Правовой режим экологически неблагоприятных территорий. 2

Введение

Экологические проблемы, то есть проблемы, связанные с неблагоприятным качеством окружающей среды в целом и ненадлежащим состоянием отдельных ее объектов, постоянно находятся в центре внимания всего прогрессивного человечества, начиная с 1960-х гг.

Режим экологически неблагополучных территорий входит в совокупность экологических проблем, рассматриваемых отдельной отраслью – экологическое право. Как отрасль экологическое право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения.

В систему экологически неблагополучных территорий входят понятие зона экологической ситуации и зона экологического бедствия.

Объектом контрольной работы является экологически неблагополучные территории.

Предметом же – правовой режим экологически неблагополучных территорий.

Цель контрольного исследования заключается в изучении правового режима экологически неблагоприятных территорий, его анализе и исследовании правовых мер предупреждения экологически неблагополучных территорий.

Постановка данной цели обусловила решение следующих задач: раскрыть понятие и сущность экологически неблагополучных территорий; рассмотреть факторы образования экологически опасных ситуаций; охарактеризовать экологическую обстановку неблагополучных территорий; указать основные принципы защиты населения и территорий от ЧС; проанализировать законодательство об экологически неблагополучных территориях; дать понятие правовому режиму экологически неблагополучных территорий.

Структура работы состоит из введения, двух глав, поделенных на шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Общая характеристика неблагополучных территорий

1.1 Понятие и сущность экологически неблагополучных территорий

Понятийно-терминологический аппарат – один из важных ключевых элементов в законодательном процессе. Еще О.С. Колбасов в свое время отмечал, что «развитие права всегда сопряжено с обсуждением и формированием терминологии. Необходимость осмысления юридической терминологии существует всегда. Но знание этой необходимости повышается в периоды, когда происходят существенные структурные изменения в праве, обусловленные историческими потребностями. В эти периоды приходится особенно тщательно обдумывать и смысл происходящих перемен, и значение существующих им терминологических преобразований»1.

Как показывает практика, законодатель, к сожалению, за редким исключением вводит четкое, полное и недвусмысленное определение понятия, не вызывающее дополнительного толкования.

Вместе с тем единый, качественный терминологический аппарат предопределяет возможность унифицированного подхода к пониманию проблем исследуемых нами экологически неблагополучных территорий, необходимого для дальнейшего развития и совершенствования законодательства. Противоречивость, некомпетентность, а зачастую и отсутствие необходимой легальной терминологии порождает значительные проблемы как с точки зрения эффективности юридической техники при разработке нормативной базы, так и с точки зрения правоприменительной практики. В известной степени это относится и к понятию «экологически неблагополучные территории».

Проблемы экологически неблагополучных территорий уже более двух десятков лет являются предметом многих исследований, в том числе и юридических.

Необходимость совершенствования законодательства, регулирующего правовой режим экологически неблагополучных территорий, неоднократно обсуждалась в теоретическом плане.

Однако до и после принятия нового Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. продолжаются научные дискуссии по вопросам понятийного и терминологического характера.

Подчеркивая позитивный характер нормы ст. 57 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., можно поддержать точку зрения М.М. Бринчука, отмечающего, что, несмотря на то, что причины возникновения территорий экологического неблагополучия могут быть различными (вызванные либо природными факторами, либо техногенными), разница лишь в масштабах и временных границах. Но и в том, и в другом случае это – зоны бедствия. И главное здесь – возможность быстрой реабилитации (или скажем точнее – реанимации) этих территорий2.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в ст. 1 дает обширный перечень понятий. Однако, не найти в нем понятия «Зона экологического бедствия», нет его и в ст. 57 (п. 1); нет в этом важном головном акте и понятия «зона чрезвычайной ситуации». Правда, оно дано в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. И звучит по смыслу данного закона примерно так: являясь разновидностью экологически неблагополучных территорий, представляет собой территории, на которых в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного и иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности3.

При всем разнообразии видов экологически неблагополучных территорий, имевших место в прежнем законодательстве и существующих в ныне действующем, а также в рассматриваемых работах юристов-экологов, их определений, критериев и классификаций, возникает определенная необходимость суммировать их в общее понятие.

Исходя из вышеизложенного, можно попытаться определить и понятие «экологически неблагополучные территории». Один из вариантов предложен М.М. Бринчуком: под экологически неблагополучной территорией понимается участок территории, состояние окружающей среды которого соответствует установленным в законодательстве критериям, необходимым для выделения специальных зон с целью восстановления благоприятного состояния окружающей среды.

Особенно актуальна проблема восстановления земель, загрязненных при авариях нефтепроводов, особенно в северных регионах. В России нет единой нормативной базы по критериям такой оценки. В массе существующих технологий природовосстановления и подходов к нему очень трудно ориентироваться.

Очевидно, универсальных технологических приемов нет. Что эффективно в районах с благоприятным климатом, не обязательно будет столь же эффективно в северных, о чем свидетельствует опыт Республики Коми в решении проблемы восстановления нарушенных земель в зоне крупной аварии в Усинском районе4.

Какие из этих территорий, в соответствии с вышерассмотренным определением, могут быть отнесены к тем или иным кризисным зонам, покажет дальнейшее развитие событий в плане возможной реабилитации этих территорий, но очевидно одно – все они являются экологически неблагополучными территориями и останутся таковыми еще продолжительное время.

1.2 Факторы образования экологически опасных ситуаций

Усиление антропогенного воздействия на природу в условиях современного научно-технического прогресса проявляется в возрастании темпов загрязнения окружающей природной среды, истощении природных ресурсов, ухудшении среды обитания человека. Это приводит к сокращению экологически благоприятных для жизни людей территорий и образованию зон повышенной экологической опасности, характеризующихся высоким и постоянным уровнем загрязнения, истощения природной среды и как следствие этого – повышенной заболеваемостью населения.

Памятуя о принципе, согласно которому болезнь легче, а часто и экономичнее предупредить, чем лечить, необходимо разобраться в факторах, создающих экологически опасные ситуации. По происхождению их можно подразделить на антропогенные, то есть связанные с деятельностью человека, и природные, не зависящие от воли человека5.

При анализе антропогенного фактора создания неблагоприятных ситуаций важно учитывать, являются ли они следствием регулярной и обычной человеческой, но экологически необоснованной деятельности.

По данным МЧС России, содержащимся в Государственном докладе, количество техногенных чрезвычайных ситуаций в 2009 г. (265 ЧС) по сравнению с 2008 г. снизилось на 86,5%. В результате техногенных ЧС в 2009 г. пострадало 2246 чел. (2008 г. – 2176 чел.), погибло 684 чел.(2008 г. – 4455 чел.).

Больше всего населения погибло и пострадало в результате техногенных ЧС, обусловленных авариями на электроэнергетических системах (пострадало 1156 чел., погибло 75 чел.), крупными дорожно-транспортными происшествиями (пострадало 524 чел., погибло 372 чел.), авариями и крушениями грузовых и пассажирских поездов (пострадал 151 чел., погибло 33 чел.), пожарами и взрывами в зданиях и сооружениях жилого и социально-бытового назначения (пострадало 148 чел., погибло 57 чел.).

1.3 Экологическая обстановка неблагополучных территорий

Экологическая обстановка территории характеризуется различными степенями экологического неблагополучия: относительно удовлетворительная; напряженная; критическая, кризисная – зона чрезвычайной экологической ситуации; катастрофическая – зона экологического бедствия.

Законом «Об охране окружающей среды» установлены следующие определения6:

– зона чрезвычайной экологической ситуации – участок территории РФ, где в результате хозяйственной или иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей среде, угрожающие здоровью населения, генетических фондов растений и животных;

– зона экологического бедствия – участок территории РФ, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения в окружающей природной среде, повлекшие за собой существенные ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.

Зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных.

Зонами экологического бедствия объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны7.

1.4 Основные принципы защиты населения и территорий от ЧС

Под термином «защита населения» принято понимать комплекс мероприятий ГСЧС, взаимосвязанных по месту, времени проведения, цели, ресурсам и направленных на устранение или снижение на пострадавших территориях угрозы жизни и здоровью людей в случае реальной опасности возникновения техногенных аварий и катастроф.

Выделяют следующие принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: заблаговременность мероприятий; планирование их с учетом экономических, природных и иных характеристик территорий, степени опасности; гласность и предоставление сведений о ситуациях, их последствиях, о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях.

В соответствии со ст. 56, 88 Конституции РФ Президент РФ вводит при возникновении чрезвычайной ситуации; принимает решение привлечения при необходимости к ликвидации чрезвычайной ситуации Вооруженных сил РФ, других войск и воинских формирований. Федеральное Собрание утверждает бюджетные ассигнования на финансирование деятельности и мероприятий в указанной области. При ликвидации чрезвычайных ситуаций илы и средства органов внутренних дел РФ и органов внутренних дел субъектов РФ применяются в соответствии с задачами, возложенными на органы внутренних дел законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными правовыми актами субъектов РФ.

Для осуществления государственного управления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, в области защиты населения территорий создается специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который создает подведомственные ему территориальные органы8.

Глава 2. Правовое регулирование экологически неблагополучных территорий

2.1 Состояние законодательства  об экологически неблагополучных  территориях

Первые тревожные симптомы серьезных нарушений в Природе, в жизни людей появились с наступлением эры большого промышленного «скачка», с развитием новых технологий, новых видов энергетики, химических производств и т.д. В силу своей инертности человечество не сразу осознало степень тяжести и глубину изменений, происходящих в окружающей среде под влиянием технического прогресса.

Несмотря на то, что состояние окружающей среды характеризуется как кризисное, катастрофическое, как среда вымирания, законодательство о рассматриваемых территориях, о предупредительных мерах в экологически опасных ситуациях и действиях в этих условиях до последнего времени оставалось малоразвитым и не отвечало общественным потребностям. Только сейчас, с нарастающим валом аварий в промышленности и на транспорте с серьезными экологическими последствиями, в Российском государстве осознана необходимость создания законодательства в области чрезвычайных ситуаций, экологических бедствий и, в целом, экологической безопасности9.

Тем не менее, приходится констатировать, что до сих пор в России тематика экологически неблагополучных территорий в правовой науке и законодательстве занимает далеко не соответствующее ее значимости место.

Значительно увеличившийся объем законодательного и нормативного материала, так или иначе касающегося территорий экологического неблагополучия, специальное законодательство об этих территориях находится пока еще в стадии формирования. И пока оно еще не оформилось окончательно, попытаемся дать общую характеристику существующему законодательству, относящемуся к рассматриваемой области. Предварительно можно подразделить правовые акты на две группы: прямо относящиеся к теме исследования и те, в которых отражены некоторые ее аспекты.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 2002 г. выделил этим территориям отдельную главу, впрочем, во многом отсылочного характера. Ст. 57 этого Закона устанавливает два вида таких территорий: зоны экологического бедствия и зоны чрезвычайной ситуации.

Тем не менее, следует отметить, что со времени принятия этого нового головного акта – Федерального закона «Об охране окружающей среды» практически не появилось ни одного значительного правового акта в его развитие, касающегося территорий экологического неблагополучия. Среди них можно отметить следующие: Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г., который устанавливает организационно-правовые нормы в области защиты граждан, земельного, водного, воздушного пространства в пределах РФ и ее части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Так, вслед за ним принимается Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г. и Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1997 г. Оба закона направлены на предупреждение возможных аварий и обеспечение безопасности при эксплуатации этих объектов и являются звеньями общей системы законодательства о экологически неблагополучных территориях.

Особое место в законодательстве о экологически неблагополучных территориях занимает целый ряд правовых актов, касающихся радиационной безопасности. Это до сих пор одна из острейших проблем и одна из первых причин появления экологически неблагополучных территорий. Серия аварий на АЭС и других радиационно-опасных объектах стали основанием для разработки целого блока законодательных актов в этой области. К ним относятся: Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 18 июня 1992 г., Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г., Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г., Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» от 20 мая 1993г., Федеральный закон «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» от 19 августа 1995г.

Аналогичную нагрузку несут нормы указанного Закона, касающиеся проведения оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы; требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности10. Эти нормы носят (или, вернее, должны носить) упреждающий, предохранительный характер, раскрывающийся в подзаконных и технико-юридических актах, указанных, например, в постановлении Правительства РФ «Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов» от 3 августа 1992 г., в постановлении Правительства РФ «О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздухи государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ» от 2 марта 2000 г., в постановлении Правительства РФ «О сертификации безопасности промышленных и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии» и ряд других.

Важную роль в решении проблем экологически неблагополучных территорий, как выше сказано, призвана сыграть система экологических нормативов и, прежде всего, нормативы качества окружающей среды, нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды, нормативы допустимого изъятия природных ресурсов.

Одна из серьезнейших проблем при обеспечении единого правового пространства – неисполнимость законодательства, его диспропорции в части прав и обязанностей. И в целом – отсутствие взаимосвязей (несоответствие, некомплементарность, «нестыковка») между правовыми статусами субъектов правоприменительной деятельности. Правам граждан не соответствуют обязанности органов власти и управления или эти обязанности не исполняются.

Масштаб безответственности в сфере природопользования и охраны природы дает одно из существенных оснований говорить о кризисе экологического права. До судебного разбирательства доходят только дела, получившие широкий общественный резонанс либо на которые обратили внимание руководители государства. Но так, к сожалению, бывает не всегда. Требования экологических организаций и пострадавшего от той или иной критической экологической ситуации населения наталкиваются на вялую реакцию контрольно-надзорных и правоприменительных органов, на отсутствие решительных действий прокурорского звена и безответственность самих предприятий – источников загрязнения.

Другим существенным признаком кризиса, касающегося более конкретной области экологического права, является тот факт, что в целом экологическое законодательство по рассматриваемым вопросам не носит опережающий характер. Появление тех или иных законодательных или нормативных актов – это результат уже совершившейся критической экологической ситуации (которую можно было бы предугадать и спрогнозировать), вдогонку которой экстренно принимается правовой акт. Иными словами, продуманной перспективной правовой политики в целом и, в частности, по вопросам экологически неблагополучных территорий, а тем более опосредованной в правовых актах пока не существует. Все решается с ходу, по мере появления проблемы, да и то – не сразу. Хотя многие факторы, влияющие на появление таких территорий, известны, достаточно изучены и могли бы стать научно-прикладной базой для создания эффективной правовой основы развития соответствующего законодательного или нормативного блока11.

Позитивные сдвиги в этом направлении должны помочь не только улучшению качества окружающей среды, но и уменьшению расходов на реабилитацию рассматриваемых территорий.

2.2 Правовое регулирование экологически неблагополучных территорий

Под правовым режимом экологически неблагополучной территории понимается совокупность правил об объявлении, обеспечении функционирования таких территорий и снятии их особого статуса12.

Законодательство предусматривает ряд видов зон с неблагоприятной окружающей средой. Порядок их выделения, объявления об этом разный.

Порядок объявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия определен Законом «Об охране окружающей природной среды». В соответствии со ст. 58 и 59 они объявляются постановлениями представительного органа власти либо указами Президента РФ по представлению специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды на основании заключения государственной экологической экспертизы.

Таким образом, в соответствии с названными нормативными актами экологически неблагополучные территории могут быть признаны таковыми лишь на уровне Российской Федерации. Думается, что, принимая решение об объявлении экологически неблагополучных территорий на национальном уровне, законодатель исходил, прежде всего, из того, что финансирование мероприятий, связанных с восстановлением благоприятного состояния природы, будет осуществляться, в том числе за счет средств федерального бюджета. Но это вовсе не означает, что субъекты Федерации не могут сами принять решение об объявлении соответствующих зон.

Что же касается зон чрезвычайных ситуаций, предусматриваемых Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», то в отношении таких зон вовсе не требуется принятие решения об объявлении территории зоной чрезвычайной ситуации. Это презюмируется, если имела место катастрофа природного или техногенного характера. Главным тут является вопрос об определении границ зоны чрезвычайной ситуации. Границы таких зон определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации13.

Аналогичный принцип существует в отношении зон радиоактивного загрязнения. На территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, по факту и с учетом дозы облучения населения или плотности радиоактивного загрязнения почвы устанавливается соответствующий вид зоны. Границы этих зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, определяются Правительством РФ в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других факторов. Они же (границы и перечень населенных пунктов) пересматриваются Правительством РФ не реже чем один раз в пять лет.

Цель и основная задача деятельности, связанной с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, регулируемой Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», – ликвидация таких ситуаций. Ликвидация чрезвычайных ситуаций включает аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

Для ликвидации чрезвычайных ситуаций названным Законом предусматривается создание и использование резервов финансовых и материальных ресурсов14. Такие резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Почти аналогичен режим зон чрезвычайной экологической ситуации. Здесь предусматривается прекращение деятельности, отрицательно влияющей на окружающую среду, приостанавливается работа предприятий, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека и окружающую среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.

Тот факт, что в России до сих пор на федеральном уровне не было принято ни одного решения об объявлении экологически неблагополучной территории, может быть объяснен дефектами правовой нормы, а именно нечеткостью, размытостью критериев отнесения таких территорий к зонам экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации. Хотя субъектами РФ разрабатывались соответствующие проекты (по Братску, например), а Минприроды РФ проводилась по ним государственная экологическая экспертиза, ни одно решение так и не было принято.

Вместо официального признания и объявления экологически неблагополучных территорий Правительство РФ пошло по пути принятия специальных постановлений, предусматривающих меры по улучшению социально-экологической обстановки в отдельных регионах.

Элементом правового режима экологически неблагополучной территории является также снятие особого статуса такой территории. В Законе «Об охране окружающей природной среды» об этом ничего не говорится. Вопрос урегулирован Временным порядком объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации. Решение о снятии такого статуса принимается по результатам государственной экологической экспертизы по истечении срока, который был установлен Правительством РФ при подготовке решения об объявлении зоны. Госкомэкология РФ подготавливает и вносит в Правительство РФ проект Указа Президента РФ «О снятии с территории статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации». После рассмотрения и одобрения материалов государственной экологической экспертизы Правительство РФ представляет Президенту РФ этот проект для принятия соответствующего решения15.

Заключение

Целью данной контрольной работы являлось изучение правового режима экологически неблагоприятных территорий и их анализ, а также исследование правовых мер предупреждения экологически неблагоприятных территорий.

Сейчас многие критикуют экологическое законодательство – и юристы, и экологи, и даже представители высших органов. Да, оно не в полной мере совершенно. И причины здесь разные. Так, явно ощущается слабое привлечение к законодательной работе специалистов – профессионалов, в частности, ученых – экологов, юристов, специализирующихся по экологической проблематике. (Кстати, в 90-х годах такая практика была во многом успешной). Отсюда – много юридических неточностей, повторов и просто ошибок.