Правовой режим морских портов Украины

Понятие «правовой режим»

Термин "правовой режим" употребляется в различных аспектах. Его определяют как совокупность правовых средств, правовых и организационно-технических мер, как социальный режим .

В целом правовой режим определяется совокупностью правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих определенный вид общественной деятельности.

Вместе ряд авторов указывают на специфику этого термина посредством выделения его особых признаков. Например, Н.И. Матузов, А.В. Малько определяют правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права.

Более того, А.В. Малько определяет правовой режим как специальный вид правового регулирования, который представляет собой своеобразный комплекс мер, выраженный в правовых стимулах и правовых ограничения. Близко к этому пониманию правового режима предлагает О.С. Родионов: "Правовой режим - установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов".

Правовой режим портов и его особенности в соответствии с Международными конвенциями

Правовой режим внутренних морских вод устанавливается прибрежным государством по его усмотрению. В частности, судоходство и рыболовство во внутренних морских водах, а также научная и изыскательская деятельность регулируются исключительно законами и правилами прибрежного государства. В этих водах иностранцам обычно запрещено заниматься любыми промыслами и исследовательской деятельностью без специального разрешения. Как правило, любые иностранные суда могут заходить во внутренние воды другого государства с разрешения последнего. Исключением являются случаи вынужденного захода судов ввиду стихийного бедствия, а также воды открытых портов.

Акватории морских портов являются частью внутренних морских вод. Поэтому прибрежное государство вправе само определять порядок доступа в свои порты судов других стран, а также порядок их пребывания там. Оно вправе как суверен решать вопрос о том, открывать или нет те или иные свои порты для захода иностранных судов. Этот международный обычай был подтвержден Конвенцией о режиме морских портов, заключенной в Женеве в 1923 году. Ее участниками являются около 40 прибрежных государств.

Тем не менее, в интересах развития международных отношений прибрежные государства открывают многие из своих торговых портов для свободного захода иностранных судов без их дискриминации.

Согласно Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 года, для захода в морские порты иностранных ядерных судов требуется предоставление соответствующему прибрежному государству заблаговременной информации о том, что такой заход не будет угрожать ядерной безопасности. Для захода в морские порты иностранных военных кораблей необходимо приглашение прибрежного государства или получение предварительного разрешения, а в некоторых странах требуется уведомить прибрежное государство.

Военные корабли, законно находящиеся в иностранном порту, пользуются иммунитетом от юрисдикции прибрежного государства. Но они обязаны соблюдать законы и правила прибрежного государства, а также соответствующие нормы международного права (запрещение угрозы силой или ее применения, невмешательство и др.).
Государственные морские невоенные суда, в том числе и торговые, на основе исторически сложившегося давнего обычая также пользовались иммунитетом от иностранной юрисдикции на море. Однако Женевские конвенции 1958 года о территориальном море и прилежащей зоне, а также об открытом море, равно как и Конвенция ООН по морскому праву 1982 года, в отличие от указанного обычая, признают иммунитет лишь за государственными судами, эксплуатируемыми в некоммерческих целях.

На морские невоенные суда при пребывании их в открытых иностранных портах (как и вообще во внутренних водах) распространяется суверенная власть прибрежного государства, и они подчиняются юрисдикции этого государства (уголовной и гражданской), таможенным, санитарным и другим правилам. Изъятия из этого правила касаются только государственных судов, обладающих иммунитетом от власти другого государства. В отличие от невоенных судов военные корабли могут заходить в иностранные порты только по приглашению или разрешению прибрежного государства. При этом может устанавливаться срок визита корабля или ограничиваться количество кораблей, которым одновременно разрешается заход, и т. д. В открытые порты должен быть обеспечен свободный доступ невоенных судов всех стран независимо от их флага на равной основе. Из этого порядка есть исключение: судно, терпящее бедствие, может заходить в любой порт прибрежного государства. За последние годы значительно расширилась практика проверки иностранных судов в рыболовных, экономических зонах и портах США, Канады, Норвегии, Великобритании и других стран с целью выяснения, соблюдают ли эти суда правила прибрежных государств, касающиеся порядка ведения промысла. В случаях обнаруженных нарушений национальная инспекция задерживает нарушителей и передает дело о нарушениях для рассмотрения в судах по месту стоянки задержанного иностранного судна. В конце 70-х и начале 80-х годов XX в. некоторые западные страны стали принимать на индивидуальной и коллективной основе меры по контролю за иностранными судами в своих портах. Так, в 1982 г. морские власти 14 западноевропейских стран — Бельгии, Великобритании, Нидерландов, Греции, Дании, Ирландии, Испании, Италии, Норвегии, Португалии, Финляндии, Франции, ФРГ и Швеции подписали Меморандум о взаимопонимании относительно контроля со стороны государства порта. В Меморандуме устанавливается, что портовые власти соответствующей страны вправе подвергнуть проверке иностранное судно с целью соответствия его требованиям, содержащимся в Международной конвенции о грузовой марке 1966 г., СОЛАС-74/78, МАРПОЛ-73/78, Международной конвенции о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978 г., МППСС-72, Конвенции о торговых судах 1976 г. (Конвенция МОТ № 147). Осмотр проводится при посещении судна, в ходе которого осуществляется проверка судовой документации. В случае обнаружения недостатков на самом судне или в судовой документации судно может быть задержано в порту до устранения выявленных недостатков. Прибрежное государство вправе осмотреть судно любого государства, включая те, которые не являются стороной перечисленных выше конвенций.

Должностным лицом, регулирующим заход судов в морской торговый порт и выход из этого порта и отвечающим за безопасность мореплавания в указанном порту, является капитан морского торгового порта, с которым согласовывает свои действия капитан морского рыбного порта в случае, если его действия затрагивают компетенцию капитана морского торгового порта. Все иностранные суда, кроме военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях, независимо от их предназначения и форм собственности могут заходить в морские порты, открытые для захода иностранных судов. В отношении иностранных судов государств, в которых имеются специальные ограничения захода в их морские порты в отношении анлогичных судов определенного порта, этим портом могут быть установлены ответные ограничения.

Иностранные суда, военные корабли и другие государственные суда вправе осуществлять вынужденный заход в порты в силу следующих чрезвычайных обстоятельств: — при аварии, буксировке, стихийном бедствии или сильном шторме, угрожающем безопасности иностранного судна, иностранного военного корабля или другого государственного судна; — для доставки спасенных людей; — при необходимости оказания срочной медицинской помощи члену экипажа или пассажиру, а также в силу других чрезвычайных обстоятельств. В сообщении о вынужденном заходе должны содержаться сведения о названии иностранного судна, иностранного военного корабля или другого государственного судна; государстве флага; имени и фамилии капитана иностранного судна; типе двигательной установки; причине вынужденного захода; потребности в помощи и ее характере; предполагаемом времени вынужденного захода, а также другие сведения. Государства могут предоставлять друг другу на основе взаимности во внутренних морских водах и портах национальный режим или режим наиболее благоприятствуемой нации или то и другое одновременно. Под национальным режимом понимается предоставление государством иностранным невоенным судам, их грузам и пассажирам такого же режима, как и для своих национальных судов, грузов и пассажиров. Обычно национальный режим, предоставляемый для иностранных судов, не распространяется на каботаж, буксировку, спасательные работы в портовых водах, льготы для промысловых и спортивных судов. Под режимом наиболее благоприятствуемой нации понимается предоставление государством иностранным невоенным судам, их грузам и пассажирам таких льгот, которые оно уже предоставило (или может предоставить в будущем) судам любого третьего государства. Иностранные суда в акватории порта обязаны соблюдать законодательство прибрежного государства, в первую очередь навигационные, радиотелеграфные, портовые, таможенные, санитарные и другие правила.

Обычно государства заключают между собой договоры о торговле и мореплавании, которые определяют порядок захода и правовой режим пребывания в портах торговых судов договаривающихся государств. При обслуживании иностранных судов и оказании им услуг в портах применяется один из двух принципов: национального режима (предоставление режима, которым пользуются отечественные суда) либо наибольшего благоприятствования (предоставление условий не худших, чем те, которыми пользуются суда какого-либо наиболее благоприятствуемого третьего государства).

Разрешение уголовных дел, касающихся моряков и других лиц, находящихся на борту иностранных судов при пребывании их в портах, и гражданских дел, связанных с самими указанными судами, их экипажами и пассажирами, относится к компетенции судебных учреждений прибрежного государства. Обычно власти прибрежного государства воздерживаются от осуществления уголовной юрисдикции в отношении моряков иностранных торговых судов в тех случаях, когда это не вызывается интересами прибрежного государства, то есть когда правонарушения, совершенные на борту иностранного торгового судна, не носят тяжкого характера, не затрагивают интересов граждан прибрежного государства, не нарушают общественного спокойствия или общественного порядка в нем или его безопасности, не затрагивают интересов лиц, не принадлежащих к составу экипажа данного судна.

Согласно международному обычаю и практике государств, во внутренних водах на иностранных судах внутренний распорядок (в частности, отношения между капитаном и экипажем судна) регулируется законами и правилами страны, флаг которой несет судно.

Правовой режим портов в Украине

Согласно Кодексу Торгового мореплавания Украины, морской порт (далее — порт) — транспортное предприятие, которое на отведенных ему и созданных им территории и акватории осуществляет обслуживание судов, пассажиров и грузов, перевалку грузов с одних видов транспорта на другие, а также обеспечивает безопасность плавания и стоянки судов. При этом порт может выполнять перевозки грузов, пассажиров и багажа собственными или зафрахтованными им судами, ремонт судов и прочие, предусмотренные его уставом,виды деятельности.

Относительно применения пограничного режима порты разделяются на порты открытые для захода иностранных судов и закрытые.

Перечень портов, открытых для принятия иностранных судов, определяется Кабинетом Министров Украины.

Особое место среди портов занимает свободный порт.

Свободный порт представляет собой территорию и акваторию порта или их часть, на которых действует специальный правовой режим экономической деятельности, а также порядок применения законодательства Украины.

Свободный порт организовывается на базе государственного или муниципального порта.

Свободный порт создается отдельным законом Украины, который принимается Верховной Радой Украины по инициативе Президента Украины, Кабинета Министров Украины или местных советов и местной государственной администрации на определенный срок с целью привлечения инвестиций в развитие порта, создания благоприятных условий для расширения внешнеэкономических связей Украины, увеличения грузопотоков, транзитных перевозок, транспортно-складских, экспедиторских и иных услуг.

Положение о свободном торговом порте утверждается Кабинетом Министров Украины.

На территории свободного порта действует законодательство Украины с учетом особенностей, которые предусматривают льготный таможенный режим и уровень налогообложения, специфические валютно-финансовые условия, систему кредитования и страхования, условия отдельных видов платежей, систему государственного инвестирования и прочие благоприятные условия экономической деятельности национальных и иностранных юридических и физических лиц.

На все субъекты хозяйственной деятельности свободного порта распространяется предусмотренная законодательством Украины система государственных гарантий защиты инвестиций и право на вывоз доходов и капитала, инвестированного в свободный порт, за границы свободного порта и Украины.

Статус свободного порта прекращается по истечении срока, на период которого он был определен.

В случаях, предусмотренных законодательством, статус свободного порта может быть прекращен досрочно.

При отмене статуса свободного порта все имущественные и неимущественные права субъектов его экономической деятельности сохраняются в полном объеме.

По планам Министерства Инфраструктуры Украины, новый проект Закона “О портах” должен быть принят в текущем году.

Проект закона должен отвечать мировым и европейским стандартам, так как морская транспортная отрасль ориентирована в первую очередь на коммуникацию Украины с мировым сообществом, причем в самом важном его аспекте — товарообороте, на чем основывается экономика страны в целом.
Путь унификации законодательства о морских портах прошли в той или иной степени все государства Европы, в том числе и наш ближайший сосед Россия, причем с опережением нас более чем на 5 лет.
Очевидно, что при разработке отечественного проекта Закона следует использовать национальное законодательство в этой области стран с развитой рыночной экономикой (Закон о портах Великобритании, Закон о государственных портах и портовом флоте Испании, Кодекс морских портов Франции, законодательные акты США, Германии и др.) и исследования по данному вопросу международных организаций (Доклад Секретариата ЮНКТАД “Правовые аспекты управления портами”).
Остановлюсь на анализе положений одного из самых значимых документов — доклада Секретариата ЮНКТАД “Правовые аспекты управления портами”.
Доклад “Правовые аспекты управления портами” использовался, в частности, при разработке проекта закона РФ “О морских портах”, и явно мало принимался во внимание разработчиками украинских законопроектов, разрабатываемых ранее.

Далее я приведу короткий анализ доклада в определении им концептуальных подходов к построению правовых форм организации и управления портами и приватизации портовой деятельности.
Существует 3 типа юридического режима для портов:

— порты под централизованным управлением;
— автономные порты под децентрализованным управлением;
— порты под частным управлением.

Такое деление не совсем четко определено, и на практике встречаются, например, терминалы под частным управлением в централизованных или автономных портах.
Юридическая концепция морского порта

Существует множество концепций морского порта, определенных международными директивами, правилами и кодексами/законами отдельных стран. Правовой режим управления морским портом зависит от правовой позиции той страны, в которой он находится, ставя в основу, прежде всего, экономическую выгоду, которую порт может принести конкретной стране. В нормативном акте должно быть закреплено, кем осуществляется управление портом: государственной структурой, частным предприятием и т.д.
Порты под централизованным управлением

Порты под централизованным управлением определяется по тому факту, что юридически любое важное решение, касающееся операций или развития порта, должно быть принято центральным уполномоченным органом.
Эта категория включает муниципальные порты или порты в т.н. “национальных интересах”, где все важные решения принимаются центральным органом в отношении покупки чего-либо, найма сотрудников, установления тарифов, осуществления инвестиций и т.д. Однако здесь существует проблема с задержкой принятия решений между управляющим органом и портом, что негативно влияет на работу порта и получение им прибыли. Тем не менее, есть порты под централизованным управлением, которые эффективно работают, когда существует малая дистанция между портом и центральным органом управления (муниципальные и региональные порты).
В портах под централизованным управлением желательно, чтобы имело место сотрудничество с частными предприятиями, которые действуют в качестве концессионеров в отношении государственного оборудования или поставщиков портовых услуг по перегрузке/выгрузке.
Концепция публичной стоимости, говоря иными словами, удовлетворение коллективных государственных нужд, имеет широкое применение в управлении такими портами и далека от того, чтобы быть совместимой с попытками обеспечить хороший возврат от инвестиций. В Европе большинство портов на юге находятся под централизованным управлением, так же, как в Африке и многих развивающихся странах.
Порты под децентрализованным управлением и автономные порты

Децентрализация состоит в переходе некоторых государственных полномочий к местным властям. В случае автономного порта, полномочия власти делятся между государством, стороной, принимающей экономические решения, и представителями местной власти (муниципалитета) путем создания административной структуры под государственным контролем. Оба — децентрализованные порты и автономные, управляют имуществом и оборудованием на праве управления и ответственны за портовую безопасность.
Децентрализация ответственности понимается по отношению к центральным властям, которая подразумевает различия исходя из формы государственного устройства: унитарное государство, федерация или конфедерация.
Децентрализация намного облегчает быстрое принятие решений и в целом работу порта.
Режим управления автономного порта не регулирует все связи с государством. Фактически порт может использовать автономию в различных правовых режимах: государственное предприятие, смешанное публичное предприятие (Франция), частно-правовое предприятие (Бенин) или как национальная корпорация (Синегал).
Операции большинства портов в различных странах иногда находятся в руках единоличного индустриально-коммерческого государственного предприятия, как в случае с Бюро по изучению портов Марокко.
В Европе некоторые порты, хотя децентрализованы в отношениях с государством, но управляются местными властями, как в случае с портами Антверпена (Бельгия), Роттердама (Голландия) и Гамбурга (Германия).
Во Франции автономные морские порты — публичные (государственные) предприятия, т.е. т.н. смешанные публичные предприятия, иными словами, они являются объектами для надзора и финансового контроля со стороны государства.
Руководство автономного порта осуществляет управление при помощи коллегиального органа, куда входят: экономические операторы, местные избираемые должностные лица и представители государства, персонал и работники доков.
Правовые аспекты приватизации портовых операций

В экономически сильных странах концепция приватизации порта не нова и имеет место (США, Англия). Приватизация порта может иметь несколько форм: государство может предоставить частному сектору в концессию все портовые операции, или в некоторых случаях предприятиям может быть позволено строить и управлять частными терминалами. Публичное управление портами развивалось вследствие обретения независимости многими странами в 1960-х, правительства этих стран хотели осуществлять контроль над портовыми операциями, которые являются стратегическим элементом внешней торговли в любой стране.
Новая волна приватизации портов началась в 1980 г. Таким образом, операции по специализированным терминалам, в частности по контейнерным, были быстро приватизированы в некоторых странах, таких как Ямайка и Малайзия. Так, в 1983 г., 1984 г. Англия приватизировала Ассоциацию Британских Портов, которая владела 21 портом, что составляет более четверти всего портового трафика Англии. Другие регионы также были охвачены волной приватизации портов: Латинская Америка, Восточная и Западная Европа, Азия. Признание гибкости управления в частном секторе является ценным качеством для эффективного управления деятельностью порта.
В случае частного управления терминалом, власти порта предоставляют концессию для строительства и оперирования оборудованием, а также использования портовых площадей и территорий частными компаниями. Чтобы заинтересовать частных инвесторов, им предоставляются определенные гарантии в виде длительного срока концессии и признания реальных прав на портовое оборудование.
Для целей управления портом более эффективным является создание свободной конкуренции между частными портовыми предприятиями, нежели контроль со стороны административных органов.
Фактически не существует специфического правового статуса для компаний, которые владеют или управляют портами. Это, в принципе, режим общества с ограниченной ответственностью, который был создан, и публичные (государственные) компании, где это приемлемо, участвуют в капитале такой компании. Каждая страна имеет свои специфические характеристики, и модель управления портами, существующая в других странах, может быть использована только как модель для адаптации. Приватизация портовой деятельности может существовать только в соответствии с принципами рыночной экономики, хотя ограничения должны быть установлены с целью избежания монопольной ситуации на рынке, что может нанести вред обществу.
В то же время частные инвесторы, которые являются пока единственным источником финансирования отрасли, заинтересованы инвестировать в отрасль на основе норм, отвечающих мировым стандартам и гарантирующих стабильность инвестиций и их защиту, а значит и гарантию получения прибыли в будущем.
Разработка проекта Закона “О портах”, отвечающего лучшим мировым стандартам, таким образом, должна вестись при соблюдении взаимных интересов сторон по построению правовой модели функционирования управленческих и имущественных отношений в отрасли.

Список литературы

Кодекс Торгового Мореплавания Украины
Международное право, уч., под ред. Ю.М. Колосова и В.И. Кузнецова, М., Международные отношения, 2005.;
Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. - М., 1997.;
Международное право: Учебник/ Отв. ред. Колосов Ю.М. и др. - М., 2001.;
Международное право: Учебник/ Отв. ред. Кузнецов В.И. и др.- М., 2001.;
Международное публичное право: Учебник, 2-е изд./Отв.ред. Бекяшев К.А.- М., 1999.;
http://www.blackseatrans.com/
Журнал “Транспорт”, №29.