Представительные органы местного самоуправления в странах с англосаксонской и континентальной моделью управления. 2
Содержание
Введение…………………………………………………………
1 Представительные органы местного самоуправления
в РФ: понятие, структура и порядок формирования…………………………………………….
2 Основные модели местного самоуправления:
англосаксонская и континентальная………………………………………
3 Представительные органы местного самоуправления в странах с англосаксонской и континентальной моделью управления…………………..14
Заключение……………………………………………………
Список использованных
источников…………………………………………...
Введение
В настоящее время одним из наиболее актуальных вопросов региональной политики Российской Федерации является реализация реформы местного самоуправления. Однако при всем своеобразии отечественного опыта организации управления и самоуправления «на местах», анализ зарубежных моделей является более чем продуктивным, особенно с учетом того, что ряд проблем, с которыми столкнулась федеральная власть нашей страны, не являются «эксклюзивными». Они во многом представляют собой проявление общемировых тенденций, хотя ряд «профильных» исследователей указывают на то, что простой перенос той или иной зарубежной модели управления в целом и местного самоуправления в частности, без учета политической культуры, исторических традиций и многоэтничной гражданской общности в России, является заведомо ошибочным политическим шагом.
Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления. Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем, если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что «коммунальная глупость – не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности».
Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает становление местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических обществах. Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ.
За рубежом накоплен огромный опыт организации местного самоуправления, и он может быть использован в России.
Актуальность моего исследования определила цель и задачи работы:
Целью работы является изучение деятельности представительных органов местного самоуправления.
Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:
- изучение порядка формирования
представительных органов
- проведение сравнительного
анализа формирования
1 Представительные органы местного самоуправления в Российской Федерации: понятие, структура и порядок формирования
Представительные органы – это выборные органы, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган состоит из депутатов, численность которых определяется уставом территориальной единицы. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] количество депутатов ставит в зависимость от численности населения муниципального образования.
Данная пропорция выглядит следующим образом:
1) 7 депутатов – при численности населения менее 1 тыс. человек;
2) 10 депутатов – при численности населения от 1 до 10 тыс. человек;
3) 15 депутатов – при численности населения от 10 до 30 тыс. человек;
4) 20 депутатов – при численности населения от 30 до 100 тыс. человек;
5) 25 депутатов – при численности населения от 100 до 500 тыс. человек;
6) 35 депутатов – при численности населения свыше 500 тыс. человек.
Особо оговаривается численность депутатов муниципального района. Вне зависимости от его параметров она должна составлять не менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органа внутригородского муниципального образования города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Закон «О Счетной палате Российской Федерации», напротив, относил решение вопроса о численном составе представительного органа только к уставу муниципального образования без всякой привязки к каким-либо дополнительным требованиям. В результате сложились небольшие по численности местные представительные органы (в среднем 10–30 депутатов), что у многих вызывало недоумение.
Вместе с тем недостатки такого подхода компенсировались правом части депутатов работать в представительных органах на постоянной, освобожденной основе. Действие этого разрешения в течение нескольких лет сыграло позитивную роль в повышении профессионализма депутатской работы и в конечном счете привело, к более высокой эффективности депутатского корпуса. К сожалению, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возвращается к советскому варианту: увеличение количества депутатов сопровождается одновременным установлением запрета на осуществление депутатских обязанностей на освобожденной основе. В ч. 5 ст. 40 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что депутаты выполняют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от численности представительного органа, а при численности местной думы менее 10 человек – 1 депутат.
В отдельную группу выделяются представительные органы муниципальных районов [2,c.64]. Они формируются двумя способами: в результате избрания на муниципальных выборах; в смешанном порядке, предполагающем избрание и вхождение в состав по должности. В первом варианте число депутатов, избранных из одного поселения, входящего в муниципальный район, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа. Во втором варианте представительный орган избирается из депутатов представительных органов поселений в составе района по норме представительства, равной для всех поселений независимо от численности населения. Норма представительства определяется уставом муниципального района. Помимо депутатов, в состав представительного органа района по должности включаются главы поселений, расположенных в границах муниципального района.
В поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек представительный орган не образуется. В этом случае его функции выполняет сход граждан. Прежде такое допускалось уставом муниципального образования независимо от количества проживающих. Понятно, что такие муниципальные образования должны быть небольшими и преимущественно сельскими. В любом случае недопустима ситуация, когда местное самоуправление остается без представительного органа или схода граждан.
Срок полномочий представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает только срок полномочий депутатов местных представительных органов. Он же может быть менее 2 и более 5 лет. Сроки полномочий отдельного депутата и представительного органа могут и не совпадать, но, как правило, они идентичны.
Федеральное законодательство об основных гарантиях избирательных прав и об общих принципах организации местного самоуправления допускает изменения (продление или сокращение) срока полномочий органа власти. При этом, однако, решение об изменении срока полномочий применяется только к органам и должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения. Максимальный срок полномочий всех властных органов, в том числе и муниципальных не может превышать 5 лет; минимальное время осуществления полномочий представительным органом не устанавливается. В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» срок полномочий депутата не может быть менее 2 лет. Это указание и служит единственным ориентиром нижней планки легислатуры представительного органа.
Полномочия представительных органов прекращаются по истечении срока их деятельности. Одновременно прекращаются полномочия депутатов. Случаи досрочного завершения деятельности представительного органа фиксируются Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В исключительном ведении представительного органа находится:
1) принятие устава
2) утверждение местного
бюджета и отчета о его
3) установление, изменение
и отмена местных налогов и
сборов в соответствии с
4) принятие планов и
программ развития
5) определение порядка
управления и распоряжения
6) определение порядка
принятия решений о создании,
реорганизации и ликвидации
7) определение порядка
участия муниципального
8) определение порядка
материально-технического и
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения.
Устав муниципального образования может дополнять этот перечень иными вопросами, решение которых зависит только от представительного органа власти. Вопросы, находящиеся в исключительном ведении, не могут передаваться другим органам местного самоуправления.
Структура местного представительного органа включает в себя: руководящие органы, функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии), территориальные органы, аппарат.
К руководящим органам следует отнести председателя, его заместителей. Как правило, они избираются из состава депутатов представительного органа местного самоуправления. Возможен вариант, предусмотренный Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», когда организацию деятельности представительной власти осуществляет глава муниципального образования, избранный населением. Выбор того или иного варианта находится за уставом муниципального образования.
С уверенностью можно прогнозировать увеличение объема полномочий главы муниципального образования – председателя думы в сравнении с обычным руководителем представительного органа [2, c.67]. Они не могут быть ограничены только представительскими полномочиями и обязанностями по руководству думой. Как высшее должностное лицо муниципального образования его глава, являющийся при этом председателем думы, осуществляет контроль за органами и должностными лицами местного самоуправления. В этом качестве он ответствен за определение приоритетов развития территории, реализацию региональных, межрегиональных и международных связей муниципального образования.
В составе представительных органов имеются функционально-структурные звенья. Это постоянные и временные депутатские комиссии. Численный состав комиссии обоих видов определяется представительным органом. Комиссии несут перед думой ответственность, они ей подотчетны.
2 Основные модели местного самоуправления: англосаксонская и континентальная
Местное самоуправление является
непременным атрибутом любого современного
демократического общества. Зарубежный
муниципализм знает громадное количество
разнообразных моделей и типов организации
местного самоуправления. Различия в построении
систем местного самоуправления зависят
от многих факторов: политического режима,
доминирующей в стране идеи организации
власти и управления на местах, государственного
устройства и административно-
В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти.
Принято считать, что в Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том или ином сочетании распространились по всему миру – англосаксонская и континентальная.
Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.
Основными чертами этой модели являются:
а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления;
б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.
Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом “действовать в пределах предоставленных полномочий”, т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.
В Великобритании - родине классических муниципальных форм - бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.
В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины, В качестве исходного положения в данном случае применяется формула "муниципалитеты - креатуры штатов". Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата [7, с.130].
Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления. Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов.
Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.
Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.
Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Отличительные признаки этой модели следующие:
а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости;
б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим;
в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления,
Родоначальница континентальной модели - Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления [7, с.98].
В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления.
Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой,
Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.
3 Представительные органы местного самоуправления в
странах с англосаксонской и континентальной моделью управления
Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента [4, c.18]:
• во-первых, представительный
(совет, собрание, ассамблея и т.п.), избираемый
населением соответствующей административно-
• во-вторых, исполнительный (единоличный — мэр, бургомистр и др., либо коллегиальный — комитет, магистрат и т.д.), призванный выполнять решения заседающих в совете (собрании, ассамблее) депутатов и осуществлять повседневное управление.
Представительные выборные органы местного самоуправления могут иметь самые разные названия, например, совет графства (США и Великобритания), это может быть муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет. Довольно часто применяется термин "муниципалитет". Этот термин может означать и территорию, и орган (как когда-то у нас было с сельским советом) [7, c.23].
Представительные органы местного самоуправления создаются не только на уровне нацеленных пунктов, но и на уровне целых регионов.
Региональные представительные органы. Обычно представительные органы местного самоуправления формируются как на низовом, так и на среднем (региональном) уровне. Региональные представительные органы, как правило, избираются на срок от двух до шести лет. Так, в Швеции срок полномочий ландстингов (областных представительных органов) установлен в три года. Местные собрания в германских уездах (крайстаги) избираются на четыре года, а генеральные советы французских департаментов — на шесть лет. Региональные советы чаще всего координируют работу представительных органов низового звена и решают крупномасштабные задачи, которые не под силу муниципалитетам.
Представительные органы среднего звена могут формироваться и косвенным путем. Так, в Венгрии члены областных советов избираются на собраниях делегатов сельских и городских представительных органов (по принципу: один советник от 10 тыс. жителей). В Тунисе же, например, региональные советы состоят из представителей регионов в национальном парламенте, президентов (мэров) муниципалитетов региона, а также президентов сельских советов. Возглавляются такие советы назначаемыми сверху губернаторами.
Весьма своеобразно строится управление графствами в канадских провинциях Онтарио и Квебек. Графство здесь является как бы вторым, надстроечным элементом местного самоуправления, где координируется деятельность низовых муниципальных единиц. В административном и финансовом отношении оно производно от муниципалитетов, расположенных на его территории. Советы, руководящие деятельностью графств, состоят из представителей входящих в них муниципалитетов. Графства не имеют собственных финансовых полномочий, и их бюджеты состоят из взносов соответствующих муниципалитетов.
В однородных региональных единицах некоторых стран могут формироваться различные типы представительных органов. В упомянутых выше американских графствах, например, создаются в основном два типа советов: комиссионерный совет и совет контролеров. Комиссионерные советы (от английского слова commissioner,что означает "представитель", "уполномоченный") получили распространение приблизительно в 80 процентах графств. Они избираются непосредственно населением, чаще всего в составе трех — семи человек. Причем жители, избранные в комиссионерный совет, не могут занимать иные государственные должности. Что же касается советов контролеров, то они формируются из выборных должностных лиц муниципалитетов и тауншипов, входящих в графство. В среднем такой совет состоит из 20 членов,
В некоторых странах муниципалитеты образуются как в городах, так и в сельской местности, в то время как в других — только в городах.
Муниципальные представительные органы. На низовом уровне главным действующим лицом местного самоуправления является самоуправляющаяся община или муниципалитет, то есть орган местного самоуправления, обладающий статусом юридического лица. Как уже отмечалось, в рамках континентальной модели местного самоуправления муниципалитеты образуются как в городах, так и в сельской местности. В государствах же с англосаксонской моделью местного самоуправления муниципалитеты создаются только в городах. Это означает, что город и село здесь управляются по-разному, хотя в настоящее время различия между ними постепенно стираются. В результате интенсивного строительства большие города стали утрачивать былую компактную форму, они "расползаются" вширь, превращаясь в огромные урбанизированные районы, не имеющие четких естественных границ. Главным критерием отличия города от сельского населенного пункта в настоящее время выступает численность населения. Так, в частности, обстоит дело в Канаде. Минимальное количество жителей, необходимое для того, чтобы населенный пункт считался городом, законодательством провинции Онтарио определяется в 15 тыс. человек, Манитобы — 10 тыс., Квебека — 6 тыс., Саскачевана и Альберты — 5 тыс. [6, c.175].
Несколько труднее получить статус города в многомиллионной Японии. Для этого населенный пункт обязан отвечать следующим требованиям: его население должно превышать 50 тыс. человек; более 60% всех жилых строений населенного пункта должны находиться в его центральной части; по крайней мере 60% жителей должны быть заняты в промышленности, торговле или являться лицами свободных профессий (к которым относятся юристы, журналисты, деятели искусства и т.п.); населенный пункт обязан иметь ряд городских служб, перечень которых определяется вышестоящей префектурой.
Для размышления: и численность, и сроки полномочий муниципальных советов в разных странах различны.
Особенности формирования и
сроки полномочий представительных органов
местного самоуправления. Представительный
орган местного самоуправления обычно
избирается населением соответствующей
административно-
Срок полномочий органов местного самоуправления может составлять один год (некоторые канадские провинции), два (Мексика, Боливия), три (Швеция, Эстония), четыре (Норвегия, Венгрия, Япония) года, пять (Турция, Кипр) или же шесть (Франция, Бельгия, Люксембург) лет. Вопрос о том, какой срок оптимален для муниципальных советов, остается предметом постоянных дискуссий. Каждая позиция здесь имеет как слабые, так и сильные стороны. Если срок полномочий невелик, у избирателей появляется возможность довольно жестко контролировать своих избранников. С другой стороны, за короткое время муниципальные советники зачастую не успевают войти в курс дела, должным образом освоить секреты и навыки новой работы. В такой ситуации им нелегко планировать свою деятельность на более или менее отдаленную перспективу — ведь ни один советник не знает, будет ли он переизбран вновь. Кроме того, частые выборы обходятся недешево. С финансовой и организационной точки зрения более длительный срок работы советов предпочтительнее — он позволяет депутатам отвлечься от неприятных дум о предстоящих выборах и сосредоточиться на повседневных обязанностях.
Для размышления: сессии как основная форма работы местных представительных органов.
Сессии представительных органов
местного самоуправления, порядок их проведения.
Основной формой работы местных представительных
органов являются сессии. В низовых административно-
Кроме очередных, могут созываться и внеочередные (чрезвычайные) сессии. Как правило, они проводятся для обсуждения экстренных вопросов, решение которых не терпит отлагательства. Порядок созыва таких сессий везде определяется по-разному. Но обычно они проводятся по требований правительства, соответствующего представителя государственной администрации на местах, определенного числа депутатов, а также по инициативе местного исполнительного органа. На таких сессиях чаще всего рассматриваются лишь те вопросы, для решения которых они специально созывались.
Для размышления: в то время как на сессиях муниципальных советов решаются стратегические и наиболее важные вопросы, вся повседневная работа осуществляется ими в комитетах и комиссиях.
Комиссии (комитеты) представительных органов местного самоуправления и их разновидности. Занимаясь повседневными делами, представительные органы местного самоуправления могут образовывать комиссии (комитеты), которые бывают постоянными и временными, обязательными и факультативными, а также отраслевыми, функциональными и территориальными. Постоянные комитеты формируются сразу же после избрания данного представительного органа и функционируют в течение всего периода его полномочий или какого-либо иного фиксированного срока (в Великобритании, например, комитеты формируются на один год). Временные (специализированные) комитеты и комиссии создаются по мере необходимости для решения или изучения какой-либо конкретной проблемы и распускаются после выполнения своей задачи. Обязательные комитеты назначаются в соответствии с требованиями законодательства той или иной страны. Шведские муниципалитеты, например, должны формировать комитеты по образованию, окружающей среде и охране здоровья, строительству, а также комитет по выборам и комитет социального благосостояния.
Отраслевые комитеты создаются по какому-либо конкретному направлению муниципальной деятельности (здравоохранение, образование и т.п.), в то время как функциональные комитеты выполняют обслуживающие функции по отношению к другим комитетам совета и решают комплексные, специальные вопросы (юридический, финансовый, кадровый комитеты и т.п.). Территориальные же комиссии объединяют членов совета, избранных от какого-либо определенного района, и отвечают за его общее развитие.
