Правовые способы повышения эффективности бюджетного законодательства РФ

План:

1. Правовые способы повышения эффективности бюджетного законодательства РФ ……………………………………………………..………3

2.      Принципы распределения расходов между бюджетами ……………..14

Список использованной литературы ……………………………………..……19

1. Правовые способы повышения эффективности бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетное законодательство, как часть финансового законодательства - это совокупность нормативных актов по идентификации бюджетного устройства государства, его субъектов, местного самоуправления, правовому регулированию отношений по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разного уровня, их расходования, а также по установлению порядка формирования и исполнения бюджетов, осуществления финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Следует иметь в виду, что бюджет как исходная сфера бюджетной деятельности может рассматриваться с двух точек зрения - экономической и юридической. По экономической сущности бюджет - это совокупность экономических (финансовых) отношений, возникающих по поводу образования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В юридическом аспекте - это правовой акт, основной финансовый план образования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований в целях их социально-экономического развития. Следовательно, бюджет как правовая категория является исключительным объектом бюджетных правоотношений.

Исходя из этих оснований, целесообразно перенести акценты в плоскость организационно-правового развития бюджетной системы, условия функционирования которой, детерминированы нормами Бюджетного кодекса и конституционными основами бюджетной деятельности государства.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней: федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; местных бюджетов.

Бюджетная система РФ основана на принципах ее единства; разграничения доходов и расходов между ее уровнями; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств. Одним из основных принципов построения и функционирования бюджетной системы является самостоятельность бюджетов всех уровней.

В 2000-х годах Правительством Российской Федерации были утверждены и реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ (Программа развития системы Федерального казначейства в 2000-2010 годах, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и управления государственными финансами в 2006-2008 годах).

В 2000 году вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В нем постепенно находили отражение различные новации бюджетного процесса и с его помощью вводились инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных реформ.

Результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации основ современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, в том числе:

- создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений, установление единых принципов бюджетной системы и четкое определение статуса и полномочий участников бюджетного процесса;

- организация бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

- разграничение полномочий, и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников  публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

- ликвидация «необеспеченных федеральных мандатов», упорядочение и монетизация основных социальных обязательств;

- создание и развитие системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы, эффективный учет и предварительный контроль в процессе  исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;

- установление механизма сбережения нефтегазовых доходов и ограничений дефицита федерального бюджета, направленного на повышение устойчивости бюджетной системы и снижение влияния на бюджетную систему внешних экономических рисков;

- переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе – утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в формате «скользящей трехлетки»;

- создание законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и реструктуризации бюджетной сети;

- установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и придание этому процессу публичности.

В то же время не все заявленные планы были реализованы. Не удалось на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы.

Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем:

- сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и местного самоуправления власти и бюджетных учреждений для повышения эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

- структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики;

- отсутствуют действенные методики оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе – использования ими финансовых ресурсов;

- отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения поставленных целей;

- планирование программных и «непрограммных», капитальных и текущих расходов методологически не взаимоувязано;

- не соответствует современным требованиям система государственного финансового контроля;

- остаются непрозрачными зоны деятельности участников сектора государственного управления за счет постоянно длящихся переходных норм;

- не осуществлен переход на кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов;

- сохраняются отдельные «необеспеченные» федеральные мандаты и неформализованные (а значит непрозрачные) каналы предоставления межбюджетных трансфертов, доходная база региональных и местных бюджетов остается нестабильной при низкой заинтересованности регионов и муниципалитетов в ее наращивании;

- во многом формальным и не увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;

- продолжает расти бюджетная сеть. Перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения произошел только в нескольких субъектах Российской Федерации и практически не состоялся на федеральном уровне;

- остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий.

Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации в условиях адаптации бюджетной системы к замедлению темпов роста бюджетных доходов  увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и модернизации управления общественными финансами Российской Федерации.

Для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

- консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

- формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы, основанных на реалистичных оценках;

- ограничение бюджетного дефицита, государственного долга и установление правил, ограничивающих использование для финансового обеспечения «длящихся» расходных обязательств нестабильных (зависящих от внешних условий) доходов;

- стабильность, предсказуемость и нейтральность налоговой политики;

- недопустимость увязки объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;

- полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной и муниципальной политики (включая, в том числе, бюджетные ассигнования, налоговые льготы и гарантии, имущество);

- планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

- принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;

- принятие новых расходных обязательств с учетом сроков их реализации и механизмов реализации (разовых или «условно-постоянных»);

- соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращении) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);

- систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы, в том числе возникающих вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств;

- создание и поддержание необходимых финансовых резервов.

Для этого необходимо реализовать следующие основные меры:

1) формирование долгосрочного (на срок не менее 20 лет) экономического и бюджетного прогноза (бюджетной стратегии);

2) использование для целей  бюджетного планирования консервативного, исходя из формализованных критериев, макроэкономического прогноза с  одновременным расширением вариантов прогноза для информирования бизнеса и международного сообщества;

3) исключение из Бюджетного  кодекса Российской Федерации  требований по указанию в федеральном  законе о федеральном бюджете  параметров ВВП и инфляции, а  также по обязательному внесению изменений в указанный закон в случае получения дополнительных доходов;

4) восстановление фискальных  правил (в том числе, по ограничению  дефицита федерального бюджета  без учета использования нефтегазовых  резервов на уровне не более 1% ВВП и использованию нефтегазовых доходов, а также сбережению нефтегазовых доходов в случае благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры) и их полного введения в действие не позднее 2015 года;

5) поэтапное увеличение  условно-утверждаемых расходов федерального  бюджета не менее чем до 5% объема расходов в первом и до 10% объема расходов во втором году планового периода;

6) уточнение формы и  порядка ведения реестра расходных  обязательств с увязкой с реестром  государственных контрактов и  с введением правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств, в реестре расходных обязательств необходимо учитывать особенности различных расходных обязательств, характер их образования, принятия и «жизненного» цикла вплоть до исполнения;

7) переход от обязательности  индексирования действующих расходных обязательств, прежде всего публичных нормативных обязательств по уровню прогнозируемой инфляции с возможным введением для социальных пособий принципа индексации по уровню инфляции в отчетном (текущем) году;

8) обеспечение формирования и ведения федеральной адресной инвестиционной программы, содержащей планируемые и достигаемые результаты осуществления инвестиционных расходов с интеграцией информации из ФАИП с реестром расходных обязательств;

9) установление Правительством  Российской Федерации среднесрочных (на срок до 6 лет) индикативных  пределов (показателей) расходов по  направлениям деятельности Правительства (государственным программам), создающих  условия для повышения гибкости  в использовании бюджетных ассигнований для достижения заявленных целей и, при необходимости, реструктуризации по инициативе соответствующих ведомств (администраторов программ) расходов;

10) формализация порядка  и критериев инициирования и  принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности ведомств за достоверность оценки их объема и сроков исполнения;

11)  оптимизация числа  налоговых льгот с возможностью  их сохранения (введения) на определенный  срок в рамках соответствующих государственных программ с регулярной оценкой их влияния на достижение заявленных программой целей;

12) установление ограничений  по инициированию законопроектов  о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете;

13) совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения федерального бюджета с установлением ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета за качество и соблюдение показателей кассового плана.

Аналогичные меры должны быть реализованы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

При этом на федеральном уровне должны быть созданы необходимые предпосылки для стабильности региональных бюджетов, прежде всего путем стабилизации доходной базы региональных и местных бюджетов, а также создания устойчивых стимулов для соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления по ее наращиванию.

Для этого, в частности, предлагается реализовать следующие меры:

1) поэтапно сократить (вплоть  до полной отмены и законодательного запрета на введение) льготы по региональным и местным налогам, установленные федеральными законами;

2) усилить действенность  требований по зачислению налоговых  доходов в региональные и (или) местные бюджеты по месту их  формирования, а также снизить негативные эффекты использования трансфертного ценообразования с целью недопущения перемещения налоговой базы между регионами;

3) повысить использование  потенциала имущественных налогов  и земельного налога, а также  ускорить подготовку введения налога на недвижимость;

4) обеспечить доступность  для финансовых органов субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований информации о выполнении  юридическими лицами обязательств  по уплате налогов и других  платежей, поступающих в региональные и местные бюджеты;

5) стабилизировать методику  и распределение дотаций на  выравнивание бюджетной обеспеченности  субъектов Российской Федерации, в том числе – с утверждением  указанных дотаций на трехлетний  период, а также перевести налоговые  доходы, распределяемые по дифференцированным нормативам или долям, в межбюджетные трансферты;

6) повысить долю межбюджетных  трансфертов субъектам Российской  Федерации, распределение которых  утверждается федеральным законом  о федеральном бюджете, сократив  объемы предоставления дотаций на сбалансированность и бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации;

7) создать механизм поддержки  ликвидности счетов бюджетов  субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов, основанный  на предоставлении Федеральным  казначейством из федерального бюджета субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям краткосрочных бюджетных кредитов, в том числе беспроцентных, на покрытие временных кассовых разрывов;

8) разработать методические  рекомендации (типовые методики) по  экономическому прогнозированию, а также прогнозированию доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

9) усовершенствовать порядок  взимания акцизов, распределяемых  по дифференцированным нормативам, постепенно увеличивая поступление  доходов от уплаты соответствующих акцизов по месту реализации подакцизных товаров;

10) создать инструменты  сбережения конъюнктурных доходов  субъектов Российской Федерации  аналогично имеющимся на федеральном уровне;

11) повысить эффективность  взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при администрировании налогов;

12) расширить права регионов  по установлению по единым  принципам для отдельных типов муниципальных образований нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также закрепить нормативы отчислений от единого сельскохозяйственного налога и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, за местными бюджетами.

Разработка мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов всех уровней бюджетной системы должна исходить из принципа единства стратегии и бюджетного планирования, что должно обеспечить в полной мере переход к бюджетированию, ориентированному на результат и модернизацию экономики страны.

2. Принципы распределения  расходов между бюджетами.

Расходы бюджета являются наиболее значимой составной частью государственных или муниципальных расходов. Категорию «расходы бюджета» можно рассматривать в нескольких аспектах: материальном, экономическом и юридическом.

В материальном аспекте расходы бюджета определяются БК РФ как «выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета» (ст. 6).

В экономическом аспекте расходы бюджета проявляются через отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованных фондов денежных средств государства или муниципальных образований по различным направлениям. В свою очередь, эти отношения проявляются через конкретные виды бюджетных расходов, многообразие которых обусловлено различными факторами: природой и функциями государства и местного самоуправления, уровнем социально-экономического развития страны, методами бюджетного регулирования, территориальным устройством государства и т. п.

Юридический аспект бюджетных расходов обусловлен тем, что они являются составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поэтому несут в себе все общие особенности финансовой деятельности государства и имеют отличительные особенности, свойственные процессу использования государственных (муниципальных) централизованных денежных фондов.

Таким образом, расходы бюджетов - это публичные, не создающие и не погашающие финансовых требований непрерывные затраты государства или муниципальных образований в виде строго опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государства (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований).

Расходы бюджетов осуществляются в соответствии со следующими основными принципами:

- принцип федерализма. Основу этого принципа составляет законодательное разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, так как именно разграничение компетенции определяет объем расходной ответственности каждого уровня власти и объем по финансированию тех или иных расходов со стороны соответствующего бюджета;

- принцип приоритетности государственных и муниципальных публичных расходов. Он является одним из основных критериев в разграничении публичных и частных финансов. Финансирование государственной деятельности зависит от сферы охватываемых публичных расходов, которые являются первостепенными и необходимыми для общества в целом. Приоритетность тех или иных потребностей государство устанавливает, исходя из экономической политики и имеющихся бюджетных ресурсов. Определяя приоритетность бюджетных расходов, государство регламентирует в законодательном порядке процесс их удовлетворения;

- принцип целевого направления средств. Бюджетные расходы осуществляются строго по целевому назначению в соответствии с направлениями расходования, предусмотренными в финансовых планах;

- принцип безвозвратности (как правило) расходования государственных и муниципальных бюджетных ресурсов. Это означает, что средства, использованные на финансирование государственных потребностей, не подлежат возмещению. Однако безвозвратность государственных ресурсов не означает бесцельное и бесконтрольное их использование, поэтому данный принцип должен органически входить в систему целей и задач финансовой деятельности государства. Исключением можно считать предоставление бюджетных кредитов;

- принцип соблюдения режима экономии. Наличие этого принципа способствует достижению наибольшей эффективности в процессе осуществления государственных бюджетных расходов.

- принцип максимальной эффективности использования бюджетных средств. Он означает финансовое обеспечение публичных интересов при минимальных затратах;

- принцип осуществления бюджетного контроля в целях обеспечения соблюдения финансовой дисциплины;

- принцип единства порядка использования расходов бюджетов. Независимо от доходных источников все государственные и муниципальные бюджетные расходы имеют единые принципы их использования, т. е. распределение на основе социально- экономических государственных программ, утвержденных в законодательном порядке. Этот принцип определяет реальность расходов бюджетной сферы;

- принцип законности осуществления государственных и муниципальных бюджетных расходов. Этот принцип устанавливает, что расходы бюджета производятся на основе действующего законодательства и в течение определенного периода. Обязательным условием выделения бюджетных денежных средств является включение их в соответствующий бюджет.

Основой разграничения бюджетных расходов является распределение компетенции между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, что в конечном итоге определяет соотношение объемов доходных и расходных частей каждого бюджета в бюджетной системе.

Распределяются расходные полномочия между бюджетами на основе:

соответствия состава расходов компетенции органов власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления (по принадлежности);

учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

учета значения определенных мероприятий, предприятий, организаций, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в бюджет другого уровня;

самостоятельности субъектов бюджетного права в определении направлений и состава расходов своих бюджетов. Следует обратить внимание, что самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований ограничивается рамками Конституции РФ и федеральным законодательством, поэтому бюджетные нормативные акты субъектов РФ или муниципального образования не должны содержать расходных статей, финансирование которых не входит в компетенцию субъекта РФ или местного самоуправления.

Конечная цель распределения расходных функций состоит в закреплении за каждым уровнем власти тех расходных полномочий, которые будут надлежащим образом выполняться.

Список использованных источников:

1.      Бюджетный  кодекс Российской Федерации (БК  РФ) от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. ФЗ 03.12. 2011 № 378-ФЗ) // Российская газета. – 1998. - №153-154.

2.      Концепция  межбюджетных отношений и организации  бюджетного процесса в субъектах  РФ и муниципальных образованиях  до 2013 г. : распоряжение Правительства  РФ от от 08.08.2009 № 1123-р // Собрание  законодательства РФ. – 2009. - №33. –ст. 4129.

3.      Проект  Программы повышения эффективности  бюджетных расходов на период до 2012 года

4.      Крохина, Ю.А.Финансовое право России / Ю.А. Крохина. – М. : Норма, 2011.

5.      Преображенский, Б.Г. О развитии бюджетного законодательства Российской Федерации / Б. Г. Преображенский // Журнал российского права. – 2002. - №2.