Правовой режим охраны недр

Оглавление

 

 

Законодательство, регулирующее использование и охрану недр

В соответствии со ст. 1 Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) "О недрах", законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Так, например, к числу данных федеральных законов можно отнести Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 21.11.2011, с изм. от 07.12.2011) "Об охране окружающей среды", Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ (ред. от 19.07.2011) "О соглашениях о разделе продукции", Федеральный закон от 30.11.1995 N 187-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "О континентальном шельфе Российской Федерации". Данную область регулируют также постановления Правительства РФ, например, Постановление Правительства РФ от 02.02.2010 N 39 (ред. от 06.10.2011) "Об утверждении Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, и о внесении изменений в Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр", а так же Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (в ред. Постановления Правительства РФ от 02.02.2010 N 39). Безусловно, нельзя не упомянуть Положение о порядке лицензирования пользования недрами (в ред. Федеральных законов от 26.06.2007 N 118-ФЗ, от 21.11.2011 N 331-ФЗ). Исходя из положений ст. 25.1 Закона РФ «О недрах», можно сказать, что источниками регулирования данной области являются так же Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, а также Водный кодекс РФ. В ст. 39 указанного закона имеется ссылка на Налоговый кодекс РФ. Помимо этого необходимо помнить об Уголовном кодексе РФ, а так же о Кодексе об административных правонарушениях РФ, регламентирующих ответственность за нарушение правил пользования недрами.

Все же основным источником регулирования данной области является непосредственно Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. От 06.12.2011, и изм. От 07.12.2011) «О недрах». Данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер. Также он содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

 

 

Объект правового регулирования использования и охраны недр

Объектом правового  регулирования использования и  охраны недр является часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при ее отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.  Существует Государственный фонд недр, который составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Помимо Государственного фонда недр, существует также федеральный фонд резервных участков недр, который формируется в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр. Участки недр, включенные в федеральный фонд резервных участков недр, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из федерального фонда резервных участков недр.

Участки недр подразделяются на участки недр федерального значения (к ним относят участки в  целях обеспечения обороны страны и безопасности государства) и на участки недр местного значения. К  участкам недр федерального значения относятся:

1) содержащие  месторождения и проявления урана,  алмазов, особо чистого кварцевого  сырья, редких земель иттриевой  группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой  группы;

2) расположенные  на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года:

извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн;

запасы газа от 50 миллиардов кубических метров;

запасы коренного  золота от 50 тонн;

запасы меди от 500 тысяч тонн;

3) внутренних  морских вод, территориального  моря, континентального шельфа Российской  Федерации;

4) при пользовании  которыми необходимо использование  земельных участков из состава земель обороны, безопасности.

 К участкам  недр местного значения относятся: 1) участки недр, содержащие общераспространенные  полезные ископаемые; 2) участки недр, используемые для строительства  и эксплуатации подземных сооружений  местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В соответствии со ст. 1.2 Закона РФ «О недрах», недра  в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Иной режим устанавливается для добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов. Так, в соответствии с п. 3 ст. 1.2 указанного Закона, они могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

 

Статья 30 Закона РФ «О недрах» устанавливает ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, который ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народно-хозяйственных целях. Данный кадастр должен включать в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку каждому месторождению, а также включать в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.

Помимо кадастра, с целью учета состояния минерально-сырьевой базы ведется государственный баланс запасов полезных ископаемых. Он должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности  запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых.

Государственное управление отношениями недропользования осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а  также федеральным органом управления государственным фондом недр (Федеральное агентство по недропользованию РФ) и органами государственного горного надзора. Так, государственный горный надзор осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами, являющимися органами государственного горного надзора, во взаимодействии с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами, являющимися органами государственного геологического контроля, а также с природоохранными и иными контрольными органами.

 

 

 

 

 

Виды и право пользования  недрами

В ст. 6 Закона РФ «О недрах» дается перечень видов пользования недрами. В соответствии с указанной статьей недра предоставляются в пользование для:

1) регионального  геологического изучения, включающего  региональные геолого-геофизические  работы, геологическую съемку, инженерно-геологические  изыскания, научно-исследовательские,  палеонтологические и другие  работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического  изучения, включающего поиски и  оценку месторождений полезных  ископаемых, а также геологического  изучения и оценки пригодности  участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и  добычи полезных ископаемых, в  том числе использования отходов  горнодобывающего и связанных  с ним перерабатывающих производств;

4) строительства  и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных  ископаемых;

5) образования особо охраняемых  геологических объектов, имеющих  научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное  значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других  геологических коллекционных материалов.

Недра могут предоставляться  в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых. При этом разведка и добыча полезных ископаемых, за исключением разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения, могут осуществляться как в процессе геологического изучения недр, так и после его завершения. Разведка и добыча полезных ископаемых на участке недр федерального значения могут осуществляться на основании решения Правительства Российской Федерации о возможности осуществления на этом участке недр разведки и добычи полезных ископаемых пользователем недр только после завершения геологического изучения недр на этом участке недр.

В соответствии со ст. 8 указанного Закона, пользование отдельными участками  недр может быть ограничено или запрещено  в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды. Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде.

Участки недр предоставляются  в пользование на определенный срок или без ограничения срока. На определенный срок участки недр предоставляются  в пользование для: геологического изучения (на срок до 5 лет или на срок до 10 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации),

добычи полезных ископаемых (на срок отработки месторождения  полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования  разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр), добычи подземных вод (на срок до 25 лет), добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр - на срок до 1 года.

Без ограничения  срока могут быть предоставлены  участки недр для строительства  и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных  с захоронением отходов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.

Сроки пользования  участками недр исчисляются с  момента государственной регистрации  лицензий на пользование этими участками  недр.

В соответствии со ст. 10.1 указанного Закона, основанием возникновения права пользования недрами являются:

  1. решение Правительства Российской Федерации;
  2. решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, принятое в целях предоставления права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено, за исключением участков недр местного значения;
  3. решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр:
  4. в целях геологического изучения недр, за исключением недр на участках недр федерального значения и участков недр местного значения.

Недропользование  осуществляется по разрешительной системе. Это означает, что для пользования недрами и содержащихся в них минеральными и гидроминеральными ресурсами необходимо получение лицензии (разрешения) в установленном законом порядке. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Единственным исключением из этого правила является добыча общераспространенных полезных ископаемых, например, песка, гравия, которая производится собственниками и владельцами земельных участков свободно (ст. 19 указанного Закона РФ «О недрах»). Статья 11 Закона РФ «О недрах» устанавливается, что лицензия на недропользование включает в себя бланк установленной формы с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Организационное обеспечение государственной системы лицензирования возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы, а именно на Федеральное агентство по недропользованию РФ.

Закон РФ «О недрах» устанавливает ряд антимонопольных требований при пользовании недрами, которые перечислены в ст. 17 данного Закона.

 

Рациональное использование  и охрана недр

Статья 23 Закона РФ «О недрах» содержит подробный  перечень основных требований по рациональному  использованию и охране недр. Так, например, к их числу относятся соблюдение установленного законодательством порядка предоставление недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов; достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых; охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку; предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод. В случае нарушения требований настоящей статьи право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено.

Строительство и эксплуатация предприятий по добыче полезных ископаемых, подземных сооружений различного назначения, проведение геологического изучения недр допускаются только при обеспечении безопасности жизни и здоровья работников этих предприятий и населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами. Органы государственной власти, пользователи недр обязаны обеспечить выполнение стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами. Органы государственного горного надзора в пределах своей компетенции обеспечивают государственное нормативное регулирование вопросов безопасности работ, связанных с пользованием недрами, а также выполняют контрольные функции. Непосредственную ответственность за обеспечение безопасных условий работ, связанных с пользованием недрами, несут руководители предприятий, независимо от того, проводят эти предприятия работы в соответствии с предоставленной им лицензией или привлекаются для выполнения работ по договору. В ст. 24 Закона РФ «О недрах» приводится перечень основных требований по обеспечению безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами. В их число входит допуск к работам лиц, имеющих специальную подготовку и квалификацию, а к руководству горными работами - лиц, имеющих соответствующее специальное образование; обеспечение лиц, занятых на горных и буровых работах, специальной одеждой, средствами индивидуальной и коллективной защиты; применение машин, оборудования и материалов, соответствующих требованиям правил безопасности и санитарным нормам; правильное использование взрывчатых веществ и средств взрывания, их надлежащий учет, хранение и расходование;  проведение комплекса геологических, маркшейдерских и иных наблюдений, достаточных для обеспечения нормального технологического цикла работ и прогнозирования опасных ситуаций, своевременное определение и нанесение на планы горных работ опасных зон и др.

 

Плата за пользование недрами

В соответствии со ст. 39 Закона РФ «О недрах», при пользовании  недрами уплачиваются следующие  платежи:

1. разовые платежи  за пользование недрами при  наступлении определенных событий,  оговоренных в лицензии, включая  разовые платежи, уплачиваемые при изменении границ участков недр, предоставленных в пользование (более подробно раскрываются в ст. 40 указанного Закона);

2. регулярные  платежи за пользование недрами  (более подробно раскрываются в ст. 43 указанного Закона);

3. сбор за  участие в конкурсе (аукционе) (более подробно раскрываются в ст. 42 указанного Закона).

Кроме того, пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

 

Ответственность за нарушение  законодательства об охране недр

Данная ответственность  регламентирована ст. 49-51 Закона РФ «О недрах».

Так, ст. 49 устанавливает, что сделки, связанные с пользованием недрами, заключенные с нарушением настоящего Закона, являются недействительными. Лица, виновные в совершении указанных сделок, а также в:

предоставлении  лицензий на пользование недрами  по основаниям, не предусмотренным  настоящим Законом;

нарушении установленного законодательством порядка пользования недрами;

самовольном пользовании  недрами;

выборочной (внепроектной) отработке месторождений, приводящей к необоснованным потерям запасов  полезных ископаемых и других нарушениях рационального использования недр, приводящих к порче месторождения;

нарушении настоящего Закона, нарушениях утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, по охране недр и окружающей среды, в том числе нарушениях, ведущих к загрязнению недр и приводящих месторождение полезного ископаемого в состояние, не пригодное для эксплуатации;

нарушении права  собственности на геологическую  и иную информацию о недрах либо ее конфиденциальности;

самовольной застройке  площадей залегания полезных ископаемых;

необеспечении сохранности зданий, сооружений, а  также особо охраняемых территорий и объектов окружающей среды при  пользовании недрами;

уничтожении или  повреждении скважин, пройденных с  целью наблюдения за режимом подземных вод, а также маркшейдерских и геодезических знаков;

систематическом нарушении порядка внесения платы  при пользовании недрами;

невыполнении  требований по приведению ликвидируемых  или консервируемых горных выработок  и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации;

неприведении  участков земли и других природных  объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования,

несут уголовную  ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В частности, уголовная  ответственность в соответствии с законодательством РФ наступает  в соответствии со ст. 255 УК РФ «Нарушение правил охраны и использования недр». Так, в соответствии с данной статьей, нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба, наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет.

Административная  ответственность наступает в соответствии с КоАП РФ:

  1. Статья 7.4. Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых
  2. Статья 7.4. Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых
  3. Статья 7.10. Самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом
  4. Статья 8.9. Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов
  5. Статья 8.10. Нарушение требований по рациональному использованию недр
  6. Статья 8.11. Нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр

Споры по вопросам пользования недрами разрешаются  органами государственной власти, судом  или арбитражным судом в соответствии с их полномочиями и в порядке, установленном законодательством.

По взаимной договоренности сторон имущественные споры, связанные с пользованием недрами, могут быть переданы на рассмотрение третейского суда.

Статья 51 указанного Закона регламентирует возмещение причиненного вреда. Так, вред, причиненный пользователю недр в результате деятельности предприятий, учреждений, организаций, органов государственной власти, должностных лиц и граждан, виновных в нарушении естественных свойств недр или создании условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами, подлежит возмещению за счет собственных средств предприятий, учреждений, организаций, граждан, средств соответствующих бюджетов.

Вред, причиненный  государству в результате деятельности пользователя недр, виновного в выборочной отработке богатых участков месторождений полезных ископаемых, а также иных действиях, которые привели к порче месторождения или созданию условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами, подлежит возмещению за счет собственных средств пользователя недр.

Подлежит возмещению также вред, причиненный государству  в случае, если участок недр не передан  в пользование.

Размер вреда  определяется федеральным органом  управления государственным фондом недр.

Возмещение  вреда, причиненного государству, производится путем взносов в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Денежная форма  возмещения вреда по соглашению заинтересованных сторон может быть заменена проведением  работ по восстановлению нарушенных естественных свойств недр.

Самовольное пользование  недрами и самовольная застройка  площадей залегания полезных ископаемых прекращаются без возмещения затрат, произведенных за время незаконного  пользования недрами.

 


Правовой режим охраны недр