Правовой механизм охраны окружающей среды

1. Конституционные основы экологического права.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (в соответствии с положениями  ст.15 Конституции). Органы государственной  власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать  Конституцию РФ и законы.

При анализе  Конституции РФ как источника  экологического права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного  обеспечения охраны окружающей среды  и рационального природопользования, распределение компетенций в  области охраны окружающей среды (ст.ст. 71, 72), и «чисто» экологические нормы права (ст.ст. 9, 36, 41, 42,58).,закрепляющие экологические права и обязанности граждан.

Согласно  статье 9 «земля и другие природные  ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов...»  В продолжение этого положения  в Конституции есть две нормы. Первая из них (ст.42) закрепляет право  каждого человека на благоприятную  окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу. Вторая провозглашает  право граждан и юридических  лиц на частную собственность  на землю и другие природные ресурсы (ст.9, ч.2). первая касается биологических начал человека, вторая — его материальных основ существования. Таким образом, земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

В соответствие со ст.36 «владение, пользование и  распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия  и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона».

К так  называемым «экологическим» нормам Конституции Российской Федерации  также можно отнести положения  статей 41, 42 и 58.

Статья 41: «в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая экологическому и санитарно-эпидемиологическому  благополучию.» Статья 42: «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».

Право граждан на благоприятные условия  жизни предполагает реальные возможности  проживать в здоровой, отвечающей международным и государственным  стандартам окружающей природной среде, участвовать в подготовке, обсуждении и принятии экологически значимых решений, осуществлять контроль за их реализацией, получать надлежащую экологическую информацию, а также право на возмещение ущерба.

Право граждан на благоприятную окружающую природную среду обеспечивается:

- государственным  экологическим контролем за состоянием  окружающей среды и соблюдением  природоохранительного законодательства ;

-планированием  и нормированием качества окружающей  среды;

-проведение  государственной экологической  экспертизы;

-осуществление  оценки воздействия на окружающую  среду;

-осуществление  государственного мониторинга окружающей  среды;

-проведение  экологического аудита;

-экономическими методами регулирования в области охраны окружающей среды (установление платы за негативное воздействие на окружающую среду, установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, предоставление налоговых льгот и т.д.)

- экологическая  сертификация;

- формирование  экологической культуры;

-разработка  и утверждение обязательных требований  в области охраны окружающей  среды при осуществлении хозяйственной  и иной деятельности;

-предупреждению  и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;

- образованием  государственных и общественных, резервных и иных фондов помощи  и др.

В Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и  общественный контроль в области  охраны окружающей среды. Контроль в  области охраны окружающей среды  проводится в целях обеспечения  органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов  Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области  охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных  документов, а также обеспечения  экологической безопасности.

Оценка  воздействия на окружающую среду  проводится в отношении планируемой  хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно – правовых форм собственности субъектов  хозяйственной и иной деятельности. Оценка воздействия на окружающую среду  проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.

Экологическая экспертиза (государственная или  общественная) проводится в целях  установления соответствия планируемой  хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды.

Государственный мониторинг окружающей среды осуществляется в соответствии с законодательством  Российской Федерации и законодательством  субъектов Федерации в целях  наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия  и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях  обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц  в достоверной информации, необходимой  для предотвращения или уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды. Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды устанавливается Правительством РФ. Информация о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученная при осуществлении государственного экологического мониторинга, используется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально – экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития России, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Федерации и мероприятий по охране окружающей среды.

Экологический аудит – независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе  нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению  такой деятельности.

Экологическая сертификация проводится в целях  обеспечения экологически безопасного  осуществления хозяйственной и  иной деятельности на территории Российской Федерации, может быть обязательной или добровольной.

Нормирование  в области охраны окружающей среды  осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной  и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной  окружающей среды и обеспечение  экологической безопасности. Нормирование заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной  и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов в области охраны окружающей среды. Нормативы и нормативные документы  в области охраны окружающей среды  разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных  достижений науки и техники с  учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.

В целях  формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды  устанавливается система всеобщего  и комплексного экологического образования, а также распространение экологических  знаний, в том числе через средства массовой информации.

Граждане  обладают широкими полномочиями для  реализации своих экологических  прав, предполагающими возможность  создавать общественные объединения  по охране окружающей среды, вступать в члены таких объединений  и фондов, вносить свои сбережения; требовать в административном и  судебном порядке отмены решений  о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов; требовать ограничения, приостановления, прекращения их деятельности; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан.

За экологические  правонарушения, должностные лица и  граждане несут дисциплинарную, административную, гражданско – правовую либо уголовную  ответственность, а предприятия, учреждения, организации – административную и гражданско – правовую ответственность.

Экологические общественные объединения граждан  могут разрабатывать, утверждать и  пропагандировать свои экологические  программы, защищать экологические  права и интересы населения, развивать  его экологическую культуру, привлекать граждан к природоохранительной деятельности; за счет своих средств  и добровольного участия населения  выполнять работы по охране и воспроизводству  природных ресурсов; оказывать содействие государственным органам в борьбе с нарушениями природоохранительного  законодательства.

Согласно  ст.13 Федерального закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., органы государственной власти и их должностные  лица обязаны оказывать содействие общественным объединениям и гражданам  в реализации их прав в области  охраны окружающей среды. Должностные лица и граждане, препятствующие осуществлению экологических прав и обязанностей, привлекаются к ответственности в установленном порядке. В частности, граждане и общественные объединения граждан могут требовать от гидрометеорологических и других соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране.

В полном объеме подлежит возмещению вред, причиненный  здоровью или имуществу граждан  в результате неблагоприятного воздействия  окружающей среды, вызванного деятельностью  предприятий, учреждений, организаций  или отдельных граждан. При определении  ущерба имущества учитывается прямой ущерб, связанный с разрушением  и снижением стоимости строений, жилых и производственных помещений, оборудования, упущенная выгода от потери урожая, снижения плодородия почв и т.д.

Согласно  статье 58 , «каждый обязан сохранять  природу и окружающую среду, бережно  относиться к природным богатствам».

С развитием  научно – технического прогресса  увеличилось отрицательное воздействие  человеческой деятельности на окружающую природную среду, вследствие чего загрязняются атмосферный воздух, вода, земля. В  результате катастроф и стихийных  бедствий деградируют земли. От пожаров, загрязнения воздуха и подземных  вод гибнут леса. Все это отрицательно сказывается на здоровье людей.

Конституционная обязанность граждан сохранять  природу и окружающую среду конкретизируется в нескольких законах. Прежде всего это предусмотрено в Федеральном законе Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ.

Согласно  ст.11 этого Федерального закона каждый гражданин имеет право на благоприятную  окружающую среду, на ее защиту от негативного  воздействия, вызванного хозяйственной  и иной деятельностью, чрезвычайными  ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды  и на возмещение вреда окружающей среде.

Граждане  имеют право:

- создавать  общественные объединения, фонды  и иные некоммерческие организации,  осуществляющие деятельность в  области охраны окружающей среды;

- направлять  обращения в органы государственной  власти РФ, органы государственной  власти субъектов Федерации, органы  местного самоуправления, иные организации  и должностным лицам о получении  своевременной, полной и достоверной  информации о состоянии окружающей  среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

- принимать  участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании,  сборе подписей под петициями,  референдумах по вопросам охраны  окружающей среды и в иных  не противоречащих законодательству  Российской Федерации акциях;

- выдвигать  предложения о проведении общественной  экологической экспертизы и участвовать  в ее проведении в установленном  порядке;

- оказывать  содействие органам государственной  власти Российской Федерации,  органам государственной власти  субъектов Федерации, органам  местного самоуправления в решении  вопросов охраны окружающей среды;

- обращаться  в органы государственной власти  РФ, органы государственной власти  субъектов Федерации, органы местного  самоуправления и иные организации  с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

-предъявлять  в суд иски о возмещении  вреда окружающей среде;

-осуществлять  другие предусмотренные законодательством  права.

Граждане  обязаны:

-сохранять  природу и окружающую среду;

- бережно  относиться к природе и природным  богатствам;

-соблюдать  иные требования законодательства.

Значительная  часть обязанностей граждан по охране природы и рациональному использованию  ее ресурсов установлена в законодательстве о земле, ее недрах, в водном, лесном законодательстве. Так, в ст.13 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ предусмотрено, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных  участков обязаны проводить мероприятия  по:

1) сохранению  почв и их плодородия;

2) защите  земель от водной и ветровой  эрозии, селей, подтопления, заболачивания,  вторичного засоления, иссушения,  уплотнения, загрязнения радиоактивными  и химическими веществами, захламления  отходами производства и потребления,  загрязнения, в том числе биогенного  загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий;

3) защите  сельскохозяйственных угодий и  других земель от заражения  бактериально – паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;

4) ликвидации  последствий загрязнения, в том  числе биогенного загрязнения,  и захламления земель;

5) сохранению  достигнутого уровня мелиорации;

6) рекультивации  нарушенных земель, восстановлению  плодородия почв, своевременному  вовлечению земель в оборот;

7) сохранению  плодородия почв и их использованию  при проведении работ, связанных  с нарушением земель. 

В целях  охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы  охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной  деятельности, природных и других условий.

Оценка  состояния земель и эффективности  предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных  законодательством санитарно –  гигиенических и иных норм и требований. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ  и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается  и используется для улучшения  малопродуктивных земель.

Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды  Правительством Российской Федерации  устанавливаются нормативы предельно  допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических  веществ.

Лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную  ответственность в порядке, установленном  законодательством. Привлечение лица, виновного в совершении земельных  правонарушений, к уголовной или  административной ответственности  не освобождает его от обязанности  устранить допущенные земельные  правонарушения и возместить причиненный  ими вред.

Ряд обязанностей по охране вод возлагает на граждан  Водный кодекс Российской Федерации  от 3.06.02 г. № 74-ФЗ. Запрещаются сброс  в водные объекты и захоронение  в них производственных, бытовых  и других отходов. При использовании  водных объектов граждане обязаны осуществлять производственно – технологические, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов. Использование  водных объектов должно осуществляться с минимально возможными негативными  последствиями для них.

Рассмотрим  статьи 71, 72, где указываются сферы  полномочий Российской Федерации и её субъектов в области природопользования.

Согласно  ст.72 пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водными и другими  природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение  экологической безопасности, особо  охраняемые природные территории , осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями являются совместной компетенцией Федерации и субъектов Федерации. Разграничение дается в двух направлениях — по предметам ведения Федерации и субъектов Федерации. По предмету своего ведения Российская Федерация принимает федеральные законы, которые являются обязательными на территории всей страны. Вне этих пределов субъекты Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отношений, включая принятие законов и иных нормативных актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. Также в соответствии со ст.71, в ведении Российской Федерации среди прочих находятся:

- установление  основ федеральной политики и  федеральные программы в области  ……. экологического….. развития Российской  Федерации;

- определение  статуса и защита … территориального  моря, воздушного пространства, исключительной  экономической зоны и континентального  шельфа Российской Федерации. 
 
 
 
 
 

2. Правовой  механизм охраны окружающей среды.

Если  экологические стандарты и нормативы  являются мерой сочетания экологических  интересов с экономическими, то экономический  механизм охраны окружающей природной  среды призван создать условия  для развития как у производителей, так и граждан бережного отношения к природе, выработать у субъектов права отношения к ней с позиции - не навреди. Он включает в себя комплекс мер по экономическому стимулированию охраны окружающей среды, нормированию хозяйственного воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу, экологические требования при размещении, проектировании, эксплуатации производственно-хозяйственных объектов, экологический контроль, ответственность и возмещение убытков. 
 
Формирование нового экономического механизма природопользования и финансирования природоохранных мер при переходе к рыночным отношениям должно, - по мнению зам. министра охраны окружающей  природной среды Украины В.Шевчука, - стать органической составной системой управления и регулирования экономики. 
 
При этом главным составным экономического механизма, - считает он, - должно быть: 
 
- плата за специальное использование природных ресурсов;

 
- плата за загрязнение окружающей  природной среды;

 
- система финансирования и кредитования  природоохранных мер (государственный  и местный бюджеты,  природоохранительные фонды, банки, средства предприятий, иностранные инвестиции и т.д.) .

 
Местные внебюджетные фонды охраны окружающей природной среды образуются в пределах единого внебюджетного  фонда соответствующего Совета народных депутатов за счет: 
 
а) платежей за загрязнение окружающей природной среды;

 
б) денежных взысканий за нарушение  норм и правил охраны окружающей природной  среды, санитарных норм и правил и  ущерб, причиненный нарушением законодательства об охране окружающей природной среды  в результате хозяйственной или  иной деятельности, сверхлимитное использование  природных ресурсов; 
 
в) целевых и иных добровольных взносов предприятий, учреждений и организаций и граждан; 
 
г) поступлений от реализации конфискованного в соответствии с законодательством имущества, которое было предметом экологического правонарушения. 
 
Республиканский внебюджетный фонд охраны окружающей природной среды образуется за счет:

 
а) отчислений из местных внебюджетных фондов охраны окружающей природной  среды, размер которого определяется Верховным Советом Украины; 
 
б) добровольных взносов предприятий, учреждений, организаций, граждан и других поступлений. 
 
Средства местных и республиканских внебюджетных фондов охраны окружающей природной  среды могут использоваться только для целевого финансирования природоохранных и ресурсосберегающих мероприятий, в том числе научных исследований, а также мер для снижения воздействия загрязнения окружающей природной среды на здоровье населения.

 
И очень часто на местах “забывают”, что платежи за загрязнение окружающей природной Среды должны поступать  именно в городские  и сельские Советы, а районные и областные могут получить только часть платежей за использование природных ресурсов.  
 
Негативные факторы экономического стимулирования связаны с изъятием части средств хозяйствующих субъектов. Центральным звеном здесь является система платежей за специальное использование природных ресурсов. Согласно ст. 41 Закона платежи подразделяются на два вида: специальное использование природных ресурсов (землей, недрами, водами, лесами, животным миром) и за загрязнение окружающей природной седы (выбросы, сбросы, размещение отходов и другие виды вредного воздействия). 
 
  Порядок и размер платежей за специальное использование природных ресурсов устанавливается специальным законодательством. Плата за использование земли, например,  устанавливается на уровне закона (Закон Украины “О плате за землю”, Закон Республики Крым “Оплате за землю”), а пресных водных ресурсов - Постановлением Кабинета Министров Украины от 8 февраля 1994 года N75.  
 
Порядок определения платы  и взимания платежей за загрязнение окружающей природной среды утвержден постановление Кабинета Министров Украины от 13 января 1992 г., N18 и от 7 июля 1992 г., N373 за:

 
- выбросы в атмосферу загрязняющих  веществ стационарными и передвижными источниками загрязнения; 
 
- сбросы загрязняющих веществ в поверхностные воды, территориальные и внутренние морские воды, а также подземные горизонты, в том числе сбросы, производимые предприятиями через систему коммунальной канализации;

 
- размещение отходов в окружающей  природной среде.

 
Платежи за выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов в окружающей природной среде взимаются с предприятий независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности.

 
Размеры указанных платежей устанавливаются  Правительством Крыма, облисполкомами, Киевской и Севастопольской городской  администрацией на основании лимитов  выбросов и сбросов загрязняющих  веществ и размещения отходов и нормативов платы за них. 
 
Учитывая местные условия, Совет Министров Республики Крым, областные, Киевская и Севастопольская городская государственная администрации могут освобождать предприятия, организации и учреждения от платежей за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, производимых в границах предельно допустимых выбросов и сбросов. 
 
Размеры  платежей за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ передвижными источниками устанавливаются на основании нормативов платы за эти выбросы и количества использованного горючего. 
 
Лимиты сбросов загрязняющих веществ в поверхностные воды местного значения и размещения отходов, приводящих к загрязнению природных ресурсов, кроме отнесенных к ресурсам республиканского значения, устанавливаются для предприятий по предоставлению органов Министерства охраны окружающей природной среды Украины в порядке, определенном Верховным Советом Крыма, областными, городскими (городов республиканского подчинения) Советами народных депутатов. 
 
Лимиты выбросов и сбросов загрязняющих веществ и размещения отходов устанавливаются на один год  и доводятся до предприятий  не позднее 1 июля предыдущего года. 
 
Нормативом платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов в пределах установленных лимитов является размер платы за одну тонну конкретного загрязняющего вещества или класса загрязняющего вещества. 
 
За выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещения отходов в пределах установленных лимитов устанавливаются базовые нормативы платы и коэффициенты, учитывающие территориальные экологические особенности. 
 
За сверхлимитные выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов устанавливается повышенный размер платы на основании базовых нормативов платы, коэффициентов, учитывающих территориальные экологические особенности, и коэффициентов кратности платы за сверхлимитные выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов.

 
Коэффициенты кратности платы  за сверхлимитные выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов устанавливаются Советами народных депутатов базового уровня в пределах от 1 до 5.

 
В случае отсутствия на предприятии  утвержденных  в установленном порядке лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ и размещение отходов, платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов взимаются как сверхлимитные.