Правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия

     Содержание 

     Введение 

     Охрана  окружающей природной среды - одна из наиболее актуальных проблем современности. Научно-технический прогресс и усиление антропогенного влияния на природную  среду неизбежно приводят к обострению экологической ситуации: истощаются запасы природных ресурсов, загрязняется природная среда, утрачивается естественная связь между человеком и природой, теряются эстетические ценности, ухудшается физическое и нравственное здоровье людей, обостряется экономическая  и политическая борьба за сырьевые рынки, жизненное пространство.

     Что касается Российской Федерации, то она  относится к странам мира с  наихудшей экологической ситуацией. Острейшая экологическая проблема в современной России – катастрофические темпы загрязнения окружающей среды. Поэтому вопрос о возникновении зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия, рассмотренный в данной работе, является крайне  актуальным.

     Цель  данной работы –изучить понятия и правовые аспекты  понятий экологической безопасности, чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия, привести  классификацию чрезвычайных экологических ситуаций.

     Задачи  работы - описать правовой режим экологически неблагополучной территории и экологического бедствия, в котором регламентируется порядок объявления и снятия статуса чрезвычайной экологической ситуации, дать определение аварий и приведены правовые способы борьбы с ними. А так же описать эффективные меры по борьбе со стихийными бедствиями и минимизации ущерба от них. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1  Правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации и

     зон экологического бедствия

     1.1  Понятие зоны чрезвычайной экологической ситуации 

     Экологическая безопасность – состояние защищенности окружающей среды, населения, территорий, хозяйственных и иных объектов от различных угроз, возникающих вследствие негативных изменений компонентов  окружающей среды в результате антропогенной  деятельности, природных явлений  и противоправных деяний. Экологическая  безопасность обеспечивается комплексом правовых, организационных, финансовых, материальных и информационных мер, предназначенных для прогнозирования, предотвращения, ликвидации реальных и потенциальных угроз безопасности, смягчения их последствий.1

     Угроза  экологической безопасности выражает повышенную вероятность гибели отдельных  природных объектов, существенного  загрязнения, отравления или заражения  окружающей среды, масштабы которых  определяются исходя из размеров поражения  окружающей среды, его устойчивости, возможности устранения, воздействия  на жизнь и здоровье населения.

     Масштабы  планетарных негативных социально-экономических  процессов сказываются на состоянии  окружающей среды. Отсюда возникает  необходимость более четкого  правового регулирования взаимодействия человеческого общества с окружающей средой, которое составляет целостную  планетарную систему со всеми  присущими ей отношениями и связями. Поэтому локальное нарушение любого ее элемента приведет к изменению, а в конечном счете и к разрушению всей системы.

     Кроме особо охраняемых территорий и природных  объектов, имеются территории с особым режимом экологопользования. В статье 57 нового закона «Об охране окружающей среды» предусмотрены зоны экологического бедствия и зоны чрезвычайной экологической ситуации, которые объявляются таковыми либо решениями Федерального Собрания РФ, либо указами Президента РФ по представлению специально уполномоченных на то органов государственной экологической экспертизы. Зонами чрезвычайной экологической ситуации либо зонами экологического бедствия объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной или иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения или уже произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, угрожающие здоровью населения или повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, расширение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. 

     30 мая 2001 года принят Федеральный  конституционный закон «О чрезвычайном  положении».

     Чрезвычайное  положение означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ и настоящим  Федеральным конституционным законом  на всей территории РФ или в ее отдельных  местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных  лиц, общественных объединений, допускающий  установленные настоящим Законом  отдельные ограничения прав и  свобод граждан, либо без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исклю­чительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ. Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

     Чрезвычайное  положение на всей территории РФ или  в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ.

     После объявления территорий указанными зонами в них прекращается или существенно  ограничивается подобная и уже указанная  деятельность. Финансирование всех указанных  мероприятий осуществляется за счет непосредственных виновников ухудшения  экологического состояния на данной территории или за счет средств федерального бюджета и бюджетов соответствующих  субъектов РФ.

     В соответствии с Положением о классификации  чрезвычайных ситуаций природного и  техногенного характера, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г., чрезвычайные ситуации классифицируются в зависимости  от количества людей, пострадавших в  этих ситуациях, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, размеры материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций; чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.

     Под чрезвычайными ситуациями иногда понимают не только экологические и иные ситуации, связанные со стихийными бедствиями, взрывами магистральных трубопроводов, наводнениями, землетрясениями и  т.д. Такие нарушения окружающей среды нередко затрагивают целые  экосистемы и носят устойчивый характер, для ликвидации последствий которых, как правило, необходимы большие  сроки и громадные материальные средства.

     Кроме особо охраняемых территорий и природных  объектов, имеются территории с особым режимом экологопользования. В статье 57 Закона «Об охране окружающей среды» предусмотрены зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия, которые объявляются таковыми либо решениями Федерального Собрания РФ, либо указами Президента РФ по представлению специально уполномоченной на то государственной экологической эспертизы.

     Для борьбы с указанными ситуациями было создано Министерство РФ по делам  гражданском обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных и иных бедствий. Положение об этом Министерстве было утверждено 2 августа 1999 г.

     В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О защите населения  и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся  в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей; а предупреждение чрезвычайных ситуаций – это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

     Инициаторами  объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации являются органы государственной власти субъектов  РФ или органы местного самоуправления этих территорий.

     Зона  чрезвычайной экологической ситуации объявляется Указом Президента РФ или  постановлением Федерального Собрания РФ по представлению Министерства природных  ресурсов на основании заключения государственной  экологической экспертизы.

     Порядок определения статуса зон чрезвычайной экологической ситуации утверждает Правительство РФ. 

     1.2  Организация экологопользования в зоне чрезвычайной экологической ситуации 

     Организация экологопользования в зоне чрезвычайной экологической ситуации состоит в комплексе мероприятий по оздоровлению экологической обстановки, включая реабилитацию нарушенных природных комплексов, снижение уровня воздействия хозяйственной и иной деятель­ности на окружающую среду. Она оформляется в виде проекта федеральной целевой Программы неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения.

     Функции государственного заказчика федеральной  целевой Программы неотложных мер  по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения  возлагаются на инициатора объявления территории зоной чрезвычайной экологической  ситуации, который осуществляет разработку проекта Программы совместно с местными природоохранительными и санитарно-эпидемиологическими органами управления и контроля, науч­но-исследовательскими и проектными организациями.

     Подготовка  федеральной целевой Программы  включает в себя два аспекта:

     - разработку неотложных мер и  мероприятий по улучшению состояния  окружающей среды, санитарно-эпидемиологической  обстановки, здоровья населения;

     - создание условий для субъектов  хозяйствования в целях организации  устойчивого социально-экономического  развития территории.

     Источниками финансирования Программы являются целевые средства федерального бюджета; средства бюджетов различных уровней; средства предприятий-экологопользователей, загрязняющих окружающую среду, и их отраслевых объединений; средства экологического фонда; заемные средства (кредиты). Используются также средства благотворительных фондов и иностранные инвестиции.

     Организация деятельности по выполнению утвержденной Программы и ответственность  за ее выполнение возлагаются на главу  администрации территории, объявленной  зоной чрезвычайной экологической  ситуации.

     По  истечении срока выполнения этой Программы администрация территории подготавливает материалы о состоянии  окружающей среды и реализации мероприятий  Программы и представляет их на государственную  экологическую экспертизу.

     Решение о снятии статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации принимается  Президентом РФ по представлению  Министерства природных ресурсов РФ на основании заключения государственной  экологической экспертизы.

     Понятие чрезвычайная экологическая ситуация впервые было введено ст. 58 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», определившей зоны чрезвычайной экологической ситуации как участки территории РФ, где  в результате хозяйственной и  иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических  систем, – генетических фондов растений и животных. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» сохранил отсылочную норму ст. 57 «Порядок установления зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций», правда выделив для нее целую главу – VIII. Здесь говорится: порядок объявления режима зон экологического бедствия определяется законодательством о зонах экологического бедствия. Защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается федеральным законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, другими Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.1

     Российское  законодательство использует также  ряд смежных понятий: «зона экологического бедствия», «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное положение», «угроза безопасности», «бедствие», «стихийное бедствие», «экологический риск», «зона экологического риска» и пр.

     Чрезвычайная  ситуация – это обстановка, реально  угрожающая жизни значительного  числа людей или их здоровью с  необратимыми последствиями для  трудоспособности, с существенным материальным ущербом, негативными социально-политическими, экономическими, военными, экологическими и иными последствиями. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в ст. 1 устанавливает, что чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

     Элементами  чрезвычайной ситуации являются:

     - наличие угрозы (реальной, потенциальной,  неизбежной, чрезвычайной);

     - последствия (необратимые, существенные, устойчивые, отрицательные);

     - необходимость принятия дополнительных  мер для ликвидации, предотвращения, смягчения последствий. 

     Ситуация  признается чрезвычайной, когда она  приобретает новые черты и  тенденции, характеризуется кризисностью положения.

     Классификация чрезвычайных ситуаций проводится по различным единичным и комплексным  критериям. По источнику возникновения они делятся на внешние и внутренние (ст. 3 Закона РФ «О безопасности»), межнациональные конфликты, массовые беспорядки, блокада отдельных местностей, стихийные бедствия, крупные аварии (ст. 4 Закона РФ от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»); по своим последствиям – на вызвавшие необратимые, долговременные, временные, существенные последствия либо социально-политические, экономические, экологические и иные последствия; по степени остроты – на реальные и потенциальные (ст. 3 Закона РФ «О безопасности»), требующие введения чрезвычайного положения немедленно и без предупреждения либо с соблюдением более продолжительной процедуры; по скорости развития – на ситуации взрывного характера, быстротекущие, вялотекущие; по сфере проявления – на техногенные, экологические, природного, биогенного, зоогенного и фитогенного характера. Так, чрезвычайные ситуации экологического характера вызываются воздействием измененной в результате деятельности человека окружающей среды, состояния почв, недр, ландшафта и проявляются в просадках, оползнях, обвалах, массовой гибели рыбы, покрытии пленкой трети площади водоема и более при общей его поверхности до 6 кв. км, переполнении хранилищ промышленными и бытовыми отходами л др. Биогенные и зоогенные чрезвычайные ситуации – это эпидемии, пандемии, инфекционные заболевания экзотическими или невыясненной этиологии болезнями, массовые отравления водой, продуктами питания, массовое появление животных – разносчиков опасных инфекций и т.п. По своим масштабам они разделяются на глобальные и локальные; по происхождению – на природные и техногенные. В зависимости от нескольких показателей, взятых комплексно (размеров ущерба, количества пострадавших, границ рас­пространения поражающих факторов), чрезвычайные ситуации делятся на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.

     К локальной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали не более 10 чел., либо нарушены условия  жизнедеятельности не более 100 чел., либо материальный ущерб составляет не более 1 тыс. МРОТ на день возникновения  чрезвычайной ситуации, а ее зона не выходит за пределы территории объекта  производственного или социального  назначения. К местной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 10 чел., но не более 50, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 чел., либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. МРОТ и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района. Территориальной является чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 50, но не более 500 чел., либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 чел. либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн. МРОТ и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта РФ. К региональной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 50, но не более 500 чел., либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 500, но не более 1000 чел., либо материальный ущерб составляет свыше 0,5 млн., но не более 5 млн. МРОТ и зона чрезвычайной ситуации охватывает территорию двух субъектов РФ. Федеральная чрезвычайная ситуация – та, в результате которой пострадали свыше 500 чел., либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1000 чел., либо материальный ущерб составляет свыше 5 млн. МРОТ и зона чрезвычайной ситуации выходит за пределы более двух субъектов РФ. Наконец, трансграничной является чрезвычайная ситуация, поражающие факторы которой выходят за пределы РФ либо которая произошла за рубежом и затрагивает территорию РФ (Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера от 13 сентября 1996 г.).

     В 2001 г., по данным МЧС России, в стране произошли 233 чрезвычайные ситуации природного характера, 14,5 тыс. опасных экзогенных геологических процессов.

     Органы, уполномоченные в области управления, контроля и надзора за чрезвычайными  экологическими ситуациями. В систему  этих органов входят: МЧС, геофизическая  служба Российской академии наук, сейсмическая служба Минобороны России, служба мониторинга  геологической среды МПР России, службы сейсмических и геодинамических  охранных сетей наблюдений Росатома России, службы геодинамических наблюдений Минпромэнерго России, службы инженерно-сейсмометрических наблюдений Росстроя России, службы контроля деформации земной поверхности Роскартографии, Росгидромет, МПР России. 

     1.3  Зоны экологического бедствия: природные и техногенные 

     Понятие экологическое бедствие было введено  ст. 59 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной  среды». Зонами экологического бедствия объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной  или иной деятельности произошли  глубокие необратимые изменения  окружающей среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение  природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры  и фауны. В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещаются строительство, реконструкция хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды. Как указывалось выше, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» содержит лишь отсылку к федеральному законодательству (ст. 57).

     Экологические бедствия, как и чрезвычайные экологические  ситуации, могут быть природного и  техногенного происхождения.

     Стихийные бедствия – это землетрясения, извержения вулканов (например, в результате начавшегося  после сильнейшего землетрясения  на Камчатке и длившегося почти весь 1996 г. извержения двух вулканов – Карымского и Академии наук, входящих в Камчатский вулканический пояс, произошли выброс пепла и газа на высоту 8 км, излияния лавы, вулканические взрывы и землетрясения в результате окрестности покрылись слоем пепла, изрыты вулканическими бомбами, вода в расположенном на этой территории озере глубиной 60 м и диаметром около 4 км отравлена, рыба погибла, пойма реки Карымской залита грязевыми потоками); ураганы (шквалы, смерчи), ливневые дожди, сопровождающиеся, как прави­ло, усилением скорости ветра, в результате чего происходят подъем уровня воды в реках, затопление населенных пунктов, расположенных по берегам рек, скотомогильников, мест хранения пестицидов, топлива и т.п. с последующим смывом в водные источники и значительным загрязнением вод; оползни, лесные пожары, наводнения и др.

     М.М. Брингчук в разработанном проекте Федерального закона «О стихийных бедствиях» определяет таковыми чрезвычайную ситуацию, обусловленную опасными явлениями и процессами, которые порождены силами природы или совместно ими и деятельностью людей, а затем дает их перечень в приложении к законопроекту. В частности, в число опасных явлений и процессов, которые могут вызвать стихийные бедствия, он включает:

     - опасные геофизические явления,  т.е. землетрясения и извержения  вулканов;

     - опасные геологические явления,  т.е. абразии, эрозии, карстовые  просадки (провалы) земной поверхности,  курумы, обвалы, осыпи, оползни, повышение уровня грунтовых вод, просадки пород, сели и склоновые смывы;

     - опасные метеорологические (агрометеорологические)  явления, т.е. бури (9–11 баллов), вертикальные  вихри, заморозки, засухи, крупный  град, лавины, пыльные бури, сильная  жара, метели, гололед, дожди (ливни), морозы, снегопады, туманы, а также  смерчи, торнадо, суховеи, ураганы  (12–15 баллов), шквалы;

     - опасные гидрологические явления,  т.е. высокие уровни воды (наводнения, половодья, дождевые паводки,  заторы, ветровые нагоны), затирания  плавсредств и их гибель под напором льда, напоры льдов, интенсивный дрейф льдов, непроходимый (труднопроходимый) лед, низкие уровни вод, обледенение судов и портовых сооружений, отрыв прибрежных льдов, ранний ледостав, ранний ледяной покров и припай, сильное волнение (5 баллов и более), сильное ко­лебание уровня моря, озера, сильный тегун в портах, тропические циклоны (тайфуны), цунами;

     - природные пожары, т.е. лесные, подземные  пожары горючих ископаемых, пожары  степных и хлебных массивов, торфяные  пожары.

     Экологические бедствия техногенного характера могут  быть результатами крупных аварий (например, на нефтепроводах), масштабного загрязнения  окружающей среды и т.п. Наиболее известны экологические бедствия в результате аварий на предприятиях, связанных с атомной энергетикой (авария в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» со сбросом радиоактивных отходов в реку Теча и загрязнением значительных территорий, авария на Чернобыльской АЭС), при ядерных испытаниях (на Семипалатинском полигоне, Новой Земле) и др. Закон РФ от 15 мая 1991 г. в редакции от 18 июня 1992 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» устанавливает правовой статус населения и территорий в зоне экологического бедствия, права государственных органов, граждан и т.п., в частности, выделяет по ряду показателей (загряз­нение цезием-137, стронцием-90, плутонием-239, 240, ландшафтные и геохимические особенности почв и т.п.) различные участки территории, объявляемые соответственно: зоной отчуждения, зоной отселения, зоной проживания с правом на отселение,- зоной проживания с льготным социально-экономическим статусом, границы которых пересматриваются Правительством РФ не реже одного раза в три года с учетом изменения радиационной обстановки и других факторов.

     Основными правовыми средствами предупреждения аварий являются:

     экспертиза  промышленной безопасности;

     определение требований промышленной безопасности к проектированию, строительству, приемке  в эксплуатацию опасных производственных объектов;

     деятельности  в области промышленной безопасности;

     определение требований к техническим устройствам, применяемым на опасном объекте;

     производственный  контроль на опасном объекте;

     надзор  в области промышленной безопасности;

     юридическая ответственность за нарушение требований промышленной безопасности;

     обязательное  страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Заключение 

     В современной российской ситуации несовершенство экологического законодательства приводит к тому, что не обеспечиваются должным  образом такие задачи, как защита прав людей, оказавшихся жертвами экологических  катастроф и бедствий; соблюдение прав человека; обеспечение элементарной экологической дисциплины; ответственность  высших должностных лиц, субъектов  федерации за противоправную экологическую  деятельность; согласование экологических  и экономических интересов хозяйствующих  субъектов, населения,

     Общая оценка состояния экологического законодательства и влияющих на его развитие факторов позволяет предположить, что даже широкомасштабная, принципиальная реформа  не сможет дать ожидаемых результатов, если она натолкнется на отсутствие политической воли, финансовых средств, низкую правовую культуру граждан.

     Вместе  с тем созрели условия для  решения по крайней мере двух проблем, могущих дать значимый результат:

      1) разработка принципиально нового, учитывающего мировой опыт экологического законодательства;

      2) скорейшее принятие экологических  законов, проведение в жизнь  которых может дать эффект  даже при сравнительно небольших  инвестициях и затратах.

     Нецелесообразно связывать развитие экологического права формой центрального экологического законодательного акта. Не столь важно, будет ли он рассматриваться как основы, закон или кодекс, а возможно, и серия отдельных законов, имеющая определенную иерархию. Более существенной является разработка каталога, перечня правовых средств реализуемого реально экологического правового регулирования. Такой перечень следует подготовить на основе использования всего опыта отечественного и зарубежного законодательства, наличных теоретических и методических разработок, судебной и административно-управленческой практики и проведения специальных социально-правовых исследований.