Принцип равных выборов и гарантии его осуществления

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ 
 

КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА 
 
 
 
 

ПРИНЦИП РАВНЫХ ВЫБОРОВ И ГАРАНТИИ

ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ 
 
 
 

Контрольная работа

студента (-ки) очного отделения 4 курса группы  
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Преподаватель:  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Конституция Российской Федерации 1993 года не содержит ни развернутой характеристики избирательной системы, ни перечня принципов организации и проведения выборов. Лишь в отношении выборов Президента Российской Федерации Конституция прямо говорит о всеобщем равном и прямом избирательном праве при тайном голосовании (ч.1 ст.81).

     Перечисленные положения (кроме, пожалуй, прямого избирательного права) имеют универсальное значение и применимы не только к президентским выборам. Это следует из п.3 ст.21 Всеобщей декларации прав человека, согласно которому воля народа должна быть основой власти правительства и находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования, обеспечивающих свободу голосования 1  . Аналогичные положения закреплены и в п. "b" ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах, который гарантирует каждому гражданину без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей 2  .

     К выводу об универсальном характере принципов равных и всеобщих выборов, а также тайного голосования можно прийти и на основе систематического толкования ряда общих положений Конституции Российской Федерации, а именно:

     - ч.3 ст.3, в соответствии с которой свободные выборы, наряду с референдумом, являются высшим непосредственным выражением власти народа;

     - ч.2 ст.19, провозглашающей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, и запрещающей любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;

     - ч.2 ст.32, закрепляющей право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

     Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно обращался к этим конституционным нормам. Так, в постановлении от 30 апреля 1997 года по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов, связанных с переносом выборов в органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, Суд отмечал, что "в целях обеспечения права граждан на участие в свободных периодических выборах федеральный законодатель вправе установить в качестве общего принципа также максимальные сроки полномочий выборных органов субъектов Российской Федерации, что должно предотвращать отступления от реальной периодичности выборов, обеспечивающей смену легислатур в соответствии с волей избирателей". Отсюда видно, что Суд рассматривает принцип периодичности выборов как следствие их свободного характера, провозглашенного Конституцией.

     В постановлении от 10 июня 1998 года Суд указал, что из ч.3 ст.3 Конституции Российской Федерации, согласно которой выборы в Российской Федерации являются свободными, "следует право избирателей выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования в соответствии с установленными федеральным законодателем и органом законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации процедурами, с тем чтобы при этом исключалась возможность искажения существа волеизъявления избирателей" 3  . В этом же постановлении на основе конституционного положения о свободных выборах указывается, что "факт негативного отношения большинства избирателей ко всем кандидатам, подтвержденный голосованием "против всех кандидатов" большим числом избирателей, чем проголосовало за набравшего большинство голосов кандидата, означает, что и данный кандидат не получил поддержки избирателей, необходимой и достаточной для обеспечения подлинного представительства народа, которое согласно ст.3 (ч.ч.2 и 3) Конституции Российской Федерации должно быть результатом свободных выборов" (абз.4 п.3 мотивировочной части).

     Однако наибольшее внимание в практике Конституционного Суда Российской Федерации уделялось принципу равенства избирательных прав граждан. Этот принцип вытекает из сопоставления между собой ч.2 ст.19 и ч.2 ст.32 Конституции Российской Федерации. Он применялся Судом при разрешении целого ряда дел, связанных с различными аспектами выборов. Следует подчеркнуть, что универсальный характер данного принципа позволяет распространять решения Конституционного Суда, вынесенные на его основе, на любые выборы - федеральные, субъектов Российской Федерации, муниципальные. Таким образом, выводы, сформулированные Конституционным Судом, например, в постановлении от 17 ноября 1998 года № 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" 4  , применимы и к выборам в органы законодательной власти субъектов Российской Федерации.

     Некоторые решения Конституционного Суда по вопросам избирательного права, в которых Суд ссылался на принцип равенства, будут вновь рассматриваться нами ниже. Здесь мы приведем лишь соответствующие фрагменты из этих решений и снабдим их необходимыми комментариями.

     В постановлении от 10 июля 1995 года Конституционный Суд признал, что "измене-нием правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов был нарушен принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов (ст.3, ч.3, Конституции Российской Федерации)". В постановлении разъясняется, что "указанные изменения в процедуре выборов в Государственный Совет Чувашской Республики привели к неравенству граждан при осуществлении ими пассивного и активного избирательного права в ходе одних и тех же выборов. На их первом этапе к кандидатам в депутаты предъявлялись более высокие требования, что было обусловлено более жесткими нормами прежней редакции Закона относительно числа голосов, необходимых для избрания в Государственный Совет. В результате и избиратели не смогли в ряде случаев на равных основаниях реализовать свое право на представительство в законодательном органе Чувашской Республики" (абз.1 и 4 п.5 мотивировочной части постановления). В процитированном решении Конституционный Суд вывел из принципа равенства избирательных прав граждан принцип стабильности избирательного законодательства в Российской Федерации, который позднее был закреплен в п.6 ст.1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

     В постановлении от 24 ноября 1995 года 5  Конституционный Суд рассмотрел вопрос о равенстве избирательных прав граждан применительно к месту их проживания.

     Часть 2 ст.10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания", конституционность которой была оспорена Правительством Республики Ингушетия, предусматривала, что "в список избирателей включаются лица, обладающие избирательным правом и имеющие постоянное место жительства на территории соответствующего избирательного участка". Заявитель (Правительство Ингушетии) утверждал, что это положение противоречит положениям Конституции Российской Федерации об избирательных правах граждан (ч.ч.1, 2 и 3 ст.32) и о праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации (ч.1 ст.27), так как она ограничивает права граждан, покинувших территорию Республики Северная Осетия и обладающих статусом вынужденного переселенца, поскольку эти граждане согласно указанной норме не подлежат включению в списки избирателей. Позиция Правительства Ингушетии основывалась на том, что Центральная избирательная комиссия по выборам депутатов Парламента Республики Северная Осетия в своем решении от 2 февраля 1995 года № 4 "Об участии беженцев и военнослужащих в выборах Парламента Республики Северная Осетия - Алания" установила, что граждане, не проживающие на территории Северной Осетии и находящиеся за ее пределами, независимо от причин отсутствия, в списки избирателей не включаются. Тем самым вместо разъяснения порядка применения закона Центральная избирательная комиссия Северной Осетии ввела не предусмотренные этим Законом ограничения избирательных прав граждан, а ингушские переселенцы, вынужденно покинувшие территорию Северной Осетии в ходе вооруженного конфликта, лишились возможности участвовать в выборах.

     Конституционный Суд, рассматривая данное дело, обратил внимание на то, что вопросы обеспечения избирательных прав граждан в соответствии с п. "б" ч.1 ст.72 Конституции находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому законы субъектов Федерации по этим вопросам должны соответствовать федеральным законам (ч.2 ст.76 Конституции). Согласно п.3 ст.8 действовавшего в период рассмотрения дела Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" 6  , основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке являлось его проживание на территории этого участка; факт проживания должен определяться в соответствии с федеральным законом, устанавливающим право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории России. В соответствии с Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" 7  юридическое место жительства гражданина не всегда совпадает с местом его фактического проживания. Применительно к ситуации с ингушскими переселенцами это означает, что они должны считаться имеющими место жительства на территории Северной Осетии, а не во временных поселениях, которые являются не местом жительства, а местом пребывания (ч.1 ст.3 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года "О вынужденных переселенцах" 8  ).

     Кроме того, Суд отметил, что оспоренная норма североосетинского Закона не предусматривает включения в списки избирателей тех граждан Российской Федерации, которые проживают на территории Северной Осетии не постоянно, а преимущественно.

     На основе изложенного Конституционный Суд Российской Федерации пришел к следующим выводам:

     - положение ч.2 ст.10 Закона "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку оно предусматривает включение в списки избирателей всех граждан, обладающих избирательным правом и имеющих постоянное место жительства на территории соответствующего избирательного участка, и само по себе не препятствует включению в списки избирателей этих граждан в случае их временного пребывания за пределами Республики Северная Осетия;

     - решение Центральной избирательной комиссии по выборам депутатов Парламента Республики Северная Осетия от 2 февраля 1995 года № 4 "Об участии беженцев и военнослужащих в выборах Парламента Республики Северная Осетия - Алания", как искажающее буквальный смысл ч.2 ст.10 Закона Республики Северная Осетия "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" не подлежит исполнению с момента провозглашения постановления Конституционного Суда по данному делу и должно быть пересмотрено;

     - ч.2 ст.10 Закона Республики Северная Осетия "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" не соответствует ч.3 ст.3, ч.ч.1 и 2 ст.19, ч.1 ст.27, ч.1 и 2 ст.32, п. "б" ч.1 ст.72 и ч.2 ст.76 Конституции Российской Федерации, так как указанная норма Закона препятствует внесению в списки избирателей граждан Российской Федерации, преимущественно проживающих на территории Республики Северная Осетия.

     В постановлении от 21 июня 1996 года 9  Суд признал отдельные положения ст.20 Закона Республики Башкортостан "О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан" не соответствующими ряду положений Конституции Российской Федерации (ч.2 ст.19, ч.2 ст.32, ч.ч.2 и 3 ст.55 и ч.ч.2 и 5 ст.76). Основанием для принятия этого решения стали противоречия между оспоренными положениями названного Закона Республики Башкортостан и Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". В постановлении Конституционного Суда по этому делу сказано: "Завысив требование к количеству подписей избирателей, необходимому для регистрации кандидата в депутаты, а также усложнив процедуру их сбора, республиканский закон поставил граждан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов Российской Федерации при осуществлении ими избирательных прав, что не соответствует также ст.19 (ч.2) Конституции Российской Федерации, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, в том числе, и от места жительства" (абз.4 п.3 мотивировочной части). В данном случае критерием соблюдения принципа равенства избирательных прав в законодательстве субъектов Российской Федерации, с точки зрения Конституционного Суда, явилось соответствие этого законодательства федеральному закону.

     Проверяя конституционность п.4 ст.19 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в части требований, предъявляемых к порядку образования избирательных округов при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Федерации, Конституционный Суд отметил: "Осуществляемое в соответствии со ст.71 (п. "в") Конституции Российской Федерации регулирование федеральным законом избирательных прав на выборах в субъектах Российской Федерации и пределы федеральных полномочий в этой области обусловлены вытекающей из ст.ст.3, 19 и 32 Конституции Российской Федерации необходимостью обеспечения принципа равных выборов, гарантируемых в том числе установлением в федеральном законе требований к примерному равенству избирательных округов по числу избирателей... Следовательно, оспариваемое положение соответствует Конституции Российской Федерации. Оно не препятствует реализации права субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти и территориального устройства (ст.ст. 72, 73 и 77 Конституции Российской Федерации)" 10.

     Целый ряд важных положений, связанных с принципом равенства избирательных прав, был сформулирован Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 17 ноября 1998 года 11  . Суд признал, что:

     - смешанная (мажоритарно-пропорцио-нальная) избирательная система, при которой одна часть депутатов законодательного органа государственной власти избирается по одномандатным округам, и другая часть - по единому избирательному округу по спискам, выдвинутым избирательными объединениями и блоками, не нарушает принцип равенства избирательных прав граждан (п.2 мотивировочной части);

     - предоставление одному и тому же кандидату права быть зарегистрированным одновременно по списку кандидатов и по одномандатному округу не нарушает принцип равенства избирательных прав при условии, если установленные законом процедуры регистрации кандидатов применяются на равных основаниях ко всем гражданам (п.6 мотивировочной части);

     - не соответствует принципу равенства избирательных прав положение, при котором подписи, собранные в поддержку кандидата, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком по одномандатному избирательному округу и зарегистрированного окружной избирательной комиссией, включаются в число подписей в поддержку списка кандидатов, выдвинутого этим же избирательным объединением, избирательным блоком. Как указывается в постановлении Конституционного Суда от 17 ноября 1998 года, "подпись избирателя в поддержку конкретного кандидата в одномандатном избирательном округе не обязательно означает, что этот избиратель поддерживает: список, в котором значится данный депутат, и потому не может автоматически, без соответствующего документального оформления, которое отражало бы его волеизъявление, включаться в число подписей в поддержку: списка. В противном случае неправомерно получают преимущество те избирательные объединения, которые одновременно выдвигают своих кандидатов и по одномандатным избирательным округам" (абз.4 п.7 мотивировочной части);

     - принцип равенства избирательных прав не нарушается установлением процентного барьера (т. е. минимального числа голосов, которое список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением или блоком, должен набрать для того, чтобы принять участие в распределении депутатских мандатов при проведении выборов по пропорциональной или смешанной избирательной системе). Вместе с тем Конституционный Суд признал, что применение процентного барьера должно обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании (п.8 мотивировочной части и п.8 резолютивной части);

     - особенности смешанной избирательной системы обуславливают различия в процедурах замещения вакантных депутатских мандатов в зависимости от того, был ли избран выбывший депутат по одномандатному округу или по списку кандидатов (п.9 мотивировочной части).

     Принцип равенства избирательных прав стал основой для вынесения Конституционным Судом Российской Федерации постановления от 23 марта 2000 года 12  . Предметом рассмотрения в этом деле были положения избирательного законодательства Оренбургской области, в соответствии с которыми допускалось проведение выборов депутатов представительного органа власти области - Законодательного Собрания - одновременно по одномандатным и многомандатным округам. Граждане, обратившиеся в Конституционный Суд с жалобой, полагали, что проведение выборов в рамках единой избирательной кампании одновременно в одно- и многомандатных округах приводит к нарушению равенства прав избирателей по признаку места жительства, поскольку часть избирателей имеют по одному голосу, а часть - по нескольку (в зависимости от числа мандатов, распределяемых в округе); при этом нарушаются и права кандидатов в депутаты, которые в силу различных условий проведения избирательной кампании в одно- и многомандатных округах также поставлены в неравное положение. Указанные обстоятельства, по мнению заявителей, свидетельствуют о том, что оспариваемая норма противоречит ст.ст.3 (ч.3), 6 (ч.1), 19 (ч.2) 32 Конституции Российской Федерации, а также п. "b" ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах.

     Отвечая на вопрос, поставленный гражданами-заявителями, Конституционный Суд признал, что "само по себе положение о проведении выборов по мажоритарной избирательной системе одновременно в одно- и многомандатных избирательных округах может не противоречить Конституции Российской Федерации и закрепленному ею равенству прав граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти" (абз.2 п.4 мотивировочной части постановления от 23 марта 2000 года). Вместе с тем Суд подчеркнул, что законодатель при выборе такой системы организации и проведения выборов должен принимать необходимые меры в целях обеспечения равенства избирательных прав граждан. В абз.2 п.3 мотивировочной части постановления Суда по данному делу говорится: "Равное избирательное право, реализуемое в том числе в ходе выборов в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, заключается прежде всего в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях. Это обеспечивается, в частности, включением избирателя не более чем в один список избирателей, образованием в принципе равных по числу избирателей избирательных округов, соблюдением установленных норм представительства, предоставлением равных юридических возможностей участия в предвыборной кампании для кандидатов, а также иными правовыми, организационными, информационными средствами и способами, гарантирующими соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве (ст.ст.1 и 3 Конституции Российской Федерации) действительное представительство народа в выборных органах публичной власти". Поэтому, как указал Конституционный Суд, проведение выборов одновременно по одномандатным и многомандатным округам допускается при условии "наделения каждого избирателя одним голосом либо одинаковым числом голосов" (абз.1 п.4 мотивировочной части). Введение такой избирательной системы должно "сопровождаться нормативным определением объективных критериев отнесения той или иной территории к одномандатному либо многомандатному округу, допускающих проверку обоснованности таких решений, а также условий, при которых исключались бы неравное или искаженное - с точки зрения конституционного содержания - представительство избирателей в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации или какие-либо другие формы неравенства при голосовании" (абз.5 п.4 мотивировочной части постановления от 23 марта 2000 года).

     8. Постановлением от 25 апреля 2000 года 13  Конституционный Суд признал не соответствующим ряду положений Конституции Российской Федерации (ч.3 ст.3, ч.ч.1 и 2 ст.19, ч.ч.1 и 2 ст.30, ч.ч.1 и 2 ст.32, ч.3 ст.55) положение п.11 ст.51 Федерального закона от 24 июня 1999 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" 14  .

     Согласно п.11 ст.51 Федерального закона от 24 июня 1999 года, в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов (за исключением случаев выбытия по вынуждающим обстоятельствам, указанным в п.16 ст.51 этого же Федерального закона), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказывает в регистрации федерального списка кандидатов либо отменяет ее. В постановлении Конституционного Суда от 25 апреля 2000 года по этому вопросу, в частности, говорится: "Принцип равного избирательного права на данной стадии избирательного процесса предполагает юридическое равенство, равный правовой статус кандидатов, включенных в заверенный (зарегистрированный) федеральный список, независимо от того, какое место они в нем занимают. Однако правовые последствия, предусмотренные оспариваемым положением, нарушают этот принцип, поскольку выбытие кандидата, занимающего одно из трех первых мест в общефедеральной части заверенного федерального списка, в отличие от выбытия кандидатов, занимающих в списке другие места, влечет за собой отказ в регистрации всего списка кандидатов или ее отмену" (абз.4 п.4 мотивировочной части).