Правовой статус муниципального служащего. 4

Содержание

Введение

Как известно, именно в муниципальных образованиях реализуется основная часть жизненных интересов населения, и политика районных органов власти приближена к людям, их делам, потребностям. Поэтому особенно важно не наблюдать пассивно за процессом становления местного самоуправления, а попытаться понять его сущность, определить, в каких отношениях оно находится с органами государственной власти, каким объемом полномочий обладает, и, наконец, определить, кто они – люди, работающие в современных российских муниципалитетах.

Каждый акт управления на территории муниципального образования осуществляется конкретными людьми, работающими в системе местного самоуправления – муниципальными служащими. Именно в деятельности муниципальных служащих «находят свое реальное воплощение задачи и функции местного самоуправления, кроется секрет его эффективности и неудач».

Вопросы правового статуса муниципальных служащих на сегодняшний день представляют по некоторым причинам определенную значимость.

Во-первых, действия муниципальных  служащих регламентируются не только Трудовой кодекс РФ, но и другими актами общего законодательства о труде, а также специальным законодательством.

Во-вторых, значительный массив законодательства о муниципальной службе принят в субъектах РФ.

В-третьих, немало правовых актов по вопросам муниципальной  службы принято органами местного самоуправления.

В-четвертых, достаточно мало научных исследований по вопросам регулирования действий муниципальных служащих (в отрыве их от государственных).

Исходя из вышесказанного, цель контрольной работы – изучить на основе современного российского законодательства правовой статус муниципального служащего. Во исполнение данной цели в работе ставятся следующие задачи:

• рассмотреть правовые основы деятельности муниципальных служащих;
• проанализировать понятие «муниципальный служащий»;
• изучить классификацию муниципальных должностей;
• определить правовой статус муниципального служащего со всеми вытекающими специфическими особенностями данного вида деятельности.

Объектом контрольной работы является муниципальный служащий как элемент государственного и муниципального управления.

Предметом – правовой статус муниципального служащего как основа его деятельности.

Теоретическую основу работы составили ряд монографических исследований, в частности: В.Г. Игнатова, В.В. Рудой, Ю.Н. Старилова, А.Н. Кокотова, А.С. Саломаткина и др., законодательные и нормативно-правовые документы, а также практические комментарии к законодательству.

1. Общие вопросы регулирования труда муниципальных служащих

1.1 Муниципальный служащий: понятие, классификация муниципальных должностей

Согласно ст. 2 и 7 ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. При этом под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальными служащими не являются депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления.

Итак, к муниципальным  служащим относятся лица:

• граждане РФ;
• граждане достигшие совершеннолетия (18 лет);
• исполняющие обязанности по муниципальной должности муниципальной службы, при этом порядок исполнения должности определен уставом муниципального образования в соответствие с федеральным и региональным законодательством;
• - получающий денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств местного бюджета.

Не являются муниципальными служащими лица, которые эпизодически помогают органам местного самоуправления (консультанты, эксперты, специалисты  и другие помощники), а также лица, исполняющие в органах местного самоуправления обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления.

Аналогичное определение муниципального служащего присутствует в каждом региональном законе о муниципальной  службе.

Профессиональная деятельность предполагает выполнение социально-значимых действий, связанных с выполнением исполнительно-распорядительных, административно-хозяйственных, планово-прогнозных, контрольных, координационных и других управленческих функций в соответствие с квалификацией муниципальных служащих[8].

Согласно ст. 8 указанного ФЗ муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.

Муниципальный служащий занимает определенную должность. Должность  муниципального служащего может  быть:

- выборной, т.е. замещаемой  в результате муниципальных выборов  (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

- невыборной, т.е. должности,  замещаемые путем заключения  трудового договора.

Законодатель рассматривает  как муниципальную службу только профессиональную деятельность на так  называемых иных муниципальных должностях (т.е. невыборных – т.е. тех, на которых граждане работают по трудовому договору). Профессиональная деятельность главы муниципального образования, иных выборных лиц местного самоуправления, депутатов под понятие муниципальной службы не попадает. В ч. 2 ст. 2 Закона указывается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным Законом не устанавливается. Здесь должны действовать особые акты.

В практических целях  принято различать понятия муниципальный «служащий» и «должностное лицо», относя к первой группе работников по трудовому договору, а ко второй – лиц, избранных на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

Уголовное законодательство также делает достаточно строгое  различие между «должностными лицами»  и просто «служащими». Так, УК РФ в ст. 258 дает определение понятия «должностное лицо», относя к этой категории «лиц, осуществляющих функции представителей власти, выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных органах, учреждениях, занимающие государственные должности РФ или субъекта РФ и т.п.»

Что же касается лиц, занимающих определенное «служебное положение», то это государственные служащие, служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, служащие различных общественных объединений, фондов, иных некоммерческих организаций, служащие коммерческих организаций, не относящиеся к числу лиц, осуществляющих управленческие функции[10].

Должности муниципальной  службы подразделяются на четыре основные категории: 1) руководители; 2) помощники (советники); 3) специалисты; 4) обеспечивающие специалисты.

Руководители - должности  руководителей и заместителей руководителей  отраслевых (функциональных) и территориальных  подразделений (органов) местного самоуправления, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничений срока полномочий. Большинство исследователей относят в эту категорию и выборных должностных лиц, в том числе глав муниципальных образований, депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.

Помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия должностным  лицам местного самоуправления в  реализации их полномочий, замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц. В данную категорию входят, в частности, должности помощника главы муниципального образования, советника (консультанта) главы муниципального образования, пресс-секретаря главы муниципального образования. Выделение этих должностей в отдельную категорию связано с особым характером отношений между замещающими их служащими и главой муниципального образования. Закон исходит из права главы назначать на эти должности лиц, нужных ему в силу каких-либо обстоятельств. Вновь избранный глава свободен в подборе кандидатов на названные должности. С уходом прежнего главы муниципального образования истекает и срок полномочий служащих, назначенных им на указанные должности.

Специалисты - должности, учреждаемые для профессионального  обеспечения осуществления органом  местного самоуправления своих задач  и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и замещаемые без ограничения срока полномочий[13].

Подробная и детальная  классификация муниципальных должностей муниципальной службы позволяет  организовать мобильность в работе муниципального аппарата, разграничить сферы ответственности между сотрудниками. Кроме того, классификация (своеобразный Табель о рангах) является хорошим способом стимулирования профессионального роста муниципальных служащих и четкого задания его направленности и ступеней.

1.2 Правовые основы труда муниципальных служащих

Регулирование труда  муниципальных служащих, равно как  и регулирование вопросов организации  местного самоуправления вообще, осуществляется комплексно, нормами ряда отраслей права – прежде всего, трудового права и муниципального права.

Основные постулаты заложены в Конституции РФ. Ст. 130 основного закона страны устанавливает, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления [1].

Закон «Об основах муниципальной службы в РФ» является основным в вопросах регулирования труда муниципальных служащих. Данный Закон содержит основные понятия «муниципальная служба», «муниципальная должность»; в нем определена законодательная основа муниципальной службы; основные принципы муниципальной службы; основы статуса муниципального служащего (права, обязанности, ограничения, гарантии и ответственность); основания для прекращения муниципальной службы.

 Однако данный федеральный  закон, как отмечают эксперты, в целом охватив основные вопросы муниципальной службы, содержит недостаточную регламентацию муниципальной службы, что обусловлено необходимостью регулирования местных особенностей муниципальной службы не только на уровне субъекта Федерации, но и на уровне муниципального образования.

Кроме нормативных актов, непосредственно  затрагивающих регулирование деятельности муниципальных образований на территории России, в связи с самим фактом образования в стране муниципальных  образований, были внесены соответствующие изменения и дополнения в существующие законы, затрагивающие вопросы компетенции местного самоуправления («О милиции», «О пожарной безопасности», «О Государственной границе», «Об особенностях организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях»). Основополагающие федеральные кодексы и законы (ГК РФ, ТК РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др.), содержат значительное количество норм муниципального права. В настоящее время общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, в их числе 150 федеральных законов.

Так как по действующему законодательству значительная часть правового регулирования  местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном  уровне власти, в субъектах РФ и в муниципальных образованиях идет активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления[8].

Отметим, что муниципальная служба является профессиональной деятельностью  лица. Отсюда следует, что будучи разновидностью общественно-полезного труда, муниципальная служба, как и любая иная профессиональная деятельность, должна регулироваться нормами трудового права.

Действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового  права, распространяется на муниципальных служащих с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о муниципальной службе (ст.11 ТК РФ) – т.е. в первую очередь с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «Об основах муниципальной службы РФ». Этому соответствует и норма п.3 ст.4 указанного ФЗ.

В ст.11 ТК РФ провозглашается, что Кодекс, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, регулируют трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения. Однако далее в этой же статье указывается, что на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной гражданской службе и муниципальной службе.

При внимательном изучении ТК РФ становится очевидным, что в нем фактически не содержится специальных норм о  труде муниципальных служащих. Исключение составляют лишь несколько статей, где муниципальные служащие просто упоминаются, или статьи носят отсылочный характер.

Обратимся к ст.251 ТК РФ «Особенности регулирования труда». В ней устанавливается, что особенности регулирования  труда – это нормы, частично ограничивающие применение общих правил по тем же вопросам, либо предусматривающие для  отдельных категорий работников дополнительные правила.

Отсюда исследователи делают справедливы вывод что положение ст. 5 ТК РФ о том, что в случае противоречий между Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется Кодекс, относится лишь к федеральным законам, содержащим общие нормы о труде. Что касается ФЗ «Об основах муниципальной службы», то содержащиеся в них специальные нормы права о труде муниципальных служащих имеют своеобразный приоритет над соответствующими положениями ТК РФ[10].

Таким образом, в регулировании  трудовой деятельности муниципальных  служащих специальное законодательство – первично, а трудовое законодательство – субсидиарно.

ФЗ «Об основах муниципальной  службы в РФ» является административно-правовым нормативным актом. Но он же и содержит нормы, которые регулируют отношения, являющиеся по своей сущности трудовыми  – это своеобразные вкрапления норм трудового права в нормативно-правовые акты, которые в целом регулируют другие (не трудовые) отношения.

Как отмечает Д.А. Липинский, необходимость нахождения подобного рода трудовых норм связана со спецификой труда и обязанностей некоторых категорий служащих. Специфика деятельности государственных и муниципальных служащих обусловлена их особым правовым статусом и ролью в жизнедеятельности общества. Анализ нормативно-правовых актов показывает, что дисциплина труда государственных и муниципальных служащих, помимо требований, указанных в ТК РФ, непосредственно связана с обязанностями соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, конституционный строй, Конституцию РФ. Именно поэтому нормы, регулирующие трудовую деятельность муниципальных служащих (в том числе нормы об ответственности муниципальных служащих) содержатся не в ТК РФ, а в иных нормативно-правовых актах. Специфика дисциплинарной ответственности государственных служащих состоит в том, что их обязанности формулируются не только в ТК РФ и специальных законах, посвященных определенному виду государственной службы, но и в иных нормативно-правовых актах, специально не посвященных регламентации трудовой деятельности государственных служащих[11].

Кстати, примечательно  то, что до изменений ТК РФ от 30.06.06 (ФЗ №90-ФЗ[12]) терминологического разделения «государственных» и «муниципальных» служащих в Кодексе не происходило, и муниципальные служащие причислялись к государственным. Сейчас же такое разделение налицо. Ст. 11, 28 ТК РФ подтверждают, что муниципальные служащие к государственным не относятся.

Нормативно-правовыми актами, регулирующими служебные отношения муниципальных служащих, как в широком смысле, так и в узком ее понимании, являются уставы городского самоуправления, содержащие нормы о муниципальной службе, основах муниципальной службы, трудовые договора и соответствующие должностные инструкции сотрудников службы.

2. Особенности правового  статуса муниципального служащего

2.1 Правовое положение муниципального служащего

Муниципальный служащий России, как и всякий субъект права – гражданин РФ, имеет права, свободы и обязанности человека и гражданина, установленные Конституцией и другими нормативными правовыми актами. Вместе с тем с момента замещения муниципальной должности он становится субъектом государственно-служебных отношений.

Правовой статус (правовое положение) муниципальных служащих – это содержание (сущность) государственно-служебных правоотношений.

Правовой статус служащих раскрывается через установление их прав, обязанностей, ответственности.

Правовой статус муниципальных служащих представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством.

Федеральным законом № 25-ФЗ устанавливается особый характер правового положения муниципальных служащих. При возникновении ситуаций, когда правоотношения могут регулироваться указанным законом и трудовым законодательством, приоритетными будут номы законодательства о муниципальной службе. Вместе с общими декларативными положениями, отражающими конституционные принципы, в законе находят место такие принципы как:

1) приоритет прав и  свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан,  владеющих государственным языком  Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и  компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной  службы;

5) доступность информации  о деятельности муниципальных  служащих;

6) взаимодействие с  общественными объединениями и  гражданами;

7) единство основных  требований к муниципальной службе, а также учет исторических  и иных местных традиций при  прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная  защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных  служащих за неисполнение или  ненадлежащее исполнение своих  должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной  службы. Особое внимание в Федеральном законе № 25-ФЗ уделено вопросам правового регулирования прав и обязанностей муниципальных служащих.

2.2 Права, обязанности и ответственность муниципального служащего

Права муниципального служащего – это обусловленные Конституцией РФ, установленные федеральным законом, иными правовыми нормативными актами и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Общие права муниципального служащего перечислены в ст.9 Федерального закона. Их можно разделить на три группы:

1. Права, обеспечивающие уяснение  служащим своего правового статуса и его правовую защиту;

2. Права, способствующие  непосредственному выполнению служебных обязанностей;

3. Права, содействующие  усилению должностной активности муниципального служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод, обеспечивающих социальные гарантии служащего.

Федеральный закон № 25-ФЗ четко закрепил все права и обязанности муниципального служащего на основе статей 11 и 12 данного Закона.

Муниципальный служащий имеет  право на:

1) ознакомление с документами,  устанавливающими его права и  обязанности по замещаемой должности  муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;

2) обеспечение организационно-технических  условий, необходимых для исполнения  должностных обязанностей;

3) оплату труда и другие выплаты  в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);

4) отдых, обеспечиваемый установлением  нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением  выходных дней и нерабочих  праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

5) получение в установленном  порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных  обязанностей, а также на внесение  предложений о совершенствовании  деятельности органа местного  самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;

6) участие по своей инициативе  в конкурсе на замещение вакантной  должности муниципальной службы;

7) повышение квалификации в соответствии  с муниципальным правовым актом  за счет средств местного бюджета;

8) защиту своих персональных данных;

9) ознакомление со всеми материалами  своего личного дела, с отзывами  о профессиональной деятельности  и другими документами до внесения  их в его личное дело, а также  на приобщение к личному делу  его письменных объяснений;

10) объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

11) рассмотрение индивидуальных  трудовых споров в соответствии  с трудовым законодательством,  защиту своих прав и законных  интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд  их нарушений;

12) пенсионное обеспечение  в соответствии с законодательством Российской Федерации /12. С. 154/.

Под обязанностями муниципального служащего имеются в виду обусловленные Конституцией РФ и установленные федеральным законом, иными правовыми нормативными актами для обязательного систематического осуществления функции (основные действия), составляющие в своей совокупности существо профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

В целях поддержания  и защиты авторитета государства  каждый муниципальный служащий в  рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования таких стандартов поведения, которые соответствуют его статусу.

Муниципальные служащие должны соблюдать общие принципы поведения, которые применимы ко всем членам общества. Они должны исполнять  свои обязанности, соблюдая закон, инструкции и связанные с их служебным положением этические нормы профессиональной культуры.

Одна из основных обязанностей муниципального служащего - это обязанность  следовать высшим моральным принципам, нести ответственность за добросовестное и профессиональное исполнение возложенных на него обязанностей перед своей страной и ее гражданами. Муниципальные служащие не должны совершать действия, которые противоречили бы этой обязанности.

При исполнении своих  обязанностей муниципальный служащий не должен осуществлять произвол в отношении, каких бы то ни было лиц, группы лиц или организаций и обязаны учитывать права, обязанности и законные интересы других.

Муниципальный служащий ни при каких обстоятельствах  не должен ни просить, ни принимать подарки, услуги, приглашения и пр., а также любые другие выгоды для его семьи, родственников при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей или способные повлиять или создать видимость влияния на беспристрастность, с которой должны исполняться служебные обязанности, или которые могут быть вознаграждением или создать видимость вознаграждения, имеющего отношение к выполняемым служебным обязанностям.

Осуществляя свою деятельность, муниципальный служащий должен применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач, руководить с пользой, эффективно и экономно персоналом и вверенным ему имуществом, установками, службами и финансовыми средствами. Они не должны использоваться для частных целей, за исключением случаев, разрешенных законом /6. С 29/.

Муниципальный служащий обязан не допускать коррупционных  отношений при исполнении своих  должностных обязанностей, вскрывать  случаи коррупции при их обнаружении.