Принципы бюджетной системы Российской Федерации
1. Принципы бюджетной системы Российской Федерации
Принципами бюджетной системы РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 28-38) являются:
1. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений.
2. Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.
3. Принцип самостоятельности
бюджетов
означает:
- право и обязанность органов
государственной власти и органов местного
самоуправления самостоятельно обеспечивать
сбалансированность соответствующих
бюджетов и эффективность использования
бюджетных средств;
право и обязанность органов государственной
власти и органов местного самоуправления
на соответствующем уровне бюджетной
системы Российской Федерации самостоятельно
осуществлять бюджетный процесс, за исключением
случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);
- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
- недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;
- недопустимость введения в
действие в течение финансового года органами
государственной власти и органами местного
самоуправления решений и изменений бюджетного
законодательства и (или) законодательства
о налогах и сборах, приводящих к увеличению
расходов и (или) снижению доходов бюджетов
других уровней без внесения изменений
в законы (решения) о соответствующих бюджетах,
предусматривающих компенсацию увеличения
расходов, снижения доходов;
недопустимость изъятия в течение финансового
года дополнительных доходов, экономии
по расходам бюджетов, полученных в результате
эффективного исполнения бюджетов.
4. Принцип равенства бюджетных
прав субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований означает определение
бюджетных полномочий органов государственной
власти субъектов Российской Федерации
и органов местного самоуправления, установление
и исполнение расходных обязательств,
формирование налоговых и неналоговых
доходов бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов, определение
объема, форм и порядка предоставления
межбюджетных трансфертов в соответствии
с едиными принципами и требованиями,
установленными настоящим Кодексом.
Договоры и соглашения между федеральными
органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской
Федерации, органами государственной
власти и органами местного самоуправления,
не соответствующие настоящему Кодексу,
являются недействительными.
5. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.
6. Принцип сбалансированности
бюджета означает, что объем предусмотренных
бюджетом расходов должен соответствовать
суммарному объему доходов бюджета и поступлений
из источников финансирования его дефицита.
При составлении, утверждении и исполнении
бюджета уполномоченные органы должны
исходить из необходимости минимизации
размера дефицита бюджета.
7. Принцип эффективности и экономности
использования бюджетных средств
означает, что при составлении и исполнении
бюджетов уполномоченные органы и получатели
бюджетных средств должны исходить из
необходимости достижения заданных результатов
с использованием наименьшего объема
средств или достижения наилучшего результата
с использованием определенного бюджетом
объема средств.
8. Принцип общего (совокупного)
покрытия расходов
означает, что все расходы бюджета должны
покрываться общей суммой доходов бюджета
и поступлений из источников финансирования
его дефицита.
Доходы бюджета и поступления из источников
финансирования его дефицита не могут
быть увязаны с определенными расходами
бюджета, за исключением доходов целевых
бюджетных фондов, средств целевых иностранных
кредитов, а также в случае централизации
средств из бюджетов других уровней бюджетной
системы Российской Федерации.
9. Принцип гласности означает:
- обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
- обязательную открытость для
общества и средств массовой информации
процедур рассмотрения и принятия решений
по проектам бюджетов, в том числе по вопросам,
вызывающим разногласия либо внутри законодательного
(представительного) органа государственной
власти, либо между законодательным (представительным)
и исполнительным органами государственной
власти.
Секретные статьи могут утверждаться
только в составе федерального бюджета.
10. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
11. Принцип адресности и целевого
характера бюджетных средств
означает, что бюджетные средства выделяются
в распоряжение конкретных получателей
бюджетных средств с обозначением направления
их на финансирование конкретных целей.
Любые действия, приводящие к нарушению
адресности предусмотренных бюджетом
средств либо к направлению их на цели,
не обозначенные в бюджете при выделении
конкретных сумм средств, являются нарушением
бюджетного законодательства Российской
Федерации.
2 Расходы бюджетов:
социально-экономическая
Расходы бюджета – это затраты, формирующиеся в связи с выполнением государством и органами местного самоуправления своих конституционных и уставных функций.
Расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ формируются с учетом:
- минимальных государственных социальных стандартов;
- нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг;
- единых методологических основ расчета минимальной бюджетной обеспеченности.
Минимальные государственные социальные стандарты – это государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ.
При этом органы государственной власти и местного самоуправления вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг с учетом имеющихся возможностей.
Минимальная бюджетная обеспеченность – это минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств бюджетов.
Расходы бюджетов зависят от объема бюджетных доходов. Однако и потребности государства в новых расходах инициируют поиск новых дополнительных источников доходных поступлений.
Поэтому расходы находятся в органической взаимосвязи с доходами бюджетной системы.
В связи с тем, что бюджетные средства имеют многочисленные каналы использования, существует потребность их классификации, причем в соответствии с несколькими критериями.
В зависимости от их экономического содержания расходы бюджетов делятся на текущие и капитальные. Такое деление устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ.
Капитальные расходы бюджетов – это часть расходов бюджетов, включающая:
1. Средства на инновационную и инвестиционную деятельность (статьи расходов, предназначенных для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой);
2. Средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам;
3. Расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством;
4. Расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;
5. Другие расходы бюджета, включенные в его капитальные расходы в соответствии с экономической классификацией расходов.
В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. К бюджету развития относятся ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социальноэкономическое развитие территорий, на собственные экологические программы и мероприятия по охране окружающей среды (сверх ассигнований, выделяемых из экологических внебюджетных фондов), иные расходы на расширенное воспроизводство. Порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом.
Текущие расходы бюджетов – это часть расходов, обеспечивающая:
- текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений;
- оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование;
- другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
В зависимости от формы расходы бюджетов делятся на:
1) ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
2) средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;
3) трансферты населению, в том числе ассигнования:
- на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством;
- осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
- компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;
4) бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и другие обязательства);
5) субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;
6) инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;
7) бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, государственным внебюджетным фондам;
8) кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований;
9) кредиты иностранным государствам;
10) средства на обслуживание долговых обязательств, включая государственные или муниципальные гарантии.
Значительную долю в бюджетных расходах составляют расходы бюджетных учреждений, используемые исключительно на: оплату труда; перечисление страховых взносов во внебюджетные фонды; трансферты населению; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам; оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам; оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения таких контрактов.
Следует иметь в виду, что все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) осуществляются исключительно на основегосударственных или муниципальных контрактов. Законодательством установлено, что государственный или муниципальный контракт – это договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах бюджета. Контракты размещаются, как правило, на конкурсной основе и включают обязательное условие о выплате неустойки при нарушении исполнителем условий контракта.
Государственный или муниципальный заказ – это совокупность заключенных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет бюджетных средств.
Бюджетные учреждения, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок.
Бюджетные учреждения, органы власти всех уровней, государственные и муниципальные заказчики, осуществляющие закупки на сумму не более 2000 МРОТ за один вид товара или услуг (за один контракт), ведут реестры закупок, в которых указываются следующие сведения: краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг; наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг; цена и дата закупки.
В законе о бюджете могут определяться обязательные для исполнения получателем бюджетных средств условия финансирования конкретных расходов, предусмотренных законом о бюджете.
Если же получатель бюджетных средств не выполняет этих условий, министр финансов РФ, руководитель соответствующего органа исполнительной власти на любом этапе исполнения бюджета блокирует расходы, связанные с выполнением определенных условий, впредь до их выполнения.
Важной статьей бюджетных расходов являются трансферты населению – главным образом средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат.
Бюджетные расходы осуществляются не только в форме безвозмездных и безвозвратных ассигнований, но и в форме бюджетных кредитов. Такой кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ с учетом положений Бюджетного кодекса и иных нормативных актов, только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита.
Закон регламентирует способы обеспечения исполнения обязательств по возврату кредита. Ими могут быть только:
- банковские гарантии;
- поручительства (за исключением поручительств органов исполнительной власти субъектов РФ);
- залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита.
При этом обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую ликвидность. Оценка имущества, предоставленного в обеспечение получения кредита, осуществляется в соответствии с законодательством.
Российскую Федерацию, субъект РФ, муниципальное образование в договоре о предоставлении кредита представляют государственные органы, органы местного самоуправления. Эти органы уполномочиваются в соответствии с федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, нормативными актами муниципальных образований.
Бюджетный кредит предоставляется после проведения проверки финансового состояния получателя финансовым или уполномоченным им органом. Проверка получателя может быть осуществлена в любое время действия кредита. Проводятся также проверки целевого использования кредита.
При утверждении бюджета на очередной год указываются:
- цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит;
- условия и порядок предоставления бюджетных кредитов;
- лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года;
- ограничения по субъектам использования кредитов.
К отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов.
Средства от возврата бюджетных кредитов отражаются в составе расходов бюджетов со знаком «минус». Иными словами, возврат бюджетных кредитов, а также плата за пользование ими приравниваются к обязательным платежам в бюджет.
Бюджетный кредит может быть предоставлен только тем юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе.
Государственным или муниципальным унитарным предприятиям бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены бюджетами.
Органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные органы ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по получателям бюджетных кредитов.
Как отмечалось ранее, формами оказания государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики на текущее их функционирование являются, помимо прочего, субсидии и субвенции.
Субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.
Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Предоставление субсидий и субвенций, в том числе на выделение грантов и оказание материальной поддержки, допускается из:
- федерального бюджета – в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами;
- бюджетов субъектов РФ – в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов РФ;
- местных бюджетов – в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов РФ и решениями представительных органов местного самоуправления.
В случаях нецелевого использования субсидий и субвенций в установленные сроки, а также в случаях их неиспользования в эти сроки они подлежат возврату в соответствующий бюджет.
На стадии исполнения бюджета нередко возникают так называемые кассовые разрывы – временная потребность в денежных средствах, вызванная тем, что расходы тому или иному бюджету необходимо профинансировать раньше, чем поступят в этот бюджет предусмотренные доходы. В этом случае прибегают к такому методу бюджетного регулирования, как бюджетная ссуда. Бюджетная ссуда – это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Бюджетная ссуда отличается от субвенций и субсидий тем, что последние используются на стадии формирования бюджета, а первая – на стадии его исполнения.
Важнейшей статьей расходов бюджетов является финансирование бюджетных инвестиций. Расходы на такое финансирование предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную целевую программу, региональную целевую программу либо по решению соответствующих органов исполнительной власти.
Объекты государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности могут быть включены в федеральную адресную инвестиционную программу, федеральные целевые программы на стадии составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета.
Федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сумме более 200 000 МРОТ, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ.
Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в уставных капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством РФ.
Созданные с привлечением бюджетных средств объекты в эквивалентной части уставных капиталов и имущества передаются в управление органам управления государственным или муниципальным имуществом.
Бюджетное законодательство предусматривает создание в расходной части бюджетов резервных фондов органов исполнительной власти и местного самоуправления. Одновременно в законодательстве содержится норма, запрещающая создание резервных фондов законодательных органов и депутатов законодательных органов.
Размер этих фондов в федеральном бюджете не может превышать 3% утвержденных расходов бюджета. Размер резервных фондов в бюджетах субъектов РФ устанавливается органами их законодательной власти при утверждении бюджетов на очередной год.
Целевое назначение средств резервных фондов – финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийновосстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.
Федеральным бюджетом на очередной год предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1% утвержденных расходов бюджета. Резервный фонд Президента РФ расходуется на основании письменного распоряжения Президента на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных его указами. В законодательстве особо подчеркивается, что расходование средств резервного фонда Президента РФ на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ не допускается.
Бюджетный кодекс, а также постановление Правительства РФ от 12.06.98 № 438 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины» предусматривают особый порядок финансирования расходов, не предусмотренных бюджетом. Если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней.
При этом исключается увеличение дефицитов бюджетов.
Указанные виды расходов начинают финансироваться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон о бюджете либо в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении расходов по отдельным статьям бюджета.
Если расходы на реализацию законодательного акта не в полной мере обеспечены источниками финансирования в законе о бюджете указывается, в какой части не предусмотрено финансирование законодательного акта.
Законы и иные правовые акты, определяющие расходование бюджетных средств, обладают разной юридической силой. Так, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом о бюджете, применяется закон о бюджете.
Бывают случаи, когда в процессе исполнения бюджета происходит увеличение объема поступлений доходов бюджета сверх сумм, установленных законом о бюджете. Дополнительные доходы в первоочередном порядке направляются на финансирование расходов, предусмотренных законодательными и нормативными актами, не обеспеченными или обеспеченными не в полной мере источниками финансирования.
Бюджеты различных уровней бюджетной системы РФ имеют определенные полномочия по финансированию расходов. В этом смысле расходы подразделяются на четыре группы:
1) расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета;
2) расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований;
3) расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ;
4) расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.
Исключительно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:
