чебно-трудовой комиссии не противопоказано обучение в соответствующих обра-зовательных учреждениях. Существуют льготы при поступлении на учебу для ря-да других категорий граждан.

Государство гарантирует  возможность получения образования  независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, от-ношения к религии, убеждений и обеспечивает всем гражданам право на обра-зование путем создания системы образования. В соответствии с действующим законодательством гражданам, поступающим в образовательные учреждения, предоставлена возможность обучаться на родном языке. Определение языка, на котором ведется обучение в образовательном учреждении, должно содержаться в уставе этого учреждения.

Основное общее образование  и государственная аттестация (итоговая) являют-ся обязательными для всех обучающихся до достижения ими возраста пятнадцати лет. После достижения обучающимся возраста 15 лет и его желании покинуть об-разовательное учреждение (школу, лицей, гимназию и т.п.) права задерживать его у администрации образовательного учреждения нет. И наоборот, если несовер-шеннолетний не получил основного общего образования, и ему не исполнилось пятнадцати лет, и если несовершеннолетний не имел оснований, указанных в за-коне, на его исключение из образовательного учреждения, то администрация шко-лы не вправе исключить его только потому, что ему исполнилось пятнадцать лет. В то же время законом установлен предельный возраст обучающихся для получе-ния основного общего образования во всех типах образовательных учреждений по очной форме обучения — 18 лет.

Формы получения образования  могут быть разные: очная, очно-заочная (ве-черняя), заочная, семейное образование, самообразование и экстернат. Следо-вательно, право выбора конкретной формы получения образования остается у гражданина.

Обеспечение конституционного права граждан на ВПО должно формироваться  с учетом особенностей и значения ВПО как важного социально-экономического института, учитывать двойственную природу права на образование, его  «двойное назначение»: как средства удовлетворения потребностей личности в духовном развитии и системы  подготовки профессиональных кадров для  нужд экономики и социальной сферы. Поэтому организационно-правовыми  составляющими системы обеспечения  этого права являются: закрепленная в законе соответствующая функция  государства, специализированные нормативно-правовые акты, структуры и формы управления системой ВПО, образовательные учреждения различных организационно-правовых форм, правовой статус участников образовательных  отношений. Правовое обеспечение реализации права граждан на ВПО предполагает также регламентацию деятельности вузов.

Сложность разносторонних отношений  по поводу высшего образования обусловливает  необходимость их единообразного регулирования  в интересах наиболее полного  удовлетворения общественных потребностей в деятельности этой системы. Задача может быть решена путем последовательного развития новой подотрасли административного права - образовательного права, формирующегося на собственной нормативной основе. Принципы государственной политики в области образования, положенные в основу образовательного законодательства, закреплены в ст. 2 закона Российской Федерации «Об образовании» и дополнены в ст. 2 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Именно они должны рассматриваться как принципы образовательного права, на них следует ориентироваться при формировании нормативно-правовой базы высшего образования.

Вместе с тем, в условиях провозглашенной вузовской автономии  важным направлением совершенствования  отношений в этой сфере является необходимая корректировка взглядов академического сообщества. Изменение парадигмы государственного управления образованием, переход от непосредственного управления к регулированию – не просто замена терминов, а качественное изменение содержания деятельности. Однако в регулировании вузовской жизнедеятельности по–прежнему необходимо сохранять административно-правовой подход, базирующийся на субординации, но допускающий координационные связи. Известное сокращение области непосредственного воздействия на подчиненные объекты – вузы – не означает их уход из правового поля, это лишь перевод в другую плоскость регулирования, определенная демократизация отношений по реализации права на высшее образование. В этом смысле автономия вуза созвучна принципу автономии воли в гражданском праве (см. ст. 2 Гражданского кодекса РФ). 

Правовыми средствами обеспечения деятельности российских вузов являются следующие составляющие механизма правового регулирования высшего образования:

1. Конституция Российской  Федерации. Это не только ст. 43, которую традиционно упоминают  в этом контексте, но и ст.8 о многообразии форм собственности и свободе экономической деятельности, ст. 34, гарантирующая свободу предпринимательства,  ст. 44 о свободе научного и других видов творчества, преподавания, обеспечивающая академические свободы профессорско-преподавательского состава и научных сотрудников, а также право студентов на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям и др.;

2. Федеральные законы  «Об образовании» и «О высшем  и послевузовском профессиональном  образовании».

3. Указы Президента Российской  Федерации, оперативно разрешающие  актуальные проблемы системы:  «О первоочередных мерах по  развитию образования в РСФСР»; «О неотложных мерах государственной  поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений ВПО»; «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений»; «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки молодых ученых – кандидатов наук и их научных руководителей». Причем некоторые указы, которые формально можно отнести к актам индивидуально-правового регулирования, также являются очень значимыми и способствуют возникновению новых правоотношений в сфере ВПО: «О Казанском государственном университете»; «О Дне российского студенчества» и др.

4. Постановления Правительства РФ, которыми утверждены такие важнейшие  акты, как Государственный образовательный стандарт ВПО, Положение о лицензировании образовательной деятельности, Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения, Типовое положение об образовательном учреждении ВПО (вузе) РФ, Типовое положение  о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов,  Правила оказания платных образовательных услуг, Положение о порядке присуждения ученых степеней, Положение о порядке присвоения ученых званий.  В ряду значимых для развития высшего образования - постановление Правительства РФ от 21.08.2001 г. № 606 «О конкурсном порядке размещения государственного задания на подготовку специалистов  с ВПО», от 17.09.2001 г. № 676 «Об университетских комплексах»; от 14.01.2002 г. № 6 «О проведении в 2002–2003 гг. эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений ВПО с использованием ГИФО» и др. В то же время, к примеру, такой значимый акт, затрагивающий конституционное право граждан на ВПО, -  Порядок приема в вузы – утвержден не Правительством, а Минобразованием России, и только в привязке к федеральным вузам, учрежденным федеральными органами исполнительно власти.

5. Все большее значение  для развития системы образования  приобретают в последнее время  Программы, Концепции и иные  документы концептуального характера,  такие, как Национальная доктрина  образования в РФ, Концепция модернизации  российского образования на период  до 2010 г.,  Концепция государственной  молодежной политики и др. К  сожалению, в сфере высшего  образования не существует какого-либо  регламента, единообразия и обязательности в этой части (впрочем, как и в других отраслях российского законодательства). Однако, к примеру, Концепция участия Российской Федерации в управлении государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования, должна сыграть почти революционную роль в реформировании учреждений высшего образования, ее следствием будет существенное изменение и дополнение не только образовательного, но и гражданского законодательства. Необходимо нормативно закрепить роль и место концепций и программ в системе правовых актов РФ. 

6. По-прежнему значительный  объем нормативной базы высшего  образования составляют ведомственные  акты, издаваемые Минобразованием России - теперь Минобрнауки. В эту деятельность включились также Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки - Рособрнадзор и Федеральное агентство по образованию (ФАО). Следует признать, что традиции  подзаконного регулирования образовательных отношений не удовлетворяют в полной мере задачам устойчивой защиты прав и законных интересов их участников. Это особенно наглядно проявляется в практике приема в вузы и проведения единого государственного экзамена, использования государственных именных финансовых обязательств, сказывается на процедурах разработки и содержания государственного образовательного стандарта ВПО. Конституционное право граждан в основном должно поддерживаться федеральными законами.

7. Акты субъектов федерации.  Следует подчеркнуть, что сфера  ВПО отнесена к компетенции  Российской Федерации (ст. 24 ФЗ  «О  высшем и послевузовском  профессиональном образовании»). Тем  не менее, к примеру, в законе  Республики Татарстан «Об образовании»  есть нормы, регулирующие вопросы  высшего образования. Аналогичные законы  приняты в целом ряде субъектов федерации: в Республиках Адыгея и Корелия, в Чувашской республике, в Ставропольском крае, Свердловской, Новгородской и Курганской областях и др. Однако представляется более целесообразным в субъектах федерации принимать специальные законы или иные нормативные акты в части дополнительных льгот или гарантий, представляемых системе за счет средств региона. Как отмечалось выше, субъекты федерации вправе устанавливать свой порядок приема в вузы, учрежденные за счет средств   региона.

Однако этим достаточно многочисленное число источников, регулирующих отношения  в сфере высшего образования, не исчерпывается.

 В их состав включаются  также нижеследующие акты правового  регулирования. 

8. Административные договоры. Хотя отношение к ним пока  неоднозначное, в сфере ВПО  они заключаются довольно активно.  Это договоры между федерацией  и ее субъектами по вопросам  образования,  между федеральным  органом исполнительной власти  и органами управления образованием  субъекта федерации, между учредителем  и вузом, а также между вузами  и потребителями кадров, студентами  и вузом, студентом и работодателем. 

9. Акты государственно-общественных  органов управления высшим образованием (Всероссийский союз ректоров, региональные  Советы ректоров вузов, ассоциации  вузов и др.). Впрямую не оказывают  влияния на содержание нормативно-правового  регулирования, хотя косвенное  воздействие несомненно. Во многом именно позиция Союза и советов ректоров обусловливает неоднозначное отношение к ЕГЭ в регионах, не позволяя создать универсальную процедуру итоговой аттестации в школе и приема в вузы.

10. Локальные акты, принимаемые  вузами в пределах их компетенции:  уставы, положения, приказы ректора,  решения Ученого совета и т.п., вплоть до расписания учебных  занятий. В жизнедеятельности  вузов, с учетом их автономии,  играют большую роль, позволяя  оперативно отражать происходящие  изменения в отношениях в сфере  высшего образования (как, например, бурное развитие института президентства  в связи с достижением ректорами  предельного возраста). Представляется  целесообразным обобщать и распространять  позитивные новации конкретных  вузов, а также анализировать  практику принятия решений и  издания приказов, нарушающих законодательство  или противоречащих принципам  образовательного права. Однако  подобная деятельность не заложена  в Положение о Минобрнауки. Поэтому уставы вузов в соответствии с установкой учредителя во многом копируют ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и Типовое положение о вузе. А стандартизированный устав, не отражающий специфики конкретного вуза,  позволяет через локальные акты видоизменять отношение к одним и тем же проблемам в зависимости от традиций факультета или кафедры, личности руководителя и прочих конъюнктурных моментов. К примеру, простой на первый взгляд вопрос – на какой кафедре должен писать дипломную работу студент, не урегулирован ни в уставах, ни в типовых документах, поэтому нередко студент не может изменить ранее выбранную тему диплома, писать диплом на непрофильной кафедре, выбирать научного руководителя и т.п. Не менее трудные «простые» вопросы – критерии отметок, количество допустимых пересдач во время сессии и т.д.

11. Правильность правоприменения в повседневной вузовской жизнедеятельности традиционно обеспечивается судебной практикой – решениями судов общей юрисдикции, арбитражных и конституционных судов. Эти акты играют важную роль в обеспечении законности в сфере ВПО и служат юридической гарантией прав граждан, позволяя не только защитить нарушенное субъективное право, но и вносить коррективы в нормативную базу высшего образования. Так, в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 27.12.1999 г. № 19-П по делу о проверке конституционности положений п.3 ст. 20 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в связи с жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда г. Казани была отменена норма о предельном возрасте заведующего кафедрой. 

Однако нельзя не видеть и отрицательные  последствия некоторых решений  для системы. К примеру, по результатам рассмотрения заявления Чернышева С.А. о признании частично незаконными п. п. 38, 71 Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в РФ стало возможным поступать в аспирантуру и докторантуру, даже не имея документа государственного образца о ВПО. Из-за отсутствия должного обобщения Верховным судом РФ и центральным федеральным органом управления образованием судебной практики по спорам в области ВПО решения судов не всегда единообразны, не всегда практика отражается в теории и содержании законодательства. Эту проблему также следовало бы принять во внимание Минобрнауки РФ.

12. Логическим завершением  процесса развития образовательного  законодательства, куда мы традиционно  включаем весь нормативно-правовой  массив, регулирующий сферу высшего  образования, должен был стать  Кодекс РФ об образовании, проект  которого обсуждался на Российском  съезде ректоров. Однако его дальнейшая  разработка отложена без объяснений.

Литература 

Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. — М.: Юристъ, 2002.— 697 с.

Гражданское право: В 2-х томах. Т. I: Учебник / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: БЕК, 1998.

Казаков, В. П. Особенности договора об оказании образовательных услуг / В. П. Казаков, М. Б. Ревнова // Юридическая мысль. — 2001. — № 5. — С. 46–51.

Каширцева, Е. Права на каждый день / Е. Каширцева, Е. Шабельник. — М.: Вита-пресс, 1995.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатей-ный). Изд. 2-е испр. и доп. с использованием судебно-арбитражной практики / Рук. авторско-го коллектива и отв. ред. доктор юридических наук, профессор О. Н. Садиков. — М., 2002.

Комментарий к Закону Российской Федерации “Об образовании” / Отв. ред. В. И. Шкатулла. — М.: Юристъ, 2001.

Куров, С. В. Защита права в образовании / С. В. Куров // Право и образование. — 2002. — № 5. С. 116–140.

Куров, С. В. Образование и гражданское право: Учебное пособие / С. В. Куров. — М.: Го-тика, 2004. — 116 с.

Куров, С. В. Проблемы правового регулирования образовательной деятельности / С. В. Куров // Право и образование. — 2003. — № 4. — С. 80–84.

Орлов, В. С. Правовая охрана детства / В. С. Орлов. — М., Знание, 1975.

Суханов, Е. А. О правовом статусе образовательных учреждений / Е. А. Суханов // Вест-ник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. — 2002. — № 11.

Сырых, В. М. Введение в теорию образовательного права / В. М. Сырых. — М.: Готика, 2002. — 400 с.

Твердова, Т. В. Правосубъектность образовательного учреждения по гражданскому праву Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. юр. наук / Т. В. Твердова. — М., 2003.

Твердова, Т. В. Образовательное учреждение — субъект гражданского права / Т. В. Твердова // Право и образование. — 2004. — № 2. — С. 21-43.

Шкатулла, В. И. Образовательное законодательство: юридические и практические про-блемы / В. И. Шкатулаа; Под ред. Ю. А. Кудрявцева. — М., 1997.