Предмет и метод административного права, понятие системы административного права

Содержание

1. Предмет и метод административного права, понятие системы административного права

Из общей теории права известно, что отрасли права выделяются как самостоятельные и отличаются друг от друга, прежде всего по предмету и методу правового регулирования, а также по целостности или однородности составляющих их норм.

«Пока еще нет определения понятия административного права», - так в конце XIX в. оценивал результаты бурного и достаточно длительного развития западноевропейской науки административного права один из крупнейших представителей ее германской школы Лоренц Штейн1. Можно сказать, что этот вывод в какой-то мере применим и для характеристики нынешнего состояния отечественной административистики.

Возьмем, например, парадоксальный для специалистов факт, что термин «Административный кодекс» используется в качестве синонима Кодекса РФ об административных правонарушениях в публичных выступлениях высокопоставленных политиков, тексте ряда официальных документов федеральных органов государственной власти, работах некоторых известных ученых-юристов - профессоров Н.Ф. Кузнецовой и И.Ш. Килясханова2.

Более того, есть все основания полагать, что, впервые вводя в конституционно-правовой оборот понятие «административное, административно-процессуальное законодательство», разработчики проектов Конституции РФ и Федеративного договора понимали его, по существу, как законодательство об административных правонарушениях, что, разумеется, далеко не одно и то же.

Примечательно и то, что в Классификаторе правовых актов «административное законодательство» как самостоятельная отрасль отсутствует, будучи разбросанным по иным классификационным группам (законодательство в области культуры, здравоохранения, охраны окружающей среды, обороны, безопасности и т.д.).

Трудности в определении понятия административного права обусловлены прежде всего широчайшим объемом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. В переводе с латыни, английского и многих европейских языков «административный» - означает «управленческий». «Административное право» понимается как «управленческое право» или «право управления».

Порой в литературе высказывается сомнение в том, следует ли вообще считать его отраслью законодательства. Как известно, отраслям законодательства присуща известная «обозримость» нормативного материала, допускающая управление им из единого центра системы - возглавляющего отрасль закона, выступающего в качестве первичного акта. Административное же законодательство соединяет огромное число столь разнообразных по своему содержанию актов, что управление ими при помощи единого активного центра становится невозможным. В силу крайней разнородности своего предмета административное право, как уже давно установлено юридической наукой, не поддается кодификации. «То, что называется административным кодексом, - отмечает французский ученый Ж. Ведель, - представляет собой сборник законов и декретов, сгруппированных в зависимости от предмета регулирования по инициативе того или иного издателя»3.

Административное право регулирует широкий круг общественных отношений, складывающихся главным образом в сфере государственного и муниципального управления. Оно является одной из ведущих отраслей публичного права России. Точных, признаваемых всеми критериев разграничения частного и публичного права пока не существует. Профессор Ю.Н. Старилов, оговариваясь, что ни одна из существующих теорий не реализована на практике, все-таки привлекает внимание к следующим трем из них4:

1. Теория интересов - определяет  интересы (частные или публичные), обеспечиваемые образуемыми правоотношениями;

2. Теория субординации (соподчинения) - в зависимости от проявляющихся  интересов определяет характер  взаимосвязей между субъектами  возникающих правоотношений.

3. Теория относительности  и допустимости правовых норм - являясь формальной по своей  сути, исходит из того, что публично-правовые  нормы могут создавать правоотношения  между точно установленными субъектами  права, а число адресатов частноправового  регулирования носит неограниченный  характер.

Рассмотрим несколько точек зрения ученых на понимание предмета отрасли «наука административного права». Традиционная точка зрения (профессоры Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов и другие.) выражается в том, что предмет административного права условно можно поделить на две части:

1. Отношения, складывающиеся  между органами исполнительной  власти, с одной стороны, и организациями  любых организационно-правовых форм  и форм собственности, а также  индивидуальными субъектами (гражданами, служащими), с другой. Такие отношения  можно назвать внешними, то есть  связанными с непосредственным  воздействием при помощи государственно-властных  полномочий на объекты, не входящие  в систему органов исполнительной  власти.

Подчеркнем, что во всех видах управленческих отношений обязательно участвует тот или иной орган исполнительной власти, должностное лицо. Без них государственно-управленческие отношения возникать не могут, так как только они в юридической форме могут выражать волю и интересы государства, реализовывать посредством своей деятельность исполнительную власть.

2. Отношения, возникающие внутри органа (органов) исполнительной власти, или, другими словами, внутрисистемные (внутриорганизационные) отношения. Указом Президента Российской Федерации5 установлена структура и организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы и агентства). Соответствующим законодательством определена их компетенция, организация службы в них, а также формы и методы работы внутри конкретного органа.

К этому виду отношений относятся отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администрации организаций, деятельность которых регулируется нормами административного права, с их служащими. Такие отношения возникают по поводу формирования управленческих структур, комплектования должностей служащих, распределения между ними обязанностей, прав, ответственности и т.п.

Точка зрения профессора К.С. Бельского (оригинальная, широко обсуждаемая в литературе) заключается в следующем. Ученый считает, что предмет административного права включает в себя три группы общественных отношений:

а) собственно управленческие;

б) полицейские;

в) отношения в области административной юстиции. Рассмотрим их подробнее:

1. Собственно управленческие отношения («право внутреннего управления») - традиционные административно-правовые отношения в сферах управления: экономической, социально-культурной и административно-политической. Их особенностями является то, что они:

1. Возникают во внутренней  государственно-аппаратной среде  в процессе государственного  управления.

2. Имеют в качестве  обязательного субъекта орган  исполнительной власти.

3. Являются преимущественно  отношениями «власти-подчинения» (или «вертикальными» «властеотношениями»).

2. Полицейские отношения - это отношения, обратные управленческим. В отличие от первых они возникают не в государственно-аппаратной или "внутренней" среде, а преимущественно во "внешней" среде, в частности в местах, имеющих общественное значение (улицы, дороги, скверы, площади, вокзалы, стадионы и т.п.). Этот вид общественных отношений включает в себя три основные группы отношений:

1. Организационно-полицейские (например, расстановка постов патрульно-постовой  и дорожно-патрульной служб милиции, изменение направлений движения  людей, транспортных потоков).

2. Надзорно-контрольные (например, проверка документов у водителей транспортных средств, досмотр правонарушителей).

3. Административно-принудительные (применение физической силы, специальных средств при доставлении правонарушителей в милицию, применение огнестрельного оружия и др.).

3. Отношения в области административной юстиции - это отношения, связанные с правом граждан, должностных, юридических лиц на рассмотрение в суде административного иска по поводу незаконных действий должностных лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления.

Существуют и другие точки зрения на предмет административного права. Как ни странно, но это все еще спорный вопрос в науке. Если же взять наиболее устоявшуюся, «бесспорную» часть различных точек зрения, то можно дать следующее определение понятия:

предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время, когда в стране предпринимаются попытки построения демократического, правового, социально ориентированного государства с рыночной экономикой, все чаще раздаются голоса ученых по поводу кардинального изменения взгляда на предмет административного права России.

Одним из таких ученых является И. Ш. Килясханов. Его главная идея заключается в необходимости включения в предмет административного права института защиты прав и свобод граждан6.

Его основным аргументом является ссылка на законодательство традиционно демократических стран. Например, предмет административного права в англосаксонской системе права (Англия, США, Австралия и др.) определяется главным образом как порядок взаимоотношений органов публичной власти (суть органов исполнительной власти) и граждан в интересах последних. Административное право этих стран главным образом направленно на защиту граждан от произвола государства.

По мнению американского ученого Э. Фройнда, «административное право - это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией»7.

Нетрадиционной является роль французского административного права в вопросах защиты прав и свобод граждан. Посредством законов в классическом их понимании регламентируются лишь принципы (например, принцип разделения административных и судебных властей) либо особые случаи (например, случаи ответственности государства за ущерб, причиненный маневрами или учениями, мятежом и т.п.). Наиболее же важные нормы установлены судьей. Причем судейское нормотворчество осуществляется, как правило, в ходе рассмотрения претензий граждан к администрации. Это привело к тому, что французское право в основе своей ориентировано на регулирование взаимоотношений администрации и гражданина. При этом особая забота проявляется к ограждению граждан от произвола со стороны исполнительной власти.

Административное право - это целостная, логически завершенная система, состоящая из правовых норм и институтов, объединенных общими предметом, методом, принципами и целью регулирования общественных отношений. Они согласуются друг с другом, опираются на единые определения, используют единую терминологию.

Составными элементами системы административного права являются Общая и Особенная части. Каждая часть включает в себя несколько административно-правовых институтов. В состав Общей включены нормы, которые охватывают управление в целом. Они регулируют однородные общественные отношения. В Общую часть входят следующие шесть групп институтов:

• закрепляющие основы государственного управления;
• регулирующие административно-правовой статус граждан;
• регулирующие основы организации и административно-правовой статус органов исполнительной власти, а также государственных и негосударственных организаций;
• регулирующие государственную службу и определяющие правовой статус государственных служащих;
• определяющие формы и методы государственного управления;
• обеспечивающие законность управления.

Нормы Особенной части действуют в пределах отдельных сфер или отраслей функционирования исполнительной власти. Она регулирует особенности государственного управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами, а также особенности межотраслевого регулирования.

Профессор А.П. Коренев обоснованно выделяет третью часть системы административного права. Ее составляют нормы, предназначенные регулировать административно-юрисдикционную деятельность8. Эти нормы содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, а также в законодательстве субъектов РФ об административной ответственности, которое получило название «административно-деликтное право».

Они определяют составы административных правонарушений и ответственность за их совершение; устанавливают органы и круг должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; регламентируют производство по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Профессор Ю.А. Тихомиров предложил при определении системы административного права отказаться от традиционного деления на Общую и Особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. Он считает целесообразным конструировать отрасль административного права из ряда следующих подотраслей: нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правоотношения); органы исполнительной власти; государственная служба; административно-правовые режимы (режимы чрезвычайного и военного положения, режим ЗАТО и т.п.); административный процесс, законность в управлении; организация государственного управления; информационное право; правовое регулирование нормативов.

Противоположный подход к структуре административного права высказывает профессор Ю.Н. Старилов. Он предлагает сформировать Особенную часть административного права из следующих отраслей (подотраслей): муниципальное право; милицейское (или полицейское) право; строительное право; социальное право; образовательное (в т.ч. школьное) право; служебное право. 
2. Понятие и структура административно-правовых норм. Виды административно-правовых норм, особенности административно – правовых норм. Реализация административно-правовых норм

В юридической литературе имеются различные подходы к определению понятия административно-правовых норм. Профессор Е.В. Додин считает, что «нормы административного права есть установленные компетентными органами, строго определенные, обеспеченные мерами государственного принуждения правила поведения участников государственного управления»9.

Профессор М. И. Еропкин считает, что «административно-правовая норма - это правило поведения, установленное или санкционированное государством в лице его компетентных органов для регулирования общественных отношений в сфере государственного управления»10.

Профессор А. П. Коренев административно-правовую норму рассматривает как установленное государством правило поведения в целях регулирования конкретных общественных отношений в сфере государственного управления11.

Профессор Ю. Н. Старилов считает, что административно-правовые нормы «предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия»12.

Общим в различных трактовках является то, что административно-правовая норма учеными понимается как установленное государством или лицами, уполномоченными от его имени, правило поведения в целях регулирования общественных отношений в сфере государственного управления.

Выделяют следующие две особенности, присущие административно-правовым нормам: предмет их регулирования и специфика регулируемых общественных отношений складываются в сфере государственного управления; они содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные различным субъектам, действующим в сфере государственного управления, но главным образом это относится к органам управления (органам исполнительной власти и местного самоуправления).

Виды административно-правовых норм. Следует отметить, что действие норм административного права в силу их комплексного характера позволяет оказывать регулирующее воздействие на различные отраслевые правоотношения. Основным критерием классификации административно-правовых норм (как и других норм права) является их юридическое содержание. В соответствии с этим нормы могут быть подразделены на:

а) обязывающие, т.е. предписывающие обязательное совершение определенных действий, о которых идет речь в данной норме;

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в данной норме;

в) уполномочивающие, т.е. предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований данной нормы, т.е. предоставляют возможность участникам управленческой деятельности совершить определенные действия или воздержаться от них.

В зависимости от субъектов, которым адресованы административно-правовые нормы, последние подразделяются на:

а) нормы, регулирующие правовое положение органов исполнительной власти (местного самоуправления), формы и методы их деятельности, организацию работы;

б) нормы, закрепляющие административно-правовой статус государственных служащих;

в) нормы, закрепляющие административно-правовое положение предприятий и некоммерческих организаций;

г) нормы, закрепляющие административную правосубъектность граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

По своей служебной роли нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные. Нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон общественных отношений. Нормы процессуального права определяют порядок реализации этих обязанностей и прав (например, процедуру рассмотрения жалобы, заявления).

По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Бессрочных абсолютное большинство, и они действуют до их отмены. Некоторые авторы выделяют временные административно-правовые нормы.

По кругу лиц, на которых распространяется их действие, административно-правовые нормы делятся на: общие, которые относятся ко всем лицам на данной территории; специальные, которые действуют лишь в отношении конкретных субъектов (военнослужащих, сотрудников милиции, работников торговли, лиц, ответственных за соблюдение правил пожарной безопасности, и других).

По пределу действия в пространстве (классификация проф. А.П. Коренева) административно-правовые нормы делятся на:

а) общероссийские (федеральные);

б) действующие в пределах субъектов Российской Федерации;

в) распространяющие свое действие на определенную часть территориальной единицы (например, при объявлении режима чрезвычайной ситуации или особого правового режима чрезвычайного положения);

г) межтерриториальные (или специальные), действующие в пределах нескольких административно-территориальных единиц (районов, округов, краев, областей и др.);

д) локальные.

К этой классификации дополнительно следует добавить: действующие в пределах федеральных округов (всего их семь).

По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. В соответствии с таким критерием административно-правовые нормы могут иметь внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья исполнительной власти) либо общеобязательный характер.

С точки зрения внутренней структуры административно-правовая норма (как и нормы права других отраслей) может состоять из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза представляет собой часть нормы, содержащей указание на фактические условия, при наличии которых необходимо руководствоваться данной нормой, исполнять или применять ее. Фактически указанные в ней условия являются основанием возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений.

Гипотеза административно-правовой нормы может быть: абсолютно определенной, т.е. точно указывающей факты, наличие которых дает основание руководствоваться данной нормой; относительно определенной, т.е. дающей лишь общую характеристику фактов, позволяющих руководствоваться данной нормой.

Диспозиция - часть административно-правовой нормы, определяющая само правило должного поведения, предписываемое нормой права (в запрещающей норме - то, что запрещено).

Санкция - это часть административно-правовой нормы, предусматривающей меру государственного воздействия принудительного характера к лицам, нарушающим установленные в диспозиции правила должного поведения. Наибольшее распространение получили следующие санкции административных норм:

1. Меры дисциплинарной  ответственности, к которым относятся: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном  соответствии, понижение в должности  и др.

2. Меры финансового воздействия (различные финансовые (в т.ч. кредитные) и налоговые санкции - прекращение кредитования (полностью или частично)).

3. Меры административного  наказания. Согласно ст. 3.2 КоАП РФ  к ним относятся:

предупреждение (ст. 3.4 КоАП); административный штраф (ст. 3.5 КоАП); возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.6 КоАП); конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7 КоАП); лишение специального права (ст. 3.8 КоАП); административный арест (ст. 3.9 КоАП); административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10 КоАП); дисквалификация (ст. 3.11 КоАП); административное приостановление деятельности (статья 3.12 КоАП).

Санкциям норм административного права присущ и такой элемент, как поощрение за добросовестное выполнение функциональных или общественных обязанностей. Нередко структурные элементы административно-правовой нормы находятся в различных статьях или частях акта управления. Например, гипотеза и диспозиция содержатся в одном правовом акте, в то время как санкция предусматривается в другом. Такие нормы в теории права получили название «отсылочные» или «бланкетные».

Реализация норм административного права представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Она осуществляется в следующих формах.

Соблюдение характеризуется добровольным подчинением требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами.

Исполнение заключается в активных правомерных действиях по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах.

Использование состоит в добровольном совершении правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере государственного управления.

Применение состоит в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов. Основными требованиями правильного применения норм административного права являются: законность; обоснованность; целесообразность; научная организация правоприменительной деятельности.

Практическое задание

1.Правительство области приняло постановление «Об охране автомобильных дорог в период весенней распутицы 1995 г.», в котором, в частности, было сказано:

а) запретить с 20 апреля по 20 мая движение по дорогам транспортных средств вес, которых с грузом превышает 10 т, а также трехосных автомобилей и автомобилей с прицепами, кроме маршрутных автобусов;

б) обязать управление строительства и эксплуатации автомобильных дорог до 20 апреля установить необходимые знаки на дорогах, по которым ограничивается движение, организовать постоянное наблюдение за дорогами, оповестить о запрещении движения все предприятия и организации;

в) предоставить управлению строительства и эксплуатации автомобильных дорог, право в исключительных случаях выдавать пропуска для проезда отдельных машин, закрывать в период распутицы движение на всех грунтовых дорогах до полного их высыхания;

г) обязать администрации городов и районов решить вопрос о движении автотранспорта в период распутицы по дорогам местного назначения;

д) обязать руководителей предприятий, организаций и автохозяйств до 20 апреля обеспечить завоз необходимых для основной деятельности материалов, сырья и оборудования;

е) Госавтоинспекции УВД усилить контроль за соблюдением установленных ограничений движения автотранспорта, оказать содействие дорожным организациям в выполнении настоящего решения.

Какие из указанных в решении предписаний являются административно – правовыми нормами? К каким видам норм они относятся?

Ответ:

Административно – правовые нормы предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия.

В данном случае это запрещение движения определенного автотранспорта в определенный период, установление обязательств перед управлением строительства и эксплуатации автомобильных дорог, администрацией городов и районов, руководителями предприятий, организаций и автохозяйств и Госавтоинспекцией УВД. А так же предоставление дополнительных полномочий управлению строительства и эксплуатации автомобильных дорог.

В данном случае использованы следующие виды административно – правовых норм: обязывающие, запрещающие, уполномочивающие.

Список использованной литературы

Источники

1. Конституция РФ, 12.12.1993 (действующая редакция) / [интернет-ресурс] Консультант Плюс.
2. Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30.12.2001 N 195-ФЗ (в ред. от 21.04.2011) / [интернет-ресурс] Консультант Плюс.
3. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2008. 13 мая.

Материалы

4. Агапов А.Б. Федеральное административное право России: Курс лекций. М., 1997.
5. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. III: Административная юрисдикция / Под ред. А.П. Коренева, В.Я. Кикотя. М., 2002.
6. Административное право РФ. Курс лекций. Мелехин А.В., М., 2009.
7. Алексеев С. С. Теория государства и права: Учебник для вузов. М. 2001.
8. Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учеб. пособие. М., 1999.
9. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993.
10. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004.
11. Всеволодов С., Багаутдинов Ф. Смешение терминов затрудняет правоприменение // Российская юстиция. 2002. N 11. (сравнительное исследование) // Правоведение. 2005. N 1.
12. . Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М., 2002.
13. Дмитриев Ю.А., Евтеев А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. М., 2005.
14. Колесниченко Ю.Ю. Административная ответственность юридических лиц: понятие и признаки // Труды Московской государственной юридической академии: Сб. ст. Вып. 5. М., 1999.
15. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. А.А. Николаева: В 2 т. Т. 1. М., 2003.
16. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. В.В. Черникова, Ю.П. Соловья. М., 2002.
17. Котельникова Е.А. Административное право: Учеб. пособие. Ростов н/Д, 2003.
18. Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961.
19. Новоселов В. И. Законность актов органов управления. М., 1968.
20. Поляков А. В., Тимошина Е. В. Общая теория права: Учебник. СПб. 2005.
21. Производство по административным правонарушениям: Учеб. пособие / Отв. ред. Д.Н. Бахрах. Свердловск, 1980.
22. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001.
23. Хорьков В.Н. Меры административной ответственности по законодательству Российской Федерации и Республики Беларусь