Предметы ведения местного самоуправления. 3

1. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Предметы ведения местного   самоуправления   - это круг вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления,    решения по данным вопросам правомочно принимать население муниципального образования непосредственно, а  также органы местного самоуправления.

Предметы ведения местного самоуправления делятся на две большие  группы:

1) вопросы местного значения;

2) отдельные государственные  полномочия, которыми могут наделяться  органы местного самоуправления.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом  муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации. К вопросам местного значения относятся:

1) нормотворчество: принятие  и изменение уставов муниципальных  образований, контроль за их  соблюдением;

2) финансово –экономическая   сфера,  владение, пользование и  распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение  и исполнение местного бюджета,  установление и исполнение местного  бюджета, установление местных  налогов и сборов, решение других  финансовых вопросов местного  значения; комплексное социально-экономическое  развитие муниципального образования;

3) использование и охрана  земли и других природных ресурсов: контроль за использованием земель  на территории муниципального  образования; регулирование использования  водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных  полезных ископаемых, а также  недр для строительства подземных  сооружений местного значения; участие  в охране окружающей среды на территории муниципального образования; благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

4) строительство,   транспорт   и  связь:   регулирование  планировки и застройки территорий  муниципальных образований; муниципальное  дорожное строительство и содержание  дорог местного значения; организация  транспортного обслуживания населения  и муниципальных учреждений; обеспечение  населения услугами связи;

5) жилищно-коммунальное хозяйство,  бытовое и торговое обслуживание  населения: содержание и использование  муниципального жилищного фонда  и нежилых помещений; создание  условий для жилищного и социально-культурного  строительства; организация, содержание  и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения  и канализации; организация снабжения  населения и муниципальных учреждений  топливом; организация утилизации  и переработки бытовых отходов;  создание условий для обеспечения  населения услугами торговли, общественного  питания и бытового обслуживания;

6) социально-культурная сфера:  организация, содержание и развитие  муниципальных учреждений дошкольного,  основного общего и профессионального  образования, муниципальных учреждений  здравоохранения, обеспечение санитарного  благополучия населения; организация  ритуальных услуг и содержание  мест захоронения; организация  и содержание муниципальных архивов;  создание условий для деятельности  учреждений культуры в муниципальном  образовании; сохранение памятников  истории и культуры, находящихся  в муниципальной собственности;  организация и содержание муниципальной  информационной службы; создание  условий для деятельности средств  массовой информации муниципального  образования; создание условий  для организации зрелищных мероприятий,  развития физической культуры  и спорта в муниципальном образовании;  обеспечение социальной поддержки  и содействие занятости населения;

7) охрана общественного  порядка: организация и содержание  муниципальных органов общественного  порядка, осуществление контроля  за их деятельностью; обеспечение  противопожарной безопасности в  муниципальном образовании, организация  муниципальной пожарной службы.

Данный перечень предметов  ведения местного самоуправления не является исчерпывающим. Муниципальные  образования вправе принимать к  своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а  также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению  других муниципальных образований  и органов государственной власти.

Вторым составным элементом  предметов ведения местного самоуправления являются отдельные государственные  полномочия, которые могут передаваться федеральными и региональными органами государственной власти органам  местного самоуправления. Наделение  государственными полномочиями возможно только законом (федеральным или  субъекта Российской Федерации). Вместе с передачей полномочий в обязательном порядке осуществляется передача необходимых  для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству: соответствующие государственные  органы вправе давать указания органам  местного самоуправления по существу переданных полномочий, органы местного самоуправления обязаны отчитываться перед органами государственной  власти и несут перед ними ответственность. Однако эта ответственность зависит  от материально-финансовой обеспеченности полномочий. Статья 49 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление  отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными  и финансовыми средствами.

2. МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ:

ФОРМИРОВАНИЕ, УТВЕРЖДЕНИЕ  И ИСПОЛНЕНИЕ

Местный бюджет (бюджет МО) –  форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для  исполнения расходных обязательств соответствующего МО.

За счет средств местных  бюджетов осуществляется финансовое обеспечение  задач и функций МСУ (использование  органами МСУ иных форм образования  и расходования денежных средств  для исполнения расходных обязательств МО не допускается (БК РФ)).

Основные принципы формирования, утверждения и исполнения местных  бюджетов, источники доходов и  основные направления расходов закрепляются в КРФ, БК РФ, НК РФ, ФЗ о бюджетной  классификации и об общих принципах  организации МСУ, других ФЗ, законах  субъектов РФ (органы МСУ также  осуществляют правовое регулирование  бюджетного процесса в соответствии с действующим законодательством).

Местные бюджеты входят в  единую бюджетную систему РФ (основанная на экономических отношениях и государственном  устройстве РФ, регулируемая нормами  права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов).

Принципы бюджетной системы  РФ (единство; разграничение доходов  и расходов между уровнями бюджетной  системы; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов  РФ, МО; полнота отражения доходов  и расходов бюджетов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономность  использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность  бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств).

Местные бюджеты включают бюджеты (муниципальных районов; городских  округов; внутригородских МО городов  федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; городских и сельских поселений).

Каждое МО имеет собственный  бюджет.

Консолидированный бюджет муниципального района – бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских  и сельских поселений, входящих в  состав муниципального района (без  учета межбюджетных трансфертов  между этими бюджетами).

Консолидированный бюджет субъекта РФ – бюджет субъекта РФ и свод бюджетов МО, входящих в состав субъекта РФ (без  учета межбюджетных трансфертов  между этими бюджетами).

Сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся МО – составная  часть бюджетов городских и сельских поселений (утвержденный органом МСУ  поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного  местной администрацией поселения  осуществлять в данном населенном пункте отдельные функции местной администрации) (порядок разработки, утверждения  и исполнения указанных смет определяется органами МСУ самостоятельно).

Целевой бюджетный фонд (может  быть образован в соответствии с  законодательством РФ в составе  местного бюджета за счет доходов  целевого назначения или в порядке  целевых отчислений от конкретных видов  доходов или иных поступлений) (его  средства не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда).

Возможно создание резервного фонда органов МСУ на финансирование непредвиденных расходов.

Местный бюджет составляется на один финансовый год (с 01.01 по 31.12) (для  составления и исполнения бюджетов используется бюджетная классификация  РФ, представляющая группировку доходов  и расходов бюджетов всех уровней  бюджетной системы РФ, а также  источников финансирования дефицитов  этих бюджетов; она обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней).

К ведению органов МСУ  в области регулирования бюджетных  правоотношений относятся (ст.9 БК РФ):

1) установление порядка  формирования доходов и расходов  местных бюджетов;

2) установления порядка  составления и рассмотрения проектов  местных бюджетов;

3) утверждение и исполнение  бюджетов, осуществление контроля  за их исполнением и утверждение  отчетов об исполнении бюджетов.

Составление проекта местного бюджета (подготовка проекта местного бюджета и исполнение утвержденного  бюджета осуществляется местной  администрацией; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении осуществляется представительным органом  МСУ).

Для составления проекта  бюджета используются сведения (о  действующем налоговом законодательстве; нормативах отчислений от собственных  и регулирующих доходов бюджетов других уровней; о предполагаемых объемах  финансовой помощи МО из бюджетов других уровней; о видах и объемах  расходов, передаваемых с одного бюджетного уровня на другой; о нормативах финансовых затрат на предоставление муниципальных  услуг; нормативах минимальной бюджетной  обеспеченности).

Основные характеристики бюджета (общий объем доходов  бюджета, общий объем расходов бюджета, дефицит бюджета).

Местная администрация вносит проект решения о бюджете на очередной  финансовый год на рассмотрение представительного  органа МСУ в срок, определенный МуПА.

Обязательному опубликованию  подлежат (проект местного бюджета; решение  об утверждении местного бюджета; годовой  отчет о его исполнении; ежеквартальные сведения о ходе его исполнения; ежеквартальные сведения о численности  муниципальных служащих МСУ, работников муниципальных учреждений с указанием  фактических затрат на их денежное содержание).

Рассмотрение и утверждение  местного бюджета (утверждение местного бюджета относится к исключительной компетенции представительного  органа МСУ; в МО с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек местный бюджет утверждается сходом граждан).

Порядок рассмотрения проекта  решения о местном бюджете  и его утверждения определяется НПА органа МСУ в соответствии с требованиями БК РФ.

Если к началу финансового  года решение о местном бюджете  не принято или не вступило в силу (орган, исполняющий бюджет (местная  администрация), правомочен осуществлять расходование бюджетных средств  на цели, определенные законодательством, на продолжение финансирования инвестиционных объектов, государственных контрактов при условии, что из бюджета на предыдущий финансовый год на эти  цели уже выделялись средства, но не более 1/4 ассигнований предыдущего  года в расчете на квартал (не более 1/12 – в расчете на месяц) по соответствующим  разделам функциональной и ведомственной  классификации расходов бюджетов РФ).

В этом случае местная администрация  также правомочна не финансировать  расходы, не предусмотренные проектом закона (решения) о бюджете на очередной  финансовый год.

Исполнение местного бюджета (обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных  по бюджету доходов и финансирование всех запланированных бюджетом расходов) (органы МСУ самостоятельно исполняют  местный бюджет (ст.132 КРФ)).

Положение об осуществлении  кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральным  казначейством вступает в силу с 01.01.2006 (с этого момента МО должны перейти на кассовое обслуживание исполнения соответствующих бюджетов Федеральным  казначейством).

По соглашения с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ указанные полномочия Федерального казначейства могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта РФ (при условии финансирования обеспечения этих полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества).

Для кассового обслуживания бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в ЦБ РФ (все  кассовые операции осуществляются через  указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой финансовым органам).

Контроль за исполнением  местного бюджета (осуществляют органы МСУ; в МО могут создаваться специальные  контрольные органы МО – образуются в целях контроля за исполнением  местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о  его исполнении, контроля за соблюдением  установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся  в муниципальной собственности).

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом МО, подлежат опубликованию (органы и должностные  лица МСУ обязаны представлять в  контрольный орган МО по его требованию необходимую информацию и документы  по вопросам, относящимся к их компетенции).

Утверждение отчета об исполнении местного бюджета (годовой отчет  об исполнении бюджета подлежит утверждению  представительным органом МСУ).

Отчет об исполнении местного бюджета готовит местная администрация  на основании отчетов главных  распорядителей, распорядителей и получателей  бюджетных средств (при рассмотрении отчета об исполнении бюджета в местной  администрации может быть назначена  внутренняя проверка указанного отчета (осуществляется органами Минфина РФ в соответствии с заключенными соглашениями между местной администрацией и  Минфином РФ)).

Отчет об исполнении бюджета  представляется в представительный орган МО в форме проекта решения  вместе с документами и материалами, предусмотренными БК РФ.

Если в ходе проверки бюджета  выявлено несоответствие исполнения бюджета  принятому закону (решению) о бюджете  в случае, когда не вводился режим  сокращения и блокировки расходов, представительный орган МО имеет  право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета (одновременно может обратиться в прокуратуру  РФ для проверки обстоятельств нарушения  бюджетного законодательства и привлечения  к ответственности виновных должностных  лиц).

Органы МСУ представляют органам государственной власти РФ и субъектов РФ сведения об исполнении местных бюджетов (должны отчитываться перед государственными органами –  не соответствует статья 132 Конституции  РФ).

Отчет об исполнении местного бюджета органы МСУ должны представлять населению МО через публичные  слушания и СМИ.

3. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МСУ

         (НА ПРИМЕРЕ Г.ЧЕБОКСАРЫ)

Работа исполнительных органов  традиционно связывалась с осуществлением государственного управления, реализацией  государственных административно-властных полномочий. До принятия Конституции  РФ 1993 г. не существовало концептуальных различий в организационно-правовом положении органов, осуществляющих исполнительную деятельность в различных территориальных образований, все они рассматривалась как субъекты государственного управления; после принятия Конституции положение существенно изменилось.

В соответствии с положениями  Конституции РФ исполнительная власть, являясь составной частью государственной  власти, осуществляется в России и  в ее субъектах. Органы местного самоуправления в систему органов государственной (в том числе исполнительной) власти не входят, хотя безусловно обладают существенными  административно-властными полномочиями. Поэтому говоря об исполнительной деятельности, надо иметь в виду не только работу органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление, но и  органы, которые реализуют исполнительные полномочия на местном уровне, в  муниципальных образованиях, участвуют  в организации местного самоуправления.

Однако государственное  управление и местное самоуправление не сводятся только к деятельности исполнительных органов. На основе многовекового  опыта управления различными территориальными и государственными образованиями  выработаны оптимальные системы  и механизмы управления, в которых  задействованы такие автономные управленческие структуры, как законодательная  и исполнительная власть разных уровней, органы местного самоуправления, суды, банковская система, прокуратура и  др. Все это – субъекты государственного управления в широком смысле этого  слова. Каждому из них присущи  самостоятельные, нередко свойственные только ему специфические методы осуществления управленческой деятельности.

Такой подход к государственному управлению принципиально отличается от концепции, существовавшей до принятия в 1993 г. Конституции РФ. Ранее государственное  управление понималось в узком смысле этого слова, лишь как деятельность исполнительного аппарата органов  государственной власти. Только исполнительные органы (правительства, министерства, ведомства, исполнительные комитеты Советов) признавались органами государственного управления. Они создавались и  контролировались органами государственной  власти (Советами народных депутатов  всех уровней).

Конституция РФ, отказавшись  от термина «органы государственного управления», фактически отошла от узкого понимания управления как атрибута исключительно исполнительных органов. Однако реализация методов государственного управления занимает разный объем в  законодательной, исполнительной, судебной, прокурорской, банковской деятельности. Связано это прежде всего с  тем, что управление включает не только принятие управленческого решения, но и осуществление непосредственного  управленческого воздействия на объект управления, т.е. исполнение принятого  решения.

Законодательные (представительные) органы занимаются в основном принятием  управленческих решений в виде издания  законов, других актов, в определенной степени и контролем за их исполнением. Деятельность по исполнению принятых решений составляет незначительный объем в работе законодательных  органов. Аналогичная ситуация сложилась  в работе органов судебной власти и прокуратуры.

Исполнительные же органы, помимо принятия управленческих решений  в виде издания большого количества административно-правовых актов, ведут  огромный объем полномочий, связанных  с оказанием непосредственного  управленческого воздействия на объекты управления, обеспечением выполнения установленных правил, проведением  в жизнь требований законодательных  и иных актов. Реализация мероприятий, связанных с обеспечением исполнения требований законов, других актов, называется исполнительной деятельностью, что и лежит в основе названия этих органов.

Однако, чтобы обеспечить исполнение объектами управления требований нормативных актов, принятых управленческих решений, субъекты управления должны обладать необходимыми юридически-властными  полномочиями. Реализация этих полномочий путем ч использования соответствующих  средств называется распорядительной деятельностью, что также присуще  работе исполнительных органов. Не случайно поэтому деятельность исполнительных органов нередко обозначается как  исполнительная и распорядительная.

Управление требует постоянного  и непосредственного руководства  управляемой системой. Это означает, что субъекты государственного управления и местного самоуправления должны ежедневно, а иногда в оперативном порядке, оказывать управленческое воздействие на огромное количество хозяйствующих, административно-политических, социально-культурных и иных объектов управления. Осуществление подобных полномочий, занимающих значительный объем всей государственно-управленческой деятельности, в деятельности по осуществлению местного самоуправления под силу лишь исполнительным органам в силу их природы и системы организационного построения.

Одна из главных особенностей организационного построения исполнительных органов, требующая особого внимания с точки зрения управленческой деятельности, – вертикальность (субординационность, иерархичность) их системы. Это означает, что нижестоящие органы в системе  государственного управления или местного самоуправления подчинены вышестоящим, выполнение распоряжений которых для  них обязательно. Подобная организация  системы исполнительных органов, не свойственная ни законодательным (представительным), ни судебным органам, позволяет в  отличие от них решать многие сложные  управленческие задачи.

Однако, несмотря на фактический  отход после принятия Конституции  РФ от узкого понимания государственного управления как деятельности исключительно исполнительных органов и отказ от самого понятия «органы государственного управления», в юридической литературе, науке и практике государственного управления оно, как правило, традиционно трактуется по-старому и рассматривается как прерогатива органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Само же осуществление исполнительных и распорядительных полномочий продолжает считаться синонимом государственного управления. В таком устоявшемся терминологическом подходе, традиционном отождествлении исполнительной деятельности с государственным управлением в принципе нет ничего страшного. Во-первых, это привычно, во-вторых, работа исполнительных органов действительно направлена прежде всего на осуществление государственного управления, и наконец, государственно-управленческая деятельность безусловно осуществляется за счет функционирования системы исполнительных органов. Важно лишь при этом понимать, что работой органов исполнительной власти, других исполнительных органов, их должностных лиц не исчерпывается вся сложная и многообразная государственно-управленческая деятельность.

Подобной терминологической  неоднозначности нет при рассмотрении сущности управления муниципальными образованиями. Согласно Закону об общих принципах  организации местного самоуправления под органами местного самоуправления понимаются как выборные органы (в  том числе представительные, осуществляющие законодательную деятельность в  муници- : пальных образованиях), так  и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. При этом в уставе муниципального образования, помимо представительных органов и выборных должностных  лиц местного самоуправления, могут  быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного самоуправления.

В Законе не уточняется, какие  органы и должностные лица местного самоуправления следует относить к  «иным». Однако несложный анализ показывает, что эти так называемые иные органы и должностные лица осуществляют исполнительные и распорядительные функции в муниципальных образованиях. Действительно, в системе местного самоуправления нет своих структур судебной власти, прокуратуры, банка, являющихся государственными (федеральными или субъектов Федерации) органами. Нет и выполняющих соответствующие функции муниципальных должностных лиц.

В отличие от Федерального закона в законах многих субъектов  Федерации, касающихся местного самоуправления, закреплено, что в число органов  местного самоуправления входят исполнительные органы. Нередко перечисляются их основные функции, порядок образования, состав и другие вопросы организации  и деятельности.

В разных субъектах Федерации  и муниципальных образованиях в  зависимости от того, является ли оно  городским или сельским поселением, с учетом его особенностей, экономического развития, численности жителей и  других факторов система органов, осуществляющих исполнительную деятельность, их наименование и само содержание деятельности сильно различаются. В городах органом  общей компетенции являются, как  правило, администрации, или мэрии, в районах – администрации, хотя встречаются и иные наименования, например управа.

Во многих более или менее крупных муниципальных образованиях (в основном в городах и районах) действуют такие структурные подразделения органов общей компетенции, как управления, департаменты, комитеты, службы, отделы и др. Они выполняют отраслевые, межотраслевые, специальные функции в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального комплекса, транспорта, связи и решают другие вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования. Например, в Уставе г. Чебоксары – столицы Чувашской Республики (принят Чебоксарским городским Собранием депутатов Чувашской Республики 29 августа 1996 г.) предусмотрено наличие структурных подразделений администраций, которые осуществляют конкретные функции отраслевого характера, относящиеся к ведению данных муниципальных образований.

В Чебоксарах система самоуправления включает исполнительные органы, которые также состоят из администрации города и администраций районов. При этом последние, созданные для управления районными территориальными образованиями и осуществления контроля за хозяйственной деятельностью, жилищно-коммунальным и социально-культурным обслуживанием населения, исполнением других управленческих функций, входят в общую структуру администрации города.

О структуре исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления города Чебоксары (проект на 14.12.10).

В соответствии с  Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом  муниципального образования города Чебоксары — столицы Чувашской  Республики, принятым решением Чебоксарского  городского Собрания депутатов от 30 ноября 2005 года № 40,

Чебоксарское  городское Собрание депутатов

РЕШИЛО:

1. Утвердить прилагаемую  структуру исполнительно-распорядительных  органов местного самоуправления  города Чебоксары.

2. Признать утратившим  силу решение Чебоксарского городского  Собрания депутатов от 24 декабря  2009 года №1529 «О структуре исполнительно-распорядительных  и иных органов местного самоуправления  города Чебоксары».

3. Настоящее решение  вступает в силу со дня его  официального опубликования.

4. Контроль за  исполнением настоящего решения  возложить на постоянную комиссию  Чебоксарского городского Собрания  депутатов по местному самоуправлению  и депутатской этике

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту решения  Чебоксарского городского Собрания депутатов

«О структуре  исполнительно-распорядительных органов  местного самоуправления города Чебоксары»

Данный проект  решения  вносится  на  рассмотрение Чебоксарского городского Собрания депутатов  в соответствии с Законом  Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих  принципах  организации  местного  самоуправления в Российской Федерации  и Уставом  муниципального образования города Чебоксары – столицы Чувашской  Республики  с целью формирования эффективной структуры  исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления города Чебоксары, исключению дублирования  функций данных органов,    оптимизации  расходов на их содержание и осуществления  на этой основе сокращения численности  работников.