Преимущества казначейской системы над банковской системой исполнения бюджета

2 Преимущества казначейской системы над банковской системой исполнения бюджета

Банковская система  исполнения бюджетов в России действовала  с 1918г. Эта система посредством  Государственного банка обеспечивала кассовое исполнение бюджетов, включающее сбор и учет доходов бюджетов, межбюджетное перераспределение доходов, открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей, организацию учета и отчетности по всем операциям с бюджетными средствами.

При банковской системе исполнения федерального бюджета  по доходам основными участниками этого процесса были: налогоплательщики, банки, налоговые органы, Центральный банк и Минфин.

Средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых  органов, открытых в Центральном  банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней банки отчитывались перед Центральным банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация в эти же сроки поступала в Минфин.

В отчетности Центрального банка не была предусмотрена детализация  доходов в соответствии с бюджетной  классификацией, в ней выделялись лишь основные доходные источники.

Функция налоговых  органов в исполнении бюджета  по доходам состояла в распределении  регулирующих сумм и учете поступлений  доходов в бюджет. Государственная  налоговая служба два раза в месяц  осуществляла сбор информации о поступивших налогах и иных сборах на территории РФ, обобщала ее и представляла в Министерство финансов.

Действовавшая система учета доходов не позволяла  своевременно получать информацию об объемах поступивших доходов, что  отрицательно сказывалось на точности краткосрочных прогнозов о налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам, предусмотренным в бюджете, а следовательно, и на своевременности финансирования.

Кроме того, не была обеспечена идентичность данных отчетности Госналогслужбы и Центробанка вследствие неполноты учета доходов органами налоговой службы и отсутствия сверки.

Исполнение федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета  отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования: первая – выделение объемов бюджетных назначений и вторая – осуществление кассовых расходов бюджетополучателям. [5, c. 54]

Доведение бюджетных  средств до бюджетополучателей осуществлялось в основном через коммерческие банки, что давало возможность последним «прокручивать» эти средства, участвовать на рынке ценных бумаг, пополнять кредитные ресурсы за счет этих средств.

Применение казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковской прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, - доходный и расходный – на одном счете.

Такой порядок  позволяет существенно ускорить процесс финансирования.

В научной литературе наиболее удачное определение понятия «казначейская система исполнения бюджета» дал А.. И. Романенко: «при казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств».

При казначейской системе процесс исполнения бюджета  гораздо более детализирован. Он позволяет четко контролировать следующие показатели:

·  объем бюджетных назначений;

·  гарантированные лимиты финансирования (исходя из степени реальной обеспеченности расходов источниками финансирования, в пределах которых бюджетная единица приобретает право принимать на себя финансовые обязательства);

·  объемы фактически заключенных соглашений (в пределах предоставленных прав по финансовым обязательствам);

·  объемы произведенных авансовых платежей по заключенным договорам;

·  суммы счетов, предъявляемых к оплате, и объемы других необходимых выплат;

·  сумму средств, причитающихся к выплате после проверки обоснованности предъявленных счетов-фактур, подтверждения товарно-материальных ценностей и объемов выполненных работ, начисления заработной платы и других видов денежного содержания;

·  сумму фактического перечисления бюджетных средств со счета.

Причинами воссоздания  казначейства послужило изменение  политической и экономической систем общества и последовавшее вслед  за этим провозглашение независимости РФ, что потребовало реформирование бюджетной системы.

С выходом экономики  из рамок централизованного планирования стала изменяться банковская система.

Образование коммерческих банков и переориентация функций  Центрального банка привели к  тому, что был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств.

Как результат, возникли задержки в перечислении бюджетных  средств, допускалось их нецелевое  использование.

Кроме того, существенным недостатком банковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось автоматически и носило эмиссионный характер.

Суммы бюджетного финансирования поступали на счета  главных распорядителей, т.е. министерств  и ведомств, и перераспределялись далее с помощью коммерческих банков.

Банковская система  многоступенчата, что замедляло  скорость прохождения средств. В  известной степени Минфин, как  главный распорядитель бюджетных  ассигнований, был лишен возможности  контролировать прохождение и целевое  использование этих средств. [4, c. 232]

Если говорить об исполнении доходной части федерального бюджета, то выход налоговых органов  из подчинения Минфину РФ привел к  ведомственному разрыву в передаче информации, необходимой для оперативного управления процессом исполнения федерального бюджета.

По каналам  Государственной налоговой службы РФ стали проходить главным образом  сведения о начисленных суммах налоговых  платежей; в то же время Минфин РФ лишился возможности своевременно получать от своих территориальных  органов достоверную информацию о фактически перечисляемых в доход федерального бюджета суммах, что приводило к задержке реального финансирования. [10, c. 12]

Таким образом, в условиях перехода к рыночной экономике  и дефицита бюджетных средств  использование банковской схемы  исполнения бюджета привело к следующим негативным последствиям:

§  наблюдалась низкая оперативность в зачислении доходов, а отсутствие единой методики распределения регулирующих налогов лишало эффективности процесс управления бюджетными ресурсами;

§  отсутствовала оперативная информация о полученных доходах и проведенных расходах. Как следствие, было затруднено точное определение потребности в заемных средствах;

§  в ходе исполнения бюджета фиксировались лишь два показателя: объемы бюджетных назначений и суммы фактического платежа, что исключало возможность разумного маневра средствами федерального бюджета;

§  усложнился контроль за целевым использованием бюджетных средств распорядителями кредитов, существовала возможность нецелевого использования и злоупотреблений;

§  «пробег» бюджетных средств до конечных получателей был недопустимо долог, следствием этого являлся срыв сроков выплаты заработной платы и социально значимых выплат, что приводило к росту социальной напряженности;

§  сложился высокий уровень остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков.

К середине 1992г. система исполнения федерального бюджета  Российской Федерации практически  вышла из-под контроля Правительства.

Анализ результатов  исполнения бюджета показывал, что  в начале 90-х годов в России назрела необходимость более четкой реализации функций, связанных с пополнением государственной казны и обеспечением подконтрольности расходования ее ресурсов.

В 1992 г. согласно Указу Президента РФ от 8 декабря  №1556 «О Федеральном казначействе»  была образована система органов Федерального казначейства. В составе Министерства финансов РФ было образовано Главное Управление федерального казначейства, структура, задачи, функции, права и обязанности которого были определены Положением «О Федеральном казначействе», утвержденным Советом Министров – Правительством РФ от 27 августа 1993 г. № 864.

Система органов  Федерального казначейства должна была «замкнуть» на себе осуществление и  учет всех операций со всеми государственными федеральными ресурсами.

Важнейшая роль казначейства – претворить в жизнь утвержденный федеральный бюджет и проконтролировать расходование средств.

С 1 января 2005 года Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом  исполнительной власти (федеральной  службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно  и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.

Казначейское  исполнение бюджета в Российской Федерации основывается на принципе единства кассы, предусматривающем  зачисление на счета казначейства всех доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и  выплату всех предусмотренных бюджетом выплат. Проведение операций, минуя систему балансовых счетов казначейства, запрещается.

Одним из направлений  совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации является перевод с 1 января 2006 года исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов на кассовое обслуживание органами Федерального казначейства.

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования  в связи с этим получили существенные преимущества, а именно обеспечено:

·  внедрение единой методологи, технологии и механизмов по исполнению бюджетов на всей территории Российской Федерации;

·  использование единой для всех бюджетов методологии взаимодействия с платежной системой Банка России (платежные документы, электронное взаимодействие);

·  повышение качества исполнения бюджетов;

·  повышение достоверности и своевременности отчетности об исполнении бюджетов;

·  сокращение затрат на внедрение и техническую поддержку кассового обслуживания исполнения бюджетов, которое обусловлено тем, что органы федерального казначейства обслуживают региональные и местные бюджеты на безвозмездной основе;

·  обеспечение соблюдения принципа единства кассы.

Федеральная казначейская система позволяет проводить  государственную бюджетную политику, эффективно управлять доходами и  расходами в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, повышать оперативность в финансировании государственных программ, усилить контроль за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств в Российской Федерации.

Казначейская система исполнения федерального бюджета позволяет:

ü повысить эффективность  использования бюджетных средств  в части обеспечения целевой  направленности, своевременности и  рациональности их расходования;

ü снизить стоимость  обслуживания внутреннего долга  путем увеличения точности прогнозирования доходов и расходов на базе оперативного учета и контроля;

ü ускорить оборачиваемость  бюджетных средств за счет сокращения пробега средств от распорядителя  до конечных получателей.

При кассовом исполнении бюджетов, обслуживаемых системой Федерального казначейства, казначейский орган берет на себя самые объемные, затратные, трудоемкие и сложные в информационно-техническом плане операции.

Органы казначейства представляют руководству страны достоверную  информацию о состоянии федерального бюджета на конкретную дату и в принципе обладают информацией о финансовом состоянии государства, что способствует сосредоточению внимания руководства страны на коренных проблемах развития государства, помогают в принятии важнейших управленческих решений.

В последнее  время органы казначейства в различных  странах, помимо основных своих функций, связанных с процессом исполнения бюджетов различных уровней, начинают играть все более активную роль в  системе государственных финансов.

Органы казначейства становятся некими особенными государственными финансовыми органами, наделенными полномочиями в сфере экономики и государственных финансов. Например, используя временно свободные бюджетные средства, органы казначейства используют их в качестве кредитных ресурсов на межбанковском кредитном рынке, а также для предприятий и организаций.

Все чаще органы казначейства выходят на рынки капиталов, где являются заемщиками и кредиторами, используя свои кассовые остатки  на счетах, включая временно свободные  бюджетные средства в депозиты и ценные бумаги, тем самым, обеспечивая дополнительный доход бюджетной сфере.

Используя институт казначейства, государства все активнее начинают оказывать влияние на те сферы финансов и экономики, в  которых изначально основную роль играли частные компании.

Использование свободных денежных бюджетных ресурсов в финансово-кредитной сфере в  России уже давно обсуждается  на различных уровнях власти.

Такое становится возможным благодаря существующему  бюджетному порядку казначейского  исполнения бюджета по расходам.

Это связано  с тем, что обязательства бюджетополучателей перед своими контрагентами и  бюджетные права, выделяемые главными распорядителями бюджетных средств  на оплату этих обязательств, исходя из лимитов бюджетных обязательств, могут не совпадать по времени, из-за особенностей заключаемых бюджетополучателями соглашений, контрактов со своими контрагентами.

Однако, как только главные распорядители получают информацию о возникших обязательствах бюджетополучателя, они, реализуя предоставленные им Минфином свои бюджетные права, отправляют расходные расписания на оплату в территориальные органы Федерального казначейства, которые на основе предоставленной информации учитывают бюджетные права на лицевых счетах, открытых бюджетным организациям, и соответствующего им остатка денежных средств на едином казначейском счете 40105.

Таким образом, у органов казначейства есть возможность  оперировать свободными денежными  ресурсами, извлекая из этого дополнительные преимущества для государства.

Используя временно свободные бюджетные ресурсы казначейство, при соответствующем изменении Бюджетного кодекса, может:

- во-первых, размещать  временно свободные денежные  средства на межбанковском кредитном  рынке срок от 1-2 дней до нескольких  месяцев.

- во-вторых, казначейство может самостоятельной выпускать собственные ценные бумаги - казначейские обязательства с предполагаемым сроком погашения до З-5 лет.

Занимаясь размещением  казначейских обязательств казначейство сможет обеспечить приток денежных средств, которые по стоимости будут дешевле, чем иностранные заимствования или кредиты коммерческих банков, обеспечивая дополнительный доход бюджетной сфере.

Кроме того, опыт функционирования и развития казначейств  других стран показывает, что и  в России необходимо создание государственной финансовой информационной системы, которая предоставит органам власти и управления оперативную и достоверную информацию о состоянии государственных финансов, позволив тем самым обеспечить эффективное управление ими.

Список  литературы

1.  Акперов И.Г. и др. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: Учеб. пособие/ И.А. Коноплева, С.П. Головач. - М.: Финансы и статистика, 2009. – 123 с.

2.  Бюджетная система России: учеб./ под ред. Г.Б. Поляка; - М-во образования РФ; УМЦ «Проф. учебник».- Изд.2-е, перераб. и доп.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008.-703 с.

3.  Бюджетное право : учеб. пособие для вузов / Д.А. Ремиханова и др. под ред. Г.А. Поляка, П.И. Кононова ; М-во образования РФ, Учеб.-метод. центр « Проф. учебник» Изд. 4-е, перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право,2009.- 239 с.

4.  Бюджетная система РФ: учеб. пособие для вузов / под. ред. Парыгина В.А., Тедеев А.А., Мельников С.И. - М.: Феникс, 2006.-с.234 с.

5.  Бюджетная система РФ: учебник / Максимова Н.С., Подпорина И.В. - М.: Дашков и Ко, 2008.- 423 с.

6.  Общая теория финансов: Учеб. / Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 2008.

7.  Финансы. Учебник/под ред. Проф. В.В. Ковалёва. – М.: ПБОЮЛ М. А. Захарова, 2001

8.  Финансы: Учеб. для вузов / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. М.: Перспектива; Юрайт, 2008.

9.  Юденков Ю.Н. Концептуально-правовые основы формирования бюджета. Бюджетная система Российской Федерации. – М.,2007.

10.  Яковлев А.С. Банковская система // Эксперт. 2009. № 6

11.  Ягудина Е.Р. Организация исполнения бюджета в РФ // Деньги и кредит. 2009. № 2

2 Принципы функционирования казначейства Франции

    Основополагающими  законодательными актами, регулирующими  в последнее десятилетие процесс  казначейского исполнения бюджета Франции, является Органический (Конституционный) закон «О законах о государственном бюджете» от 02.01.1959 г. (далее - Органический закон 1959 г.) и ряд подзаконных актов, конкретизирующих локальные вопросы кассового исполнения бюджета - например, Декрет президента Франции № 62-1587 от 29.12.1962 г. «Об общих положениях по учету государственных финансовых операций» (с изменениями и дополнениями на 30.12.1992 г.), инструкции Минфина «Об организации службы государственных бухгалтеров» (1966 г.), и «Система национальных счетов» (1999 г.) и т.д.

    Ядром, организующим  процессы формирования и исполнения  госбюджета во Франции, является  Министерство экономики, финансов  и промышленности (далее - Министерство), в структуре которого выделены: Управление бюджета (орган, отвечающий за процедуру подготовки, утверждения и методологию исполнения бюджета); Главное управление по учету государственных финансов (ГУ УГФ) - собственно государственное казначейство Франции; Дирекция казначейства - агентство «Франс-трезор» (АФТ).

    Вышеуказанные  подразделения (кроме АФТ) в  совокупности с фискальными органами  Министерства, администрирующими соответствующие  виды бюджетных доходов (Главное  управление по налогам, Главное  управление таможенных и косвенных  налогов, Пенсионная служба), подчинены Государственному секретарю по делам бюджета, являющемуся по статусу заместителем министра экономики, финансов и промышленности.

    Таким образом,  во Франции реализована двухуровневая  модель казначейского исполнения  бюджета с четким распределением функций и полномочий:

    • подразделения  Государственного казначейства - как  в аппарате Министерства, так  и на территориях, задачами  которых являются: сбор, учет налоговых  и неналоговых платежей, расходование  государственных средств после  необходимых контрольных мероприятий, учет операций государственного долга, бухгалтерская регламентация доходных и расходных операций (включая подготовку изменений в план счетов и бюджетную классификацию), оказание консалтинговых услуг, ведение контрольной работы в отношении государственных учреждений и т.п.;

    • агентство  «Франс-трезор», организованное  как отдельный департамент Министерства  и подчиненный непосредственно  министру, основными функциями агентства  являются: эффективное управление  средствами единого казначейского счета (ЕКС), открытого в Банке Франции, и организация работы по обслуживанию государственного долга.

    Государственное  казначейство - как единый общенациональный  орган исполнения бюджетов всех  уровней, в котором занято более  58 тыс. государственных служащих, состоит из Главного управления (1100 чел.) и территориальных органов (свыше 57 тыс. занятых), организованных в соответствии с административно-территориальным делением страны в 26-ти регионах, 100 департаментах и нескольких тысячах коммун.

    Всего во  Франции насчитывается более  4 тыс. территориальных органов  Государственного казначейства (в  том числе расположенных в  заморских территориях и при  посольствах Франции в ряде  зарубежных стран).

    Возглавляет  Государственное казначейство Франции генеральный директор, являющийся одновременно начальником ГУ УГФ, которому подчинены генеральные казначеи регионов, одновременно возглавляющие, как правило, подразделения казначейства в «главном» департаменте региона.

    Например, генеральный казначей региона Бургундия, в который входят четыре департамента, возглавляет также территориальный орган «столичного» департамента Кот д'0р. Руководители казначейских территориальных органов остальных департаментов и коммун, расположенных на всей территории региона, подчинены соответствующему генеральному казначею.

    Помимо так  называемой «территориальной компетенции»  ответственных сотрудников Государственного  казначейства во Франции существует  понятие «отраслевой компетенции», означающее физическое присутствие отдельных категорий казначеев (государственных бухгалтеров), и их активную роль при осуществлении расходных операций непосредственно в учреждениях, являющихся главными распорядителями, младшими распорядителями и в ряде случаев - получателями средств госбюджета.

    Принцип разделения  функций и полномочий субъектов  казначейской системы исполнения  бюджета на распорядителей кредитов  и бухгалтеров в той или  иной мере используется практически  во всех странах, где существует  казначейство. Особенностью французской модели организации казначейской системы исполнения бюджетов является то, что здесь государственный бухгалтер несет как личную, так и материальную ответственность за ущерб, причиненный государству. По состоянию на 1995 г. во Франции было 143 государственных бухгалтера (включая главного бухгалтера государственного казначейства), которым предоставлялось исключительное право осуществления как приходных, так и расходных операций по счетам общего бюджета - т.е. бюджета, объединяющего все доходы и расходы государства, а также 6 государственных бухгалтеров, проводящих операции по счетам так называемых «присоединенных бюджетов» т.е. по доходам и расходам государственных учреждений, деятельность которых направлена преимущественно на производство материальных благ или оказание платных услуг (например, в сфере гражданской авиации).

    Таким образом,  вертикально интегрированная сеть  Государственного казначейства  в рамках принципа единства  кассы осуществляет консолидацию  всех средств бюджетов государства  и его административно-территориальных единиц, казенных предприятий, а также средств по учету внебюджетной деятельности (в системе «присоединенных бюджетов») на едином доходно-расходном казначейском счете, на котором отражаются все движения денежных средств государства и его корреспондентов. Непосредственно в Банке Франции открыт один центральный казначейский счет (центральный ЕКС) и в его территориальных подразделениях - более 10 тыс. операционных счетов с обязательным режимом ежедневного сальдирования, самостоятельно осуществляемого Банком.

    Для целей  анализа, учета и контроля каждому  виду входящего и исходящего  платежа присваивается код потока, а через компьютерную систему  предварительного оповещения о  движении денежных средств (SAT) информация обо всех операциях  на центральном ЕКС ежедневно поступает в агентство «Франс-Трезор», являющееся администратором данного счета.

    Государственные  бухгалтеры казначейской системы  в соответствии с бюджетной  росписью после априорного (предварительного) и текущего контроля платежных, а также подтверждающих документов, представленных распорядителями и получателями бюджетных ассигнований, принимая положительное решение об оплате, дебетуют операционные счета. В случае, когда поступления доходов в бюджет соответствующего уровня превышают совокупную массу расходов, операция проводится немедленно. При этом сальдо превышения перечисляется на центральный ЕКС. В обратном случае («красное» или условно-дебетовое сальдо), недостающая разница в тот же рабочий день направляется через АФТ на подкрепление соответствующего операционного счета.

    Следовательно,  важнейшая роль в вопросе обеспечения  способности Франции как государства  выполнить свои бюджетные обязательства  в любое время и при любых  обстоятельствах принадлежит АФТ.

    Агентство  «Франс-Трезор» - одно из самых молодых и динамично развивающихся подразделений Министерства экономики, финансов и промышленности создано в 2001 г. и насчитывает 30 штатных сотрудников. В части управления средствами ЕКС сотрудники АФТ обязаны руководствоваться следующими требованиями:

    • обеспечение  постоянного кредитового сальдо  центрального ЕКС;

    • финансирование  потребностей для проведения  кассовых операций с наименьшими  бюджетными издержками;

    • размещение  излишков денежных средств на  наиболее выгодных условиях;

    • эффективное  управление государственным долгом  Франции. 

    Для соответствия  указанным требованиям в АФТ  широко применяются современные  методы анализа и прогнозирования  бюджетных потоков с множественностью  мультипликаторов, деятельность на первичном и вторичном рынках казначейских ценных бумаг, а также на рынках банковских кредитов и депозитов не только во Франции, но и в других государствах зоны евро.

    О бюджетной  эффективности создания АФТ свидетельствует  тот факт, что за неполный первый год работы в бюджет Франции поступило около 500 млн. евро (главным образом в виде доходов от размещения временно свободных бюджетных средств).

    Казначейская  система исполнения бюджета во  Франции находится в процессе  глубоких институциональных преобразований. На смену Органическому закону 1959 г. пришел утвержденный 1 августа 2001 г. новый Органический закон «О законах о государственном бюджете» № 2001-692, который вводится с 1 января 2006 г. Столь долгий период времени от принятия до введения закона объясняется необходимостью тщательной подготовки к проведению самой глубокой реформы бюджетного процесса за весь послевоенный период.