Правовые основы административного процесса

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Государственные органы, органы местного самоуправления, должностные  лица, государственные и муниципальные  служащие должны нести в современном  правовом государстве ответственность  за принимаемые ими решения и  осуществляемые действия (бездействие), за издание незаконных правовых актов  управления, за необоснованное применение к физическим или юридическим  лицам мер административного  принуждения. Важнейшим правовым институтом, защищающим нарушенные органами исполнительной власти права и свободы человека и гражданина, является административное судопроизводство.

Административное судопроизводство неразрывно связано с содержанием  и принципами современного правового  государства. Система правового  государства и ее функционирование обеспечивается надлежащим образом  организованной судебной властью с  собственными материальными и процессуальными  правовыми атрибутами. Важнейшим  признаком правового государства  должно являться наличие специализированного  правосудия (конституционного, гражданского, уголовного, административного судопроизводства), посредством которого осуществляется в стране судебная власть. Административное судопроизводство в правовом государстве осуществляется в зависимости от созданной в стране судебной системы общими судами или специализированными административными судами. В настоящей работе отстаивается идея формирования в Российской Федерации специализированных административных судов.

Принятая в 1993 году Конституция  Российской Федерации особенно подчеркнула  важность проблемы реализации гражданином  права на судебную защиту своих прав и свобод. В соответствии с п. 2 ст. 46 Конституции РФ граждане могут  обжаловать в суд действия и решения  органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц. Именно осуществление и неотчуждаемость этого права являются ключевыми направлениями создания и укрепления российского правового и демократического государства.

Необходимость учреждения в  стране административной юстиции по осуществлению административного  судопроизводства основана на ст. 118 и 126 Конституции РФ, согласно которым  правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством гражданского, уголовного и административного  судопроизводства, а Верховный Суд  РФ есть высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей  юрисдикции. К числу административных дел в Российской Федерации относятся дела по защите прав и свобод граждан от незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, дела о признании недействующими нормативных или ненормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления, а также дела, возникающие из административно-правовых споров.

1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

1.1. Понятие и сущность  административного процесса

Конституция Российской Федерации  в статье 118-й предусматривает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, т.е. Конституция создала нормативную базу для формирования специальной системы судов, призванных рассматривать административные дела.

В широком представлении  юристов советской эпохи, административные дела – это дела о мелком хулиганстве и прочих мелких нарушениях, перечисленных в законах об административных правонарушениях. «Административное правонарушение» - как термин сегодня существует, но как явление не всегда предмет административного судопроизводства¹.

Предметом административного  судопроизводства являются конфликты, возникающие в сфере государственной и любой другой публичной власти. Основная масса этих дел, это конфликты между гражданами и представителями государственной власти либо местного самоуправления.

Все административные дела можно разделить на четыре категории. Во-первых, обжалование гражданами актов и действий должностных лиц, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, нарушающих их права преимущественно публичного характера. Речь идет об отказе предоставить публичную информацию, определенные документы, провести регистрацию юридических действий, об ограничениях и нарушениях в процессе выборов, о препятствиях к занятию должности на государственной службе, к участию в обсуждении проектов актов, о невыполнении служебных функций и т.д. Сюда же примыкают составы административных правонарушений, совершаемых должностными лицами и гражданами, предусмотренные КоАП.

Во-вторых, споры между  гражданами, юридическими лицами и  государственными органами, должностными лицами по поводу правовых актов последних. Это могут быть ненормативные  акты Правительства, министерств и  ведомств, а также региональных органов  исполнительной власти, так и нормативные  акты, нарушающие права других органов, организаций и граждан. Например, согласно ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» акты Правительства РФ могут  быть обжалованы в суд: в Конституционный Суд и Высший Арбитражный Суд согласно их юрисдикции и в административные суды².

В-третьих, тематические споры. Изучение практики показывает, насколько  велик объем правонарушений бюджетного, налогового, санитарно-эпидемиологического, экологического, таможенного законодательства. И здесь административное судопроизводство могло бы существенным образом помочь устойчивости императивных норм.

В-четвертых, в сфере административного  судопроизводства могут быть споры  о компетенции в системе органов  исполнительной власти. Случаев нарушений  компетенции, вмешательства, подмены, воспрепятствования и использования  полномочий очень много в отношениях между Президентом РФ, Правительством РФ и министерствами, ведомствами. В  субъектах Федерации много скрытых  и явных конфликтов между губернатором (главой администрации) и его департаментами, управлениями. Сохраняют остроту  административные споры «по вертикали» между однородными федеральными и региональными органами. Сейчас они гасятся и разрешаются либо неформальными средствами, либо с помощью согласительных комиссий. Но этого явно мало.

1.2. Принципы административного  процесса

Понятие «принцип» имеет  латинское происхождение и в  переводе на русский язык означает «основа», «первоначало».

Исходя из этимологического значения этого слова, принципами административного  процесса называют фундаментальные  его положения, основополагающие правовые идеи, закрепленные в нормах права  наиболее общего характера.

Принципы административного  процесса выражаются как в отдельных  нормах наиболее общего содержания, так  и в целом ряде процессуальных норм, в которые включаются гарантии реализации на практике общих правовых предписаний³.

Анализ действующего законодательства, а именно: Конституции Российской Федерации, законодательства о судебной системе РФ позволяет выделить следующий состав принципов административного процесса: принцип отправления правосудия только судом (п. 1 ст. 118 Конституции); принцип независимости судей и подчинения их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (п. 1 ст. 120 Конституции РФ), принцип законности; принцип равенства граждан и организаций перед законом и судом; принцип состязательности; принцип диспозитивности; принцип равноправия сторон; принцип гласности разбирательства дел; принцип сочетания устности и письменности; принцип непосредственности; принцип государственного языка судопроизводства.

2. ПРОИЗВОДСТВО   ПО   ДЕЛАМ   ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ   ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

2.1. Понятие и признаки  административного правонарушения

Основанием административной ответственности является административное правонарушение. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

От преступления административное правонарушение отличается меньшей степенью общественной опасности. Административная ответственность наступает за правонарушения только в том случае, если  они по своему характеру не влекут за собой уголовной ответственности⁴.

Административное правонарушение обладает четырьмя признаками: общественной опасностью, противоправностью, виновностью и наказуемостью.

1. Общественная опасность  административного правонарушения состоит в том, что оно реально причиняет или может причинить вред общественным  отношениям,  охраняемым законом. Вред может выражаться как в причинении материального ущерба, так и в иной форме.

2. Административное правонарушение  – это противоправное деяние, то есть деяние, нарушающее нормы  права. Административная ответственность  установлена за нарушения норм  различных отраслей права – административного, земельного, экологического и других.

3. Административное правонарушение  может быть совершено 
только виновно. Вина – это психическое отношение лица к деянию и его последствиям в форме умысла или неосторожности.

4. Наказуемость заключается  в том, что только то деяние  может быть признано административным  правонарушением, за совершение которого установлена административная ответственность.

Административное правонарушение как основание административной ответственности, содержит юридический состав, то есть определенные элементы только при наличии, которых возможно наступление административной ответственности и применение административного взыскания. К составу административного правонарушения относятся: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Объектом административного  правонарушения являются общественные отношения, за нарушения которых установлена административная ответственность. Объекты правонарушения можно подразделить на общий объект, родовой объект и непосредственный объект. В качестве общего объекта административного правонарушения выступает вся совокупность общественных отношений, за нарушения которых устанавливается административная ответственность, то есть все объекты правонарушений, предусмотренные КоАП и законодательными актами субъектов Российской Федерации об административной ответственности. В качестве родового объекта выступают общественные отношения, объединенные КоАП в главы (например, административные правонарушения, посягающие на права граждан). Непосредственным объектом административного правонарушения являются общественные отношения, нарушаемые при совершении конкретного административного проступка. Непосредственные объекты конкретизируются применительно к конкретным статьям КоАП (например, нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума).

 Объективная сторона  административного правонарушения  характеризует его как противоправный  акт поведения правонарушителя, выражающийся в действии или бездействии, его последствия и причинную связь между ними⁵.

В зависимости от объективной  стороны, составы правонарушения подразделяются на формальные и материальные. Для норм с формальным составом для привлечения к ответственности необходим сам факт нарушения правовой нормы, безотносительно от наступивших последствий (например, управление транспортными средствами водителями, находящимися в состоянии опьянения, а равно передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения). Нормы с материальным составом включают в себя противоправное деяние, наступившие последствия, а также связь между ними (например, нарушение водителями правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств, повлекшее причинение материального ущерба).

Важным вопросом является вопрос о субъектах административного правонарушения. Согласно КоАП субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица.

Административной ответственности  подлежит физическое лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет. С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Признание юридического лица субъектом административной ответственности  в КоАП означает, что в случае привлечения юридического лица к  административной ответственности  на него распространяются в равной мере общие задачи, принципы законодательства об административных правонарушениях, правила назначения административных наказаний, процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения, вынесения решения о привлечении к ответственности и его исполнения. Например, юридическое лицо, как и физическое, не может нести дважды административную ответственность за одно и то же административное правонарушение; юридическое лицо, как и физическое лицо, в случае совершения административного правонарушения подлежит административной ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения.

Субъективная сторона  административного правонарушения включает вину правонарушителя, мотивы совершения правонарушения и его цель. Вина правонарушителя является основным элементом субъективной стороны административного правонарушения и выражается в форме умысла или неосторожности.

Данное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его  совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

Указанное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий, либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

В качестве критерия деления  административных правонарушений на виды выступает родовой объект, то есть общественные отношения в конкретной области государственной и общественной жизни, государственного управления. Формально виды административных правонарушений, в зависимости от родового объекта, объединены в КоАП в главы раздела II Особенной части.

На основе данного критерия можно выделить следующие виды административных правонарушений:

1. Административные правонарушения, посягающие на права граждан  (Глава 5. ст.ст. 5.1-5.44).

2. Административные правонарушения, посягающие на здоровье,  санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность (Глава 6. ст.ст. 6.1-6.14).

3. Административные правонарушения  в области охраны собственности (Глава 7. ст.ст. 7.1-7.28).

4. Административные правонарушения  в области охраны окружающей природной среды и природопользования (Глава 8. ст.ст. 8.1-8.40)

5. Административные правонарушения  в промышленности, строительстве  и энергетике (Глава 9. ст.ст. 9.1-9.14)

6. Административные правонарушения  в сельском хозяйстве, 
ветеринарии и мелиорации земель (Глава 10. ст.ст. 10.1-10.14). 
          7. Административные правонарушения на транспорте (Глава 11. ст.ст. 11.1-11.29).

8. Административные правонарушения  в области дорожного движения (Глава 12. ст.ст. 12.1-12.36).

9. Административные правонарушения  в области связи и информации (Глава 13. ст.ст. 13.1-13.24).

10. Административные правонарушения  в области предпринимательской деятельности (Глава 14. ст.ст. 14.1-14.25).

11. Административные правонарушения  в области финансов, налогов и  сборов, рынка ценных бумаг (Глава  15. ст.ст. 15.1 – 15.26)

12. Административные правонарушения    в области таможенного дела (нарушения таможенных правил) (Глава 16. ст.ст. 16.1-16.22)

13. Административные правонарушения,  посягающие на институты государственной власти (Глава 17. ст.ст. 17.1-17.13)

14. Административные правонарушения  в области защиты Государственной  границы Российской Федерации  и обеспечения режима пребывания  иностранных граждан или лиц  без гражданства на территории  Российской Федерации (Глава 18. ст.ст. 18.1-18.14).

15. Административные правонарушения  против порядка управления (Глава 19. ст.ст. 19.1-19.25)

16. Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность (Глава 20. ст.ст. 20.1-20.27).

17. Административные правонарушения  в области воинского учета  (Глава 21. ст.ст. 21.1-21.7).

2.2. Порядок производства  по делам об административных  правонарушениях

Производство по делам  об административных правонарушениях – это  один из видов административно-юрисдикционного производства. Задачами этого производства являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Порядок производства по делам об административных правонарушениях определяется КоАП.

В соответствии с главой 25  КоАП участниками производства по делам об административных правонарушениях  являются: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший; законные представители физического лица; законные представители юридического лица; защитник; представитель; свидетель; понятой; специалист; эксперт; переводчик; прокурор.

Дело об административном правонарушении, совершенном юридическим  лицом, рассматривается с участием его законного представителя  или защитника. Законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лиц, о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Для оказания юридической  помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему – представитель. В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо. Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным юридической консультацией. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью.

В качестве свидетеля по делу об административном правонарушении может быть вызвано лицо, которому могут быть известны обстоятельства дела, подлежащие установлению. Свидетель обязан явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, и дать правдивые показания.

Понятой, то есть любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, может быть привлечено должностным  лицом, в производстве которого находится  дело об административном правонарушении, в случаях, предусмотренных КоАП. Число понятых должно быть не менее двух.

Присутствие понятых обязательно  при применении мер обеспечения  производства по делам об административных правонарушениях - личном досмотре, досмотре вещей, находящихся при физическом лице; осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; досмотре транспортного средства; изъятии вещей и документов; аресте товаров, транспортных средств и иных вещей; задержании транспортного средства; аресте товаров, транспортных средств и иных вещей.

В качестве специалиста для  участия в производстве по делу об административном правонарушении может  быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств. Специалист предупреждается об административной ответственности за дачу заведомо ложных пояснений.

В качестве эксперта может  быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее специальными познаниями в науке, технике, искусстве или ремесле, достаточными для проведения экспертизы и дачи экспертного заключения. Эксперт предупреждается об административной ответственности за дачу заведомо ложного заключения.

В качестве переводчика может  быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, владеющее языками или навыками сурдоперевода (понимающее знаки немого или глухого), необходимыми для перевода или сурдоперевода при производстве по делу об административном правонарушении. Переводчик назначается судьей, органом, должностным лицом, в производстве которого находится дело об административном правонарушении. Переводчик обязан явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, выполнить полно и точно порученный ему перевод и удостоверить верность перевода своей подписью. Переводчик предупреждается об административной ответственности за выполнение заведомо неправильного перевода.

Прокурор вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении; участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные действия, предусмотренные федеральным законом.

В процессе производства по делам об административных правонарушениях важную роль играет определение обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении (предмет доказывания), а также сбор и оценка доказательств.

Согласно КоАП предметом  доказывания по любому делу об административном правонарушении является:

1) наличие события административного  правонарушения;

2) виновность лица в  совершении административного правонарушения;

3) обстоятельства, смягчающие  административную ответственность и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;

4) характер и размер  ущерба, причиненного административным правонарушением;

5) обстоятельства, исключающие  производство по делу об административном правонарушении;

6) иные обстоятельства, имеющие  значение для правильного 
разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела⁶. Использование доказательств, полученных с нарушением закона, не допускается.

По характеру связи  между доказательствами и фактом, подлежащим установлению, доказательства подразделяются на прямые и косвенные. Прямые доказательства однозначно подтверждают или опровергают существование любого из обстоятельств, подлежащих доказыванию. Значение прямого доказательства однозначно в толковании и все вопросы сводятся только к оценке его достоверности. Косвенные доказательства устанавливают промежуточные факты. С помощью этих фактов может быть выяснено обстоятельство, имеющее непосредственное отношение к предмету доказывания.

Под вещественными доказательствами по делу об административном правонарушении понимаются орудия совершения или предметы административного правонарушения, в том числе орудия совершения или предметы административного правонарушения, сохранившие на себе его следы. Вещественные доказательства в случае необходимости фотографируются или фиксируются иным установленным способом и приобщаются к делу об административном правонарушении. О наличии вещественных доказательств делается запись в протоколе об административном правонарушении (или в ином протоколе).

К доказательствам согласно КоАП относятся и показания специальных технических средств. Под специальными техническими средствами понимаются измерительные приборы, утвержденные в установленном порядке в качестве средств измерения, имеющие соответствующие сертификаты и прошедшие метрологическую проверку. Показания специальных технических средств отражаются в протоколе об административном правонарушении.

КоАП устанавливает порядок  поэтапного продвижения дела об административном правонарушении. Этапы прохождения  дела об  административном  правонарушении  именуются  стадиями производства. Они отграничиваются друг от друга  итоговым процессуальным решением и  различаются конкретными задачами, кругом органов и лиц, участвующих в производстве по делу, а также процессуальными действиями. Стадии производства по делам об административных правонарушениях осуществляются в логической последовательности и составляют систему производства. В соответствии с КоАП (главы 28-30) можно выделить следующие стадии производства по делам об административных правонарушениях:

-возбуждение дела об административном правонарушении;

-рассмотрение дела об административном правонарушении;

-пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

Возбуждение дела об административном правонарушении⁷.

Возбуждение дела об административном правонарушении является самостоятельной стадией производства по делам об административных правонарушениях и представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на установление факта административного правонарушения, а также определения подведомственности (подсудности). Возбуждение дела об административном правонарушении включает процессуальную деятельность по получению информации об административном правонарушении, ее оформлении и регистрации. Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

1) непосредственное  обнаружение  должностными  лицами, 
уполномоченными составлять протоколы об административных 
правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2) поступившие из правоохранительных  органов, а также из 
других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3) сообщения и заявления  физических и юридических лиц,  а 
также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.