Правовые основы социальной работы

ПЛАН

1. Понятие и предмет права социального обеспечения……………………….3

2. Метод правового регулирования отношений по социальному

 обеспечению ……………………………………………………………………11

3.Система права социального обеспечения……………………………………16

4. Функции права социального обеспечения…………………………………..19

1.Понятие социального обеспечения

В течение жизни каждый человек подвергается различным социальным рискам, которые могут самым непосредственным образом отразиться на состоянии его здоровья и трудоспособности, привести к утрате заработной платы или иного трудового дохода, служащего основным источником средств существования.

Характерными признаками, позволяющими называть определенные события, происходящие в жизни человека, социальным риском, служат:

- обусловленность экономической системой и общественной организацией труда;

- имущественные последствия в виде отсутствия дохода от трудовой деятельности или внутрисемейного содержания, дополнительные расходы на нетрудоспособных членов семьи;

- заинтересованность государства и общества в смягчении и преодолении последствий наступления указанных событий.

С учетом объективной природы и влияния на трудоспособность человека социальные риски можно объединить в 4 группы:

-   экономического характера (безработица);

- физиологического характера (временная или стойкая утрата трудоспособности, беременность и роды, старость, смерть);

-  производственного характера (трудовое увечье, профессиональное заболевание);

- демографического и социального характера (многодетность, неполнота семьи, сиротство).

Экономические и демографические риски прямо не отражаются на трудоспособности человека. Но длительное отсутствие работы, безусловно, приводит к общему снижению уровня жизни безработного и членов его семьи, а также к утрате им профессиональных навыков. В свою очередь, дополнительные расходы в связи с многодетностью могут привести к падению среднедушевого дохода семьи ниже величины прожиточного минимума, ухудшить качество питания, отдыха и других условий жизни семьи и повлиять на здоровье.

Социальный риск – это вероятное событие, наступление которого приводит к материальной необеспеченности в связи с утратой дохода от трудовой деятельности или внутрисемейного содержания, а также возникновением дополнительных расходов на детей и других нетрудоспособных членов семьи, потребности в медицинских или социальных услугах.

Как правило, человек не может преодолеть последствия наступления социального риска самостоятельно, т.к. они обусловлены объективными социально-экономическими условиями жизни, тесно связаны с производственной деятельностью и не зависят от его воли.

Рыночная экономика не порождает автоматически механизмов защиты населения от социальных рисков, поскольку они требуют значительных материальных затрат и не приносят прибыли. Эту задачу выполняет государство, достигшее определенной ступени социально-экономического развития и осознавшее ее значение для нормального функционирования общества. Государство, обеспечивающее своим гражданам, иностранцам и лицам без гражданства, находящимся на его территории на законных основаниях, достойный уровень жизни и свободное развитие, называют «социальным». Оно создает государственную систему социального обеспечения, участвует в финансировании пенсий, пособий, компенсаций, медицинских и социальных услуг.

Человек, его права и свободы являются по Конституции РФ высшей ценностью. Их признание, соблюдение и защита – важнейшая обязанность государства. Право на социальное обеспечение раскрывается в ст.ст.7, 37-41 Конституции РФ.

Предмет права социального обеспечения

Реализация функций социального обеспечения происходит путем предоставления лицам, пострадавшим от социальных рисков, пенсий, пособий и услуг. Это означает, что отношения по социальному обеспечению имеют имущественную природу.

Идею о том, что право социального обеспечения является самостоятельной отраслью права обосновал В.С.Андреев на симпозиуме по социальному обеспечению в Праге в 1966 г. Он предложил относить к предмету права социального обеспечения те отношения, которые соответствуют следующим признакам: а) одним из субъектов этих отношений является гражданин, а другим – государство в лице его органов управления либо профсоюзов, наделенных государством соответствующими полномочиями, или органы колхозов; б) отношения между субъектами носят алиментарный характер, причем обязанным предоставлять соответствующие виды обеспечения выступает государство; в) посредством этих отношений обеспечение осуществляется за счет фондов для нетрудоспособных, средств, ассигнуемых на просвещение и здравоохранение. Если конкретное отношение не отвечает указанным критериям, то его не следует включать в предмет права социального обеспечения.

Отношения, возникающие в связи со сбором средств на социальное обеспечение, относятся к финансовому праву, а отношения по управлению социальным обеспечением – к административному праву.

Субъектом отношений по социальному обеспечению может выступать как отдельное физическое лицо, так и семья в целом (например, в связи с назначением трудовой пенсии по случаю потери кормильца). В качестве физических лиц в отношениях по социальному обеспечению могут участвовать: граждане РФ, иностранцы – при наличии международных соглашений, лица без гражданства, беженцы.

Вторым субъектом данных отношений являются государственные органы (учреждения) и иные лица, действующие от имени или по поручению государства (публичные агенты). К их числу относятся: органы министерства здравоохранения и социального развития, органы министерств обороны и внутренних дел, учреждения здравоохранения и социального обслуживания, территориальные отделения Пенсионного фонда РФ (ПФР) и других государственных внебюджетных фондов, органы местного самоуправления, негосударственные пенсионные фонды, частные медицинские клиники и др.

В связи с этим рассматриваемые отношения сохраняют преимущественно публичный характер.

За профсоюзами в настоящее время сохранена лишь функция общественного контроля за правильным начислением и своевременной выплатой пособий по социальному страхованию, оплатой путевок на санаторно-курортное лечение и в детские спортивные лагеря.

Вторым критерием В.С.Андреев назвал «алиментарный» характер указанных отношений. Необходимо отметить, что среди специалистов в области права социального обеспечения существовали значительные разногласия в трактовке понятия «социальной алиментации». На наш взгляд, наиболее полно раскрыла его содержание Р.И.Иванова. Этим понятием она обозначала способ предоставления «государством или по его поручению...всех видов социального обеспечения и обслуживания на справедливой основе бесплатно, безэквивалентно с учетом связи с трудом, но не в порядке ответных действий за новый встречный труд, в объеме нормального уровня жизни, сложившегося на данном этапе развития...общества, без применения договорных начал из фонда социального обеспечения».

В связи с изменением механизмов финансирования, введением единого социального налога (ЕСН), возможностью добровольного участия в обязательном пенсионном и социальном страховании, переходом к исчислению страховой и накопительной частей трудовых пенсий в зависимости от суммы расчетного пенсионного капитала и суммы пенсионных накоплений, отношения по социальному обеспечению уже нельзя характеризовать исключительно как алиментарные.

Исходя из естественно-правовой концепции прав человека, российское государство признает за человеком право на существование и предоставляет ему средства для удовлетворения основных потребностей. Это право гарантируется государством независимо от реализации человеком своих способностей к труду, уплаты ЕСН и страховых взносов. Поэтому отношения, складывающиеся в связи с оказанием малоимущим членам общества помощи в виде денежных выплат, бесплатных медицинских или социальных услуг, сохраняют алиментарную природу.

Работающие лица, подлежащие обязательному пенсионному страхованию или уплачивающие взносы в добровольном порядке, приобретают право на трудовые пенсии, социально-страховые пособия, медицинские услуги только при условии уплаты ЕСН и страховых взносов.

По своей экономической сути отношения, возникающие по поводу выплаты всех видов трудовых пенсий, являются возмездными. Частично они сохранили неэквивалентный характер (базовая часть пенсии), а частично стали для получателей полностью эквивалентными (страховая и накопительная части).

Отношения по материальному обеспечению государственных служащих, участников Великой Отечественной войны, лиц, пострадавших в результате радиационных или техногенных катастроф, нетрудоспособных граждан являются возмездными для государства, поскольку источником финансирования служат бюджеты различных уровней. Для получателей, которые прямо не участвуют в создании финансовой базы для их выплаты, они остаются безвозмездными.

Однако экономическая природа пенсий, выплачиваемых за счет бюджетных средств, различна. Так, государственные служащие получают пенсии за выслугу лет с учетом периода службы, лица, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф,– пенсии по старости с учетом продолжительности общего трудового стажа, а нетрудоспособные граждане – социальные пенсии независимо от участия в трудовой деятельности.

Таким образом, в современных условиях в пенсионном обеспечении фактически сложились две группы отношений – одна в рамках системы обязательного пенсионного страхования, другая – в рамках системы государственного пенсионного обеспечения.

Что касается отношений по выплате дополнительных (корпоративных) пенсий из негосударственных пенсионных фондов (НПФ), то они не входят в государственную систему социального обеспечения. Общественные отношения по распределению средств негосударственных фондов (в том числе, пенсионных, профсоюзных, кооперативных, благотворительных и проч.) в случаях старости, инвалидности, потери кормильца, беременности и родов и других остаются за пределами предмета права социального обеспечения. Они не соответствуют признакам отношений, подлежащих включению в предмет исследуемой отрасли права, с учетом субъектов, источников финансирования, механизмов правового регулирования Финансирование социально-страховых пособий основано на принципе солидарности работающих и временно нетрудоспособных и является возмездно-неэквивалентным.

Комплекс отношений по социальному обеспечению не является однородным. В нем можно выделить материальные отношения, складывающиеся в рамках различных организационно-правовых форм – обязательного социального страхования, обеспечения за счет прямых ассигнований из федерального бюджета, государственной социальной помощи.

В частности, к материальным отношениям по предоставлению социально-страховых выплат и услуг в рамках обязательного социального страхования относятся:

- отношения по выплате трудовых пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца;

-  отношения по выплате пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и др.;

- отношения по оказанию бесплатной медицинской помощи по Федеральной и территориальным программам государственных гарантий.

Материальными отношениями по предоставлению социально-алиментарных выплат и услуг в рамках государственной социальной помощи являются:

-  отношения по выплате социальных пособий и оказанию натуральной помощи лицам с доходами ниже прожиточного минимума;

-  отношения по бесплатному социальному обслуживанию инвалидов, престарелых и других слоев населения в пределах установленных государственных стандартов.

Помимо материальных отношений, в предмет отрасли права социального обеспечения входят также отношения, возникающие в связи с реализацией права на социальное обеспечение, т.е. отношения по правоприменительной деятельности (процедурные отношения). Содержанием указанных отношений является установление юридических фактов, вынесение решений по вопросам назначения выплат или предоставления услуг.

Субъектами процедурных отношений являются физическое лицо (или семья), государственный орган или учреждение. Наиболее часто отношения по поводу установления юридических фактов возникают между физическими лицами и следующими органами или учреждениями: с бюро медико-социальной экспертизы (БМСЭ) – в связи с определением группы, причины инвалидности, степени утраты трудоспособности, разработкой программы реабилитации; с различными видами лечебных учреждений – в связи с признанием факта временной нетрудоспособности; с территориальными отделениями ПФР – в связи с установлением продолжительности трудового и страхового стажа и т.д.

Процедурные отношения по вынесению решений о предоставлении или отказе в предоставлении социального обеспечения могут существовать между физическими лицами и следующими органами или учреждениями: территориальными отделениями ПФР; пенсионными управлениями министерств обороны, внутренних дел; государственными или муниципальными лечебно-профилактическими учреждениями; государственными или муниципальными учреждениями социального обслуживания и др.

Споры по вопросам назначения различных видов социального обеспечения, удержаний, взыскания излишне выплаченных сумм разрешаются вышестоящими органами или учреждениями, осуществляющими социальное обеспечение, и (или) судом, а при несогласии с их решением – в судебном порядке. В разных федеральных законах допускаются различные сочетания указанных вариантов, но не установлено никакого особого порядка их рассмотрения. В соответствии со ст.46 Конституции РФ нарушенное право может быть защищено в суде и без обращения в вышестоящий орган (учреждение). Очевидно, что при рассмотрении спора вышестоящими органами государственного управления возникают административно-процессуальные отношения, а при разрешении его судом – гражданско-процессуальные.

Поскольку внебюджетные фонды обязательного социального страхования не являются органами государственного управления, а имеют статус государственных учреждений, то отношения между ними и физическими лицами по разрешению споров в области социального обеспечения, можно включить в предмет права социального обеспечения.

Анализ сущности отношений по социальному обеспечению позволяет сформулировать следующее определение. Предмет права социального обеспечения образуют:

1) имущественные отношения  публичного характера, складывающиеся в рамках государственной системы, по предоставлению денежных выплат, медицинских и социальных услуг лицам, пострадавшим в результате наступления социальных рисков, указанных в законе,

2) процедурные отношения по установлению юридических фактов и назначению денежных выплат или услуг;

3) процессуальные отношения по разрешению споров в области социального обеспечения внебюджетными фондами обязательного социального страхования.

Наличие общественной потребности в материальной защите человека от социального риска является предпосылкой для разработки и принятия особой группы правовых норм, система которых образует самостоятельную отрасль российского права – право социального обеспечения.

Сегодня право социального обеспечения является одной из самых динамично развивающихся отраслей российского права.

2. Метод правового  регулирования отношений по социальному  обеспечению

На протяжении десятилетий в научной среде не прекращается дискуссия по вопросу о том, каждая ли отрасль имеет свой собственный специфический метод правового регулирования или существует некий единый метод, общий для всех отраслей права. Позиции «единого метода» придерживался В.Д.Сорокин. Суть его концепции заключается в том, что в любой отрасли права используются сочетания таких приемов правового регулирования как дозволение, обязывание и запрет.

Однако большинство правоведов пытаются доказать, что каждая отрасль права обладает самостоятельным методом. Причем это вовсе не означает, что метод отрасли должен быть настолько уникальным, чтобы иметь особое название. Такой метод присущ лишь фундаментальным отраслям права (гражданскому, уголовному, административному). В других отраслях права специфика метода не столь безусловна, поскольку применяются различные комбинации дозволения, предписания (обязывания) и запрета.

Метод любой отрасли права представляет собой совокупность приемов и способов «нормативно-организационного воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями».

Особенности метода определяются природой регулируемых отношений, поэтому в отраслях публичного права (административном, конституционном, уголовном) преобладает императивное регулирование, а в частных отраслях (например, гражданском, семейном) – диспозитивное. В соответствии с аналогичным разделением, но выраженным в других терминах с учетом правового положения субъектов правоотношений, в первом случае применяется метод субординации, а во втором – метод координации. Существует и третий вариант терминологических обозначений метода. В литературе по теории права его называют автономно-авторитарным.

Императивный метод относится к сфере государственно-нормативного регулирования, а диспозитивный – к области договорного регулирования.

Специфика метода проявляется в его элементах: правовом положении субъектов правоотношений; особенностях юридических фактов, порождающих, изменяющих и прекращающих правоотношения; мерах ответственности и способах защиты нарушенного права. Сочетание указанных элементов предопределяется спецификой материальных отношений, входящих в предмет отрасли. В зависимости от их сочетания может преобладать императивный или диспозитивный способ правового регулирования.

Не отрицая ведущей роли предписаний, многие ученые высказывали и высказывают не столь категорические суждения. В частности, К.С.Батыгин считал, что в праве социального обеспечения существенную роль играет дозволение. Эту точку зрения разделяли Р.И.Иванова, В.А.Тарасова, а сегодня придерживается М.Ю.Федорова и другие.

С помощью дозволений устанавливаются основные права человека в сфере социального обеспечения. Но следует подчеркнуть, что имеет место дозволение особого рода, при котором субъективное право лица сводится только к одному праву требования. Однако при осуществлении своих прав физические лица должны выполнять и определенные обязанности. В частности, пенсионер обязан извещать орган, выплачивающий пенсию, о наступлении обстоятельств, влекущих изменение ее размера или прекращение выплаты. Аналогичные нормы содержатся и в других законах, определяющих права на различные виды социального обеспечения. Следовательно, надлежащее поведение управомоченного субъекта (физического лица) достигается не только при помощи дозволения, но и предписания (обязывания).

В связи с развитием государственной социальной помощи как самостоятельной организационной формы социального обеспечения особенности метода приобретают новые черты. Адресное оказание социальной помощи подразумевает, что малоимущее лицо может лишь направить государственному органу свою просьбу, но не требовать получения конкретного вида социальной помощи. Орган социальной защиты производит проверку уровня доходов и имущественного положения обратившегося и принимает решение о видах и размерах помощи по своему усмотрению с учетом финансовых возможностей субъекта РФ. Отношения по предоставлению адресной социальной помощи регулируются федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Но следует помнить, что право на отдельные виды социальной помощи не зависит от имущественного положения обратившегося лица. В качестве примера можно привести набор социальных услуг, право на который имеют только лица прямо указанные в законе.

В большинстве случаев диспозиции правоустанавливающих норм указывают лишь правомочия физических лиц. Поведение второго субъекта (государственного органа, учреждения или иного субъекта) регулируется при помощи позитивного обязывания (предписания). Государственному органу, учреждению или иному субъекту предписывается активное поведение по рассмотрению обращений физических лиц, проверке юридических фактов, своевременному оказанию медицинских и социальных услуг и т.п. Обязанности государственных органов или учреждений закрепляются как в материальных, так и в процедурных нормах.

Правовой статус субъектов права социального обеспечения не вписывается в классические рамки о равенстве или подчиненности сторон, хотя одной из них выступает государственный орган (учреждение или иной субъект). Участники отношений по социальному обеспечению являются экономически неравными, но административно независимыми друг от друга. Имущественные права и свобода выбора поведения принадлежит только физическому лицу, а имущественные обязанности возложены на государственные органы (учреждения или иных субъектов). Такая специфика отношений требует вполне определенного сочетания юридических приемов воздействия на поведение их участников (дозволений, запретов, предписаний).

Право социального обеспечения не предусматривает автоматического назначения денежных выплат или оказания услуг. Физическому лицу предоставляется возможность оценить свое положение и потребность в социальной защите со стороны государства, выбрать наиболее выгодный для себя вид социального обеспечения (например, при наличии права на трудовую пенсию по старости и по инвалидности). Без волеизъявления физического лица субъективное право не будет реализовано и останется в потенциальном состоянии.

Свобода выбора физического лица отражена и в нормах о сроках обращения за конкретным видом социального обеспечения. Так, воспользоваться правом на пожизненные и долгосрочные выплаты (пенсии по старости, по случаю потери кормильца) физическое лицо может в любое время, когда сочтет нужным, а правом на единовременные и периодические выплаты (пособие по беременности и родам, пособие на погребение и др.) – в установленные законом сроки. Для обращения за услугами никаких временных рамок не существует, физические лица пользуются ими при возникновении необходимости.

Такой отличительный признак метода правового регулирования, как недоговорный характер установления прав и обязанностей субъектов, в какой-то мере утратил свою универсальность, т.е. распространение на все без исключения виды общественных отношений в области социального обеспечения. В настоящее время медицинская помощь и социальные услуги оказываются на договорной основе. В подтверждение заключения договора обязательного медицинского страхования каждому застрахованному лицу выдается страховой медицинский полис. Типовая форма договора утверждена Правительством РФ.

При заключении договора о предоставлении стандартных социальных услуг в пределах государственного перечня свобода волеизъявления сторон ограничена типовой формой, утвержденной компетентным государственным органом. Отступление от типовой формы договора практически невозможно еще и потому, что средства, предназначенные для социального обеспечения, ограничены и имеют строго целевой характер. В данном случае договор не определяет по существу содержания прав и обязанностей сторон, которые установлены типовой формой, а является лишь юридическим фактом, необходимым для возникновения правоотношений по оказанию бесплатной для получателя медицинской помощи или социальных услуг.

Но большинство отношений по социальному обеспечению по-прежнему существуют на не договорной основе.

Поскольку предмет права социального обеспечения составляют имущественные отношения публично-правового характера, ответственность также имеет имущественный характер. При этом существенным недостатком и пробелом правового регулирования является отсутствие норм об ответственности государственных органов (или учреждений) за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей. Так, до настоящего времени не в полном объеме погашена задолженность по выплате трудовых пенсий, возникшая на рубеже веков; периодически имеет место несвоевременная выплата пенсий; необоснованно задерживается назначение пенсий. Однако ни ПФР, ни органы государственной власти никакой материальной ответственности за совершение указанных правонарушений не несут. Исключение составляют отношения по выплате страхового обеспечения в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями.

На основании изложенного, метод права социального обеспечения можно назвать методом позитивного обязывания (предписания), адресованного государственным органам, учреждениям или иным субъектам (публичным агентам) в целях предоставления социального обеспечения лицам, пострадавшим от социальных рисков. Следует подчеркнуть, что это обязывание имеет встречный характер и корреспондирует притязанию (требованию) управомоченного физического лица. Конкретные комбинации дозволения и позитивного обязывания определяются организационно-правовой формой социального обеспечения.

3. Система права социального обеспечения

Современной наукой системность рассматривается в качестве одного их фундаментальных свойств объективного мира. Как метод научного познания, системный подход включает в себя ряд взаимосвязанных аспектов изучения объекта (компонентный, структурный, функциональный), которые позволяют в совокупности дать более глубокое представление о системе в целом.

Центральное место в системном подходе занимает компонентный аспект исследования, отвечающий на вопрос, из каких частей состоит системное целое.

Другой важный аспект системного подхода связан с изучением внутренней организации содержания системы, т.е. ее структуры. Применительно к праву структурный анализ означает выявление отраслевого состава, установление места конкретных отраслей в общей системе права, изучение взаимодействия отраслей друг с другом и системой в целом. А на уровне отрасли права его применение позволяет определить состав ее институтов, их соотношение и характер воздействия друг на друга.

Функциональный аспект заключается в установлении способов проявления активности системы и ее компонентов. Право занимает ведущее место в механизме социального регулирования.

Компонентами системы права являются: отрасли, институты, нормы права и иные образования, занимающие промежуточное положение (подотрасли, подинституты). Они проявляют свое регулятивное свойство лишь в определенных пределах и формах. В частности, отрасль обеспечивает регламентацию в пределах конкретной группы общественных отношений, а правовая норма затрагивает лишь отдельные стороны определенного общественного отношения.

Норма может выражать общие, принципиальные положения, относящиеся в равной степени ко всему комплексу общественных отношений в целом, либо закреплять правило, касающееся только одного вида отношений, входящих в предмет отрасли. Руководствуясь этим критерием, нормы отрасли можно группировать на общую и особенную части.

Система права социального обеспечения представляет собой совокупность объективно взаимосвязанных правовых институтов и норм, расположенных в определенной структурированной последовательности в соответствии со спецификой регулируемых общественных отношений, в которой можно выделить общую и особенную части.

К Общей части отрасли права социального обеспечения относятся нормы, выражающие цели и задачи правового регулирования, основные права человека в области социального обеспечения, принципы правового регулирования, разграничение компетенции РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления в сфере социального обеспечения, виды социальных рисков.

Особенную часть составляют нормы, определяющие условия предоставления отдельных видов обеспечения. Эти группы норм образуют институты отрасли права. В качестве примера можно назвать следующие институты: пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, пособий по безработице, по временной нетрудоспособности и пр.