Предмет административного права

2. Предмет административного  права

Предмет АП- регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся или прекращающихся в сфере государственного управления- в сфере исполнительной власти.

Субъекты публичной администрации (органы исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления) осуществляют разнообразную деятельность: властную, договорную, организационно-массовую, материально-техническую (размножение материалов, подготовку проектов документов, математические расчеты и др.). Административным правом регламентируется основная — властная — деятельность государственной и муниципальной администрации и тесно связанная с нею работа по заключению и исполнению административных договоров (соглашений о разграничении полномочий, контрактов о военной службе и др.).

В предмете административного права  России четко выделяются три группы общественных отношений, возникающих  при осуществлении:

• регулятивной, созидательной деятельности публичной администрации;
• охранительной деятельности публичной администрации; административного судопроизводства судами.

Такой общий и частично условный подход к определению предмета административного  права нуждается в ряде уточнений.

1. Кто осуществляет публичную  административную власть? Что включается  в понятие публичной администрации?

Во-первых, как уже отмечалось, органы исполнительной власти и муниципальные  органы, а также ряд подчиненных  им учреждений (центры временной изоляции несовершеннолетних и др.), строевых подразделений (полки дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.).

Во-вторых, это руководители иных государственных  и муниципальных органов осуществляющие внутриорганизационную деятельность. Председатель представительного органа и тем более руководитель его  аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу судей аппарата областного суда, занимается не правосудием, а административной деятельностью.

В-третьих, к государственной администрации относятся Администрация Президента РФ и Управление делами Президента РФ, Банк России, его главные управления и расчетно-кассовые центры.

В-четвертых, это администрации  государственных и муниципальных  учреждений и предприятий, осуществляющие руководство этими организациями (вузами, библиотеками, железнодорожными станциями и др.) и имеющие властные полномочия в отношении тех, кто пользуется их услугами.

Таким образом, под публичной администрацией прежде всего понимается система  органов государственной исполнительной власти и муниципальных исполнительных органов, а также осуществляющие административную власть иные органы, руководители всех муниципальных и государственных органов, учреждений, предприятий, строевых подразделений. Можно сказать, что к публичной администрации относятся все существующие в Российской Федерации государственные и муниципальные органы, кроме представительных органов и судов, администрации представительных и судебных органов, государственных и муниципальных организаций.

2. Деятельность администрации двойственна. В ней главное — созидательное начало, организация нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения, связи, транспорта и др. Но важна и охранительная работа: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан. Соответственно, предметом административного права являются обе стороны функционирования публичной администрации: созидательная («активная администрация») и охранительная («пассивная администрация»).

3. Вся деятельность публичной  администрации направлена на  исполнение законов, международных  договоров и актов правосудия.

4. Необходимо обратить внимание  на еще одно важное обстоятельство. Публичная администрация и суды  вступают в отношения с гражданами, разнообразными организациями. Административное право, если быть точным, регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом. Оно закрепляет обязанности и права всех сторон общественных отношений и властных, и невластных субъектов. Правила дорожного движения, лицензирования, санитарии, таможенного оформления товаров и многие другие могут служить тому примером.

5. Публичная административная, организующая  деятельность существует во всех  сферах общественной жизни, она  велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, властную деятельность администраций государственных и муниципальных предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, отношения связанные с финансами, — финансовое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести такое существенное уточнение: оно регулирует все отношения, возникающие в процессе функционирования публичной администрации, за исключением тех, которые закреплены другими отраслями права Российской Федерации.

6. Административное право закрепляет  систему средств административного  принуждения.

7. К предмету административного  права относятся и отношения, связанные с рассмотрением жалоб граждан во вне судебном порядке (административных жалоб). Государственные и муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, органы прокуратуры и иные субъекты, работающие с административными жалобами, вступают в административно-правовые отношения с их авторами и между собой.

8. Все административно-правовые  отношения можно разделить на  три вида:

а) внутриаппаратные отношения. Соответствующие  юридические нормы закрепляют систему  исполнительных органов власти, организацию службы в них и взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы;  
б) внеаппаратные отношения. Взаимоотношения органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами;  
в) отношения, возникающие при осуществлении административного судопроизводства.

Статья 118 Конституции РФ закрепляет существование в стране конституционного, административного, гражданского и  уголовного судопроизводства. Административное судопроизводство — это рассмотренные судами административных дел в порядке, регламентируемом процессуальными нормами административного права.

Обобщая вышесказанное, можно дать более полное определение предмета административного права: это система общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности публичной администрацией по исполнению законов, актов правосудия, публичных договоров (если они не стали предметов регулирования других отраслей права), а также при осуществлении административного судопроизводства.

В наше время публичная административная деятельность и возникающие при  этом отношения имеют большое  значение для реализации конституционных  прав и обязанностей граждан, защиты прав граждан и частных организаций.

Главная составляющая предмета административного  права, его ядро — система отношений  публичной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права — правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан. Поэтому его предмет можно определить и как совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении публичной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, иных отношений, связанных с ее деятельностью, а также при осуществлении административного судопроизводства.

2. Метод административного  права

Административная деятельность (управление) предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто  и подчинение одного лица другому, оно  неразрывно связано с властью. В  системе управленческих административных связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Это неравенство право не может и не стремится устранить. Законодатель, воспринимая его как объективную необходимость и регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов. Этим объясняются особенности административно-правового метода регулирования.

Можно утверждать, что совместная деятельность разных субъектов может быть обеспечена двумя путями:

1. путем использования власти, обеспечения преобладания одной воли;
2. путем согласования, договора.

Конечно, возможно сочетание команды  и договора, но это лишь использование  различных методов регулирования поведения людей.

Поэтому наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно  различных метода регулирования  — административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше  выяснить особенности каждого.

Административное право — юридическая форма, модель функционирования публичной администрации. Оно закрепляет юридическое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов властеотношений. Это часто связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор — контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне административной иерархии, неодинаковые права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. И не равны полномочия инспекторов саннадзора, рыбоохраны и др. К тому же их правовое положение в разных ситуациях может изменяться. Например, преподаватель (он же водитель) и студент (он же инспектор таможни).

Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущественные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотношения, является чаще всего договор, отражающий волю обеих сторон. В ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и иным финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством». Конечно, административные правоотношения могут возникнуть из договора, а гражданские — из недоговорных отношений, но, как правило, нормы административного права устанавливают правовое неравенство субъектов, а нормы гражданского — равенство.

Большинство административно-правовых отношений возникает в связи  с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной  стороны и влекущими юридические  последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.

Субъекты гражданского права, обладая диспозитивностью, во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности. Иначе строится административно-правовое регулирование. Как правило, нормами четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на военную службу, получением права на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах с определенными органами исполнительной власти. И при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридической нормой. Точно так же в определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации должны направлять статистические данные, отчеты, справки, декларации.

При возникновении споров между участниками гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за помошью к третьей незаинтересованной стороне — суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются право-восстановительными (взыскание убытков и т. п.) и используются в интересах пострадавшего. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но в основном права участников таких отношений обеспечиваются, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом власти, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти.

Субъекты исполнительной (административной) власти наделены правом решать. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях вправе применять самые разнообразные меры воздействия на других участников правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, отложить рассмотрение, дать указания, отказать в просьбе, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения.

Естественным продолжением названного неравенства сторон является то, что  у невластной стороны имеются  скудные возможности для защиты своих прав своими действиями, для  самозащиты. С неправильными действиями субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще всего только путем подачи жалоб (исков) в компетентные государственные органы. Административно-правовое регулирование предполагает, что субъекты власти, как правило, в одностороннем порядке решают, а невластные субъекты вправе обжаловать такие решения.

Еще раз отметим, что особенности  предмета обусловливают специфику  метода регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство  субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

Закрепляя демократические начала формирования исполнительной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан и частных организаций, процедуры решения дел и разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает властеотношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии.

Благотворное влияние правового  опосредования властеотношений  состоит также и в том, что  право внедряет в административную деятельность не свойственные ей в прошлом способы воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы и др. Конечно, главным методом, который используется при правовом регулировании административной деятельности, был и остается административно правовым. Но наряду с этим право в условиях демократии использует и средства, близкие к гражданско-правовому методу, при регулировании административно-правовых отношений. Право обязывает органы государственной власти заключать административные договоры, проводить конкурсы, поощрять, разрабатывать рекомендации, информировать граждан, оказывать содействие и т. д.

3. Система административного  права

Каждой самостоятельной отрасли  права присущи целостность, системность  и структура. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм.

Административное право — целостная  система правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Эти нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые принципы, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический режим регулирования общественных отношений — административно-правовой.

К числу основных принципов отрасли  можно отнести: эффективность, законность, гуманизм, федерализм, взаимную ответственность  государства и личности.

Основные цели административного права можно определить так:

• создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;
• создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти;
• правовое обеспечение демократических начал в деятельности публичной администрации;
• создание условий для развития экономики, материальной базы существования общества и всех его институтов;
• обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия публичной исполнительной власти.

Для существования и развития граждан  и государства очень важно  то, как административно-правовое регулирование  способствует достижению названных целей.

Система административного права  делится на общую и особенную  части. Общая включает общие для  государственной администрации  регулятивные и охранительные нормы  и нормы, регулирующие административное судопроизводство. Она в свою очередь  делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования публичной исполнительной власти.

Каждая из частей состоит из нескольких административно-правовых институтов. В общую часть входят две группы институтов.

Группа 1 — институты, регулирующие:

• административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права);
• административно-правовые статусы органов и служащих публичной администрации;
• административно-правовые статусы государственных и муниципальных организаций;
• административно-правовые статусы частных организаций;
• формы и методы воздействия государственных и муниципальных исполнительных органов.

Группа 2 — институты, регулирующие:

• обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти, муниципальных исполнительных органов, их должностных лиц;
• принуждение по административному праву;
• административное судопроизводство.

В особенной части административного  права выделяются четыре подотрасли, объединяющие институты, регулирующие:

• административно-политическую деятельность по обеспечению безопасности граждан;
• организационно-хозяйственную деятельность государственной и муниципальной исполнительной власти;
• социально-культурную деятельность, осуществление социальных программ государственной и муниципальной исполнительной властью;
• деятельность государственных и муниципальных органов исполнительной власти по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей).

Административное право — одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием организационных отношений с участием публичной администрации. Руководство обороной и образованием значительно отличаются друг от друга, точно так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура приватизации предприятий. А для юридического опосредования такого разнообразия нужны разные административно-правовые нормы.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы публичная  администрация. А в ряде сфер —  оборона, государственная безопасность, охрана общественного порядка, здравоохранение, образование, связь, энергетика — ее роль решающая. И хотя сокращается значение административно-правового регулирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил. Для повышения эффективности и законности деятельности государственной и муниципальной администрации в многочисленных сферах общественной жизни необходимо большое количество административно-правовых норм.

Административное право — очень важная отрасль права, так как роль публичной администрации в России велика. От его состояния в немалой степени зависят построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами многих прав.

Административное как и государственное, гражданское и ряд других отраслей права являются фундаментальными, профилирующими частями правовой системы, все вместе они образуют ее ядро. Как фундаментальная  отрасль она имеет свой специфический и единый метод регулирования, определенный и достаточно строго выдержанный режим. В административном праве содержится исходная правовая материя, которая в той или иной степени используется в ряде других отраслей: финансовом, земельном, экологическом, трудовом.

Нормы, регулирующие систему административных актов, административный процесс, административно-правовое принуждение, обслуживают многие отрасли  права. Последние активно используют и административно-правовые понятия  органа исполнительной власти, государственной службы, административной ответственности, административного наказания и др.