Предмет и метод местного самоуправления

Содержание

Введение 2

1. Понятие муниципального права 4

2. Принципы муниципального права 6

3. Предмет муниципального права 9

4. Методы муниципального права 13    28

5. Заключение 16

Литература 19 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Понятие “муниципальное право” —  новое для нашего государствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования юристов и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых 20-х годов'.

Термины “муниципалитет”, “муниципальное хозяйство” отражали политико-правовое и экономическое своеобразие  исторически сложившейся городской  общины. Появление термина “муниципалитет”  относится к республиканской  эпохе истории Древнего Рима: так  назывались города, пользовавшиеся правами  самоуправления. В настоящее время  “муниципалитеты” — это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в  некоторых странах (например, в США) муниципальным именуется лишь городское  самоуправление.

В законодательстве Российской федерации  термин “муниципальный” применяется  для характеристики как городского, так и сельского самоуправления. При этом, однако, надо учитывать, что в Конституции Российской Федерации используются понятия не “муниципалитет”, “муниципальные органы”, “муниципальное право”, а “местное самоуправление”, “органы местного самоуправления”. Но вместе с тем в качестве одной из форм собственности Конституция Российской Федерации закрепляет муниципальную собственность, признавая право самостоятельного управления ею за органами местного самоуправления как городских, так и сельских поселении. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г.' устанавливает, что термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 1). Этот же Закон, регулируя вопросы законодательной базы местного самоуправления, прямо говорит о нормах муниципального права (ст. 7). Таким образом имеются все основания именовать новую отрасль российского права муниципальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления.

Термин “муниципальное право Российской Федерации” употребляется в двух основных значениях. Во-первых, так  называется совокупность правовых норм, регулирующих определенную область  общественных отношений и составляющих отрасль правовой системы Российской Федерации, и во-вторых, так именуется научная дисциплина

  • совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм муниципального права. Кроме того, в соответствии с наименованием отрасли права и научной дисциплины муниципальным правом называется учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами юридических вузов. Все эти понятия тесно взаимосвязаны друг с другом, ибо имеют общий источник: одну и ту же сферу общественных отношений, в которых находит свое воплощение местное самоуправление
  • признаваемая и гарантируемая государством самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Однако каждое из этих понятий — и отрасль права, и научная дисциплина, и учебная дисциплина, носящее одно и то же наименование, имеет свое специфическое содержание, свой предмет.

1. Понятие муниципального права

Непривычное для нас понятие  «муниципальное право», давно ставшее  обычным в развитых странах, уже  дает все основания для его  определения не как отрасли российского  права, а как отрасли российского  законодательства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных  подразделений местной власти и  тем самым решающей все вопросы  социально-экономического, культурно-бытового и иного характера, возникающие  на территории муниципального образования.

Как форма публичной власти местное самоуправление (и местное  население, и формируемый им аппарат, и соответствующие должностные  лица) реализует нормы многих отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского и др., поэтому  местное самоуправление нельзя назвать  отраслью права и даже именовать  его комплексной (или вторичной) отраслью права, поскольку они всего  лишь юридический образ, который  совершенно недостаточен для научного юридического анализа такого сложного юридического понятия, как муниципальное право. Например, положение ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, закрепляющее осуществление народовластия через органы государственной власти и местного самоуправления, нельзя представить как норму муниципального права в качестве отрасли. Эта норма-принцип – важнейшая норма конституционного (государственного) права Российского государства как основной отрасли системы права. Она справедливо нашла свое место в гл. 1 «Основы конституционного строя» раздела первого Конституции РФ.

В практике муниципального самоуправления часто применяются  нормы как административного, так  и иных отраслей права. Конечно, они  входят в состав муниципального права, но не формируют ее как отрасль, а  наполняют право содержанием. В составе муниципального права важное место принадлежит нормам, регулирующим отношения, возникающие по поводу владения, пользования, распоряжения и управления муниципальной собственностью. Этот институт имеет конституционный статус (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ), урегулированный Законом об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 1, 4, 5, 30–32 и др.), составляет один из основных институтов гражданского права (см., например, ст. 215 ГК).

Конечно, невозможно даже примерно перечислить  совокупность юридических норм различных  отраслей системы российского права, входящих в состав сложного юридического комплекса, получившего название «муниципальное право». Однако тщательный их анализ и  обобщение позволяют дать определение  муниципальному праву на данном этапе  его становления и развития. Муниципальное право – это отрасль системы российского законодательства, которая включает нормы многих отраслей права, юридически обеспечивающих функционирование всех институтов местного самоуправления и решение на местах отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

2. Принципы муниципального  права

Как и любая другая отрасль  права, муниципальное право опирается  на систему юридических принципов.

Под основными принципами местного самоуправления понимаются исходные идеи, коренные начала, выражающие главное и решающее в организации и деятельности населения, формируемых им органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Конституция РФ устанавливает  основные принципы местного самоуправления, которые получили развитие и закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Принципы местного самоуправления охватывают все его стороны организации и осуществления. По степени охвата они различаются на основные (общие) и частные (специальные). Основные принципы воздействуют на все сферы местного самоуправления. Частные, или специальные принципы относятся лишь к отдельным сферам местного самоуправления.

К основным принципам местного самоуправления относятся:

  • верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов;
  • самостоятельность решения населением вопросов местного значения в интересах местного населения;
  • законность в организации и осуществлении местного самоуправления;
  • соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
  • гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;
  • обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий собранием (сходом граждан);
  • ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами;
  • неподчиненность одного муниципального образования другому;
  • обеспечение органами государственной власти муниципальным образованиям минимальных местных бюджетов;
  • государственные гарантии и поддержка местного самоуправления;
  • взаимодействие и сотрудничество в обеспечении жизнедеятельности населения органов местного самоуправления с органами государственной власти.

К частным принципам местного самоуправления, например в сфере  местных финансов, относится принцип  компенсации увеличения расходов или  уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений органов государственной власти, а также принцип получения органами местного самоуправления платы за пользование на их территории природными ресурсами.

Реализация принципов  местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов работы.

Говоря о принципах  муниципального права, следует указать  на специфику применения в нем  хрестоматийного принципа законности. С одной стороны, законность в  узком смысле слова — это точное и неукоснительное соблюдение всеми участниками правоотношений требований закона. С этой точки зрения, исходя из подзаконного характера самих актов местного самоуправления, представляется атрибутивно обязательным принцип соответствия их содержания требованиям закона. С другой стороны, как это следует из Конституции РФ, местное самоуправление имеет свои полномочия и в сфере их реализации самостоятельно и независимо. При этом акты местного самоуправления, изданные в пределах компетенции соответствующего муниципального органа или сообщества местных жителей и в установленном законом порядке, имеют нормативно-правовой характер и обладают приоритетом над иными нормативными актами, кем бы они ни были изданы.

В конечном счете понятие местного самоуправления можно определить как инициативную, самостоятельную, осуществляемую под свою ответственность деятельность местных жителей, направленную на решение задан, отнесенных к их ведению законом или актом местного самоуправления. Местное самоуправление — форма народовластия, осуществляемая в специфических формах, установленных уставом муниципального образования и не противоречащих закону.

Данная формула определяет и существо муниципального права, которое  представляет собой совокупность правовых норм и иных обязательных правил поведения, регламентирующих деятельность местных жителей (населения, т. е. лиц, проживающих в границах конкретного муниципального образования), направленную на решение вопросов местного значения.

 

 

 

3. Предмет муниципального права

. Как известно, под предметом  отрасли права понимается круг  общественных отношений, регулируемых  ее нормами. Конституция РФ (ст. 130) относит к ведению местного  самоуправления решение вопросов местного значения, отдельно выделяя при этом владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Предметом муниципального права  является удовлетворение социально-экономических  потребностей населения на местном уровне собственными усилиями. Следует отметить расплывчатость характеристики термина «вопросы местного значения» и его неопределенность1. Выход из этого положения видится во включении перечня вопросов местного значения в текст Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2.

Вместе с тем некоторую  сложность в определении крута  вопросов, отнесенных к компетенции конкретного муниципального образования, вносит тот факт, что в России в основу организации системы местного самоуправления положен так называемый поселенческий, или территориальный, принцип, включающий в себя два, а то и три уровня муниципальных образований, расположенных на одной территории. Остается неясным законодательный критерий, по которому должны быть разграничены между ними вопросы их ведения.

Исходя из смысла положений  ст. 130—131 Конституции РФ, система  эта должна создаваться снизу  вверх. Сначала создаются общественные территориальные структуры местного самоуправления, затем муниципальные органы поселков, сел, районов в городе, и, наконец, — сельских районов (уездов), волостей и городов. При этом каждый из уровней муниципальной власти должен принимать на себя в соответствии с принципом самодостаточности только тот объем полномочий, который может выполнить самостоятельно, без помощи извне, а все остальные полномочия передавать на вышестоящий уровень местного самоуправления.

Однако на практике формирование органов власти происходило сверху вниз, в ряде случаев органы государственной власти регионального уровня подменяли собой местное самоуправление, ими были сформированы районные (городские) органы местного самоуправления, преимущественно представительского типа, которые и присвоили себе компетенцию муниципальных органов иных уровней3.

Как известно, в стадии формирования находится система нормативных  актов федерального уровня, дающих дополнительные гарантии местным жителям непосредственно на реализацию их конституционного права на участие в местном самоуправлении. Речь идет о гарантиях избирательных прав, о муниципальной службе, о финансовой самостоятельности местного самоуправления и т.д. Однако должно пройти время, чтобы инициатива граждан обрела конкретные формы самоорганизации, а отрасль муниципального права нашла не только свой предмет, но и перечень собственных источников.

Пока же значительная часть  муниципально-правовых отношений регламентируется нормами не только муниципального права, но и иных отраслей: конституционного, финансового, административного, гражданского и т.д. Такое положение вполне естественно для этапа формирования новой, ранее не существовавшей отрасли права. Однако это позволяет на современном этапе говорить о комплексном характере рассматриваемой отрасли права, который проявляется в том, что правовые институты других отраслей российского законодательства одновременно служат базовыми и для муниципального права.

Стало уже традиционным деление  отраслей российского законодательства на публичные и частные*.'При этом, несмотря на то, что отдельные институты муниципального права являются общими с отраслями частного права (например, гражданского, если говорить о муниципальной собственности), тем не менее сама отрасль муниципального права входит в группу публично-правовых дисциплин. Дело в том, что, хотя предметом муниципального права является реализация социально-экономических, культурных и иных потребностей жителей, их обеспечение происходит путем объединения совместных усилий граждан, именуемых в зарубежной литературе муниципальным или местным сообществом4.

Это объединение, не исключающее  право человека на индивидуальность, частную жизнь, отдельное жилье и досуг, тем не менее консолидирует усилия многих для достижения желаемого всеми результата. Иными словами, происходит реализация частных целей в публично-правовой форме. Эффект от такого объединения оказывается выше, чем от механического соединения усилий разобщенных индивидов, поскольку в рамках муниципального сообщества происходит не только соединение общих усилий в одно целое, но и специализация отдельных его членов для выполнения профессиональных функций, начиная от хозяйственных и кончая управленческими.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. Методы муниципального права

Методы муниципального права  также отличаются значительным своеобразием. Правда, как и в любой другой публично-правовой дисциплине, основной метод муниципального права, т. е. способ реализации входящих в него норм, осуществляется в форме легитимных актов органов местного самоуправления и решений, принятых населением непосредственно. Иными словами, речь идет о реализации правил поведения, установленных самим местным самоуправлением, а именно о совпадении объекта и субъекта управления.

Однако, несмотря на их совпадение в широком смысле, следует выделять такие основные управляющие центры, как представительные органы местного самоуправления и главы муниципальных образований.

Под представительным органом  местного самоуправления понимается избираемый населением непосредственно на определенный срок коллегиальный орган местного самоуправления, решающий на данной территории в соответствии с уставом муниципального образования важнейшие вопросы местного значения.

Глава муниципального образования  — это избираемое населением непосредственно на определенный срок должностное лицо (единоличный орган) местного самоуправления, выполняющее исполнительно-распорядительные функции в рамках определенных законом и уставом муниципального образования.

В связи со сказанным возникает  проблема определения природы норм муниципального права. Традиционным для российской правовой науки является постулат об атрибутивной связи норм права и государства. Государство, его органы выступают творцом нормы права, а она, в свою очередь, выступает основным элементом социального регулирования, исходящего от государства, санкционирована его властью и способностью к принуждению.

Обособление местного самоуправления и частичное исключение его из сферы государственно-правового регулирования требует нового подхода к определению природы актов, издаваемых непосредственно его органами. В принципе, правовая наука знакома и с иными нормами социального регулированиям нормами морали, нравственности, актами общественных объединений (так называемыми корпоративными актами) и т.д. Однако последние действуют только в пределах данной корпорации (объединения) граждан. Думается, что для местного самоуправления такой подход оказывается неприемлемым, поскольку легитимные решения его органов должны иметь обязывающую силу по отношению к предприятиям, не относящимся к муниципальной форме собственности, гражданам, не входящим в число местных жителей, и другим субъектам правоотношений. Поэтому акты муниципальных органов и решения местных сообществ также должны иметь нормативно-правовую силу. Такой подход подкрепляется законодательным определением границ действия муниципальной власти и государственной регистрацией уставов муниципальных образований.

С этой особенностью муниципально-правовых норм связана и специфика частных методов муниципального права. В данной отрасли практически отсутствуют методы принуждения, наказания (за исключением действий муниципальной милиции), поскольку они в большинстве случаев исходят не от государства, а от местного сообщества; зато широко применяются методы поощрения, стимулирования к осуществлению тех или иных действий.

С учетом принципа добровольности право граждан на участие в местном самоуправлении не может быть подменено их обязанностью решать те или иные вопросы местного значения (что имеет место, например, в Германии, где участие в делах общины— важнейшая обязанность граждан). При этом следует исходить из того, что закрепленная Конституцией РФ модель местного самоуправления не предполагает возможности подмены  муниципальных органов государственными.   В ст. 132 Основного закона речь идет лишь о праве наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но не наоборот.  Следовательно, учитывая, что при отсутствии системы местного самоуправления государство лишено юридической возможности переложить выполнение его обязанностей на какой-либо иной орган власти, его органы также должны преимущественно использовать методы стимулирования и поощрения деятельности, направленной на создание этой системы и на защиту ее от нелегитимных посягательств на конституционное право граждан на участие в местном самоуправлении.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

На сегодняшний день однозначно не ясно, что такое муниципальное  право. Одни авторы считают, что муниципальное  право – это отрасль. Другие считают, что это комплексный правовой институт. Третьи считают, что это  просто институт российского права. Этот вопрос имеет значение, поскольку  он напрямую связан с методом. Это  тот вопрос, в котором моя точка  зрения не является для вас обязательной.

Я считаю, что муниципальное  право является комплексным институтом, то есть межотраслевым образованием, и отраслью права муниципальное  право не будет никогда. К этому  нет никаких предпосылок.

В составе этого института:

нормы гражданского права  в части, касающейся муниципальной  собственности муниципальных унитарных  предприятий;

  • нормы конституционного права;
  • нормы административного права;
  • нормы финансового и налогового права;
  • нормы трудового права;
  • нормы земельного и прочих природоресурсных отраслей;
  • нормы уголовного права, поскольку должностные преступления совершаются и муниципальными служащими;
  • нормы гражданского процесса, поскольку право судебной защиты есть у местного самоуправления, и т.д.

Таким образом, муниципальное  право представляет собой набор  норм из различных отраслей права  и уже только одно то, что в  состав муниципального права включаются нормы, с одной стороны, финансового  права, то есть публичной отрасли, а с другой стороны, гражданского права, отрасли частного права, говорит о том, что никакого самостоятельного или собственного метода правового регулирования у муниципального права нет и быть не может, поскольку нет такого метода, который бы регулировал одновременно и отношения частно-правовые и публично-правовые.

Таким образом, муниципальное  право использует все методы, присущие тем отраслям права, нормы которых  вошли в предмет муниципального права. А раз нет собственного метода, то, с точки зрения классической теории права, никогда этот институт в самостоятельную отрасль не превратится.

Вот это явление института  на самом деле часто встречающаяся  вещь в праве, ничего особенного здесь  нет. Но для муниципального права  характерно еще и то, что муниципальное  право не сложилось в отрасль  законодательства, поскольку по пальцам  можно пересчитать те законы или  иные нормативные акты, которые регулируют отношения, относящиеся к гражданскому, финансовому, государственному и т.д. отраслям права. Если нормы Гражданского кодекса участвуют и входят в  состав законодательства, курирующего  вопросы муниципально-правовые, они остаются нормами Гражданского кодекса. А специальных законов, которые есть в муниципальном праве, буквально несколько, поэтому как отрасль права муниципальное право тоже пока не сложилось. Предпосылок к тому, чтобы образовался большой массив нормативных актов, кодифицированных актов, такого пока нет.

Муниципальное право - не отрасль  права, а институт, и в качестве определения предмета муниципального права я могу предложить следующее, которого можно придерживаться, а  можно проигнорировать.

Итак, муниципальное право - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области  осуществления местного самоуправления, формирования и функционирования органов  местного самоуправления, взаимодействия муниципальных образований с  государством, организациями и гражданами.

Таким образом, в определении  указаны только те общественные отношения, которые и формируют в основном предмет муниципального права. И  проблема, которая возникает из такого предмета муниципального права, заключается  в том, что нормы публичного и  частных отраслей права действуют  одновременного и применительно  к одним и тем же общественным отношениям, что неизбежно порождает  конкуренцию норм между собой. И  возникают совершенно кошмарные правовые ситуации, которые нормальным правовым способом не разрешить.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список литературы

Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. A.M. Никитина. – М: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. – 439 с.

Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. 2-е изд. / Под ред. Дмитриева Ю.А. М.: «Профобразование», 2000. - 800 с.

Муниципальное право № 1 10.04.00 Шевелева Наталья Александровна

Конституция РФ

Административный кодекс РФ

Гражданский кодекс РФ

http://greatp.ru/referaty_po_ekonomike/referat_municipalnoe_pravo_%97.html

1 В качестве примера можно указать, что любая социально-экономическая неурядица на местном уровне (задержка выплаты заработной платы, отсутствие заказов на выпуск продукции и т.д.) выливается сегодня в большинстве случаев в политические акции под лозунгами смещения должностных лиц центральных органов власти.

2 См.: СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 49. Ст. 5500; № 17. Ст. 1917; 1997. № 12. Ст. 1378

3 Основа для этого была заложена в октябре — декабре 1993 г. указами Президента РФ, затем «инициатива» была подхвачена региональными органами государственной власти. В качестве примера можно назвать Москву, Удмуртию, отдельные районы Московской области и др.

4 Подробнее см.: Тихомиров ЮЛ. Публичное право. М., 1995. ** Так, в Германии в виде местного сообщества выступает община. Подробнее см.: Местное самоуправление в Германии. М., 1996.

 


Предмет и метод местного самоуправления