Принципы государственного финансирования

Роль и основные принципы формирования государственных  финансов.

Общее понятие о государственных финансах их роль в социально – экономическом развитии страны 

     Общее понятие о государственных  и муниципальных  финансах.    Государственные и муниципальные финансы являются составной частью общей финансовой системы. Внутренняя экономика стран в соответствии с системой национальных счетов, как уже отмечалось в первой главе, подразделяется на пять секторов: нефинансовые корпоративные и квази – корпоративные предприятия; финансовые учреждения; государственное управление; частные некоммерческие учреждения, обслуживающие домашние хозяйства (население); домашние хозяйства.  Каждому из этих секторов относятся соответствующие институциональные единиц каждого сектора в их взаимодействии между собой и другими секторами образует финансы секторов экономики. Систему государственных финансов образует совокупность финансов институциональных единиц государственного сектора управления. Государственные финансы – это финансы сектора государственного управления. В силу этого он участвует в общем кругообороте доходов, расходов, выпуска продукции и формирования активов и пассивов страны.

     Государственные финансы традиционно понимается как инструмент мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. Они представляет собой единый комплекс финансовых операций, с помощью которого органы государственного управления аккумулируют денежные средства и осуществляют денежные расходы.

     Основным  финансовым фондом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств, как обязательного условия функционирования любого государства, является государственный бюджет. Наряду с бюджетом существует, роль играют внебюджетные фонды.

     Финансовые  ресурсы сектора государственного управления формируется главным  образом за счет налогов и отчислений, уплачиваемых предприятиями, учреждениями и организациями, относящимися к  другим секторам.

     Государство осуществляет свои функции не в целях получения коммерческой выгоды или прибыли, а для обеспечения коллективного или индивидуального потребителя домашних хозяйств и хозяйствующих субъектов. В этом плане государственные финансы отражают взаимоотношения между государством с одной стороны, и юридическими лицами и домашними хозяйствами – с другой – по поводу обязательных платежей в денежные фонды государства и использования этих средств в интересах налогоплательщиков. Из этого вытекает необходимость реализации принципа эффективности и использования финансовых ресурсов, означающего необходимость достижения заданных результатов при минимальном расходе средств или достижения наилучшего результата с использованием объема средств, определенного действующим налоговым законодательством. Потребность в государственных финансах порождается самим фактом существования государства и необходимостью денежного обеспечения выполнения им своих функций. В наиболее общем виде функцией органов государственного управления является проведение государственной политики и выполнение государственных задач посредством предоставления нерыночных товаров и услуг посредством их предоставления нерыночных товаров и услуг для их потребления населения и обществом в целом, а так же посредством перераспределения доходов (осуществления трансфертов) и богатства. Эти товары или услуги могут предоставляться для коллективного или индивидуального потребления. К коллективному потреблению относятся например, государственное управление, оборона, обеспечение законности правопорядка, к индивидуальному – образование и социальная защита и др.

     До  последнего времени финансы рассматривались  в основном под углом зрения формирования и расходования денежных ресурсов органов  государственного управления и обеспечения  их платежеспособности.

     К операциям, связанным с формированием  и расходованием денежных ресурсов. Относятся денежно кредитные  операции, при которых одна институциональная  единица производит платеж или принимает  на себя обязательство, выраженное в  денежной форме, а другая институциональная единица получает платеж или другой актив, так же выраженный в денежных единицах. К таким операциям относятся, например, приобретение органами государственного управления товаров и услуг, оплачиваемых деньгами, оплата труда государственных служащих, выплаты социальных пособий. Все остальные операции рассматриваются как не относящиеся к денежно-кредитным. В качестве примера можно привести бартерные операции и трансферты в натуральной форме.

     В последние годы все большее внимание привлекают новые аспекты финансовых отношений. Формируется новое понимание государственных финансов. Возрастающая сложность разработки и оценки эффективности государственной политики привела к отказу рассмотрения финансов только как категории, характеризующей движение денежных средств. Была осознана необходимость отражение в государственных финансах потоков всех ресурсов, составление балансов государственных активов и пассивов и оценки стоимости имущества на начало какого либо периода с потоками средств в течении планируемого периода и величиной стоимости этого имущества на конец периода. Масштабы ресурсов, которыми распоряжается государство, и увеличение их доли в общем объеме ресурсом страны обусловили рост влияния государственных финансов на социально – экономическое развитие страны. В связи с этим стали более острыми проблемы эффективности использования государственных финансовых ресурсов.

     В связи с этим во всех странах осуществляется реформирование системы государственных  финансов на основе рекомендаций Международного валютного фонда, принятых в 2001г.

     Новая система должна обеспечивать идентификацию, измерение, мониторинг и оценку воздействия  на экономику мер государственной  экономической политики и других видов экономической деятельности. Управление этими операциями должно предусматривать долговременную устойчивость финансово – экономической деятельности. В связи с этим Международным валютным фондом было признано целесообразным отказаться от балансирования поступлений и расходования только денежных средств как центрального звена финансовой системы и увязать движение чисто денежных потоков с движением всех активов, которыми располагает государство.

     Согласно  новой трактовке государственных  финансов они являются не только инструментом формирования и расходования денежных ресурсов, но инструментом, обеспечивающим формирование всех активов и пассивов органов государственного управления, включая нефинансовые активы и пассивы.

     Таким образом, учитывается, что в конечном счете финансово – экономическая  устойчивость государства определяется величиной имущества, владельцем которого оно является, нефинансовые (основные фонды и др.). Обеспечение этих задач потребовало новых подходов к организации финансовой деятельности, составлению финансовых планов и оценке результатов их выполнения. В частности, потребовалось:

• Включить в систему государственных финансов покупку и продажу нефинансовых активов;
• Перейти от функционального определения органов государственного управления к определению, основанному на институциональных единицах;
• Перейти от массового метода учета поступления и расходования средств к учету по методу начислений;

• Обеспечить интеграцию потоков и запасов.

       В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации  в 2004 – 2006гг., утвержденной постановлением Правительства РФ 22 мая 2004г., в России начиная с 2006г. также осуществляя переход на новые принципы формирования государственных финансов. Целью реформирования, как отмечается в Концепции, является «повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации». Основные направления реформы были определены в бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2003году». Реализация новых принципов во всех странах требует достаточно длительного времени, включающего подготовительной и переходный периоды. В процессе реформы необходимо обеспечить не только устойчивую сбалансированность бюджета, но и преобразование системы государственного управления. Предусматриваемые изменения методов и процедур требует практической проверки и отработки. Ускоренное введение новой системы может привести к ослаблению финансовой дисциплины и неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Исходя из этого в 2005 – 2006гг. проводятся эксперименты, не требующие внесения изменений в бюджетное законодательство.

       Концепцией  предусмотрена разработка федерального закона о внесении в Бюджетный  кодекс Российской Федерации изменений, касающихся бюджетного процесса. Закон вступил в силу с 1 января 2006г. Он создает правовую основу для новой организации бюджетного процесса, начиная с бюджета на 2007 г.

       Формирование  государственных финансов во всех странах  за прошедшие годы осуществлялось по традиционной методологии. В России по традиционной методологии в 2006г. будет составляться и отчет об исполнении бюджета за 2005г. Накопленные и опубликованные данные о государственных финансах за предыдущие годы также  определены по традиционной методологии. Это предоставляет потребность в знании как традиционной, так и вновь складывающийся системы государственных финансов. В связи с этим в последующем изложении излагаются как традиционные, так и новые подходы к формированию государственных финансов и различия между ними.

         Роль государственных финансов в социально – экономическом развитии страны. Государственные финансы обеспечивают для органов государственного управления возможность выполнять свои основные функции по созданию условий для нормального политического и социального развития. Основными функциями государства, обеспечивающими нормальное политическое, экономическое и социальное развитие, являются:

• Разработка, принятие, реализация и совершенствование законодательных актов, в том числе формирующих институциональные основы рыночного хозяйства;
• Оказание государственных услуг общего назначения;
• Разработка и реализация социальной политики;
• Разработка и реализация социальной политики финансирование основных общественных и социальных услуг, поддержка слабо защищенных групп населения;
• Регулирование процесса интеграции в мировую политическую систему и мировую экономику;
• Осуществление мер по охране окружающей среды.

       Средства, мобилизуемые через государственный  бюджет и государственные внебюджетные фонды, используется для расходов на общегосударственные нужды, которые могут быть удовлетворены за счет частного предпринимательства. К ним, в частности, относится государственное управление, общественная безопасность граждан, социальной программы, экология, оборона. Аккумуляция средств в бюджете позволяет государству осуществлять социальные программы, направленные на развитие человека, культуры, здравоохранения, образования, поддержку семей с низкими доходами, решение жилищной проблемы. Собирая и распределяя денежные ресурсы, государство получает возможность корректировать действие саморегулирующегося рыночного механизма, воздействовать на функционирование рынков товаров и услуг, финансовых рынков и распределение доходов в секторах экономики. С их помощью осуществляется перераспределение ВВП между секторами и отраслями экономики, социальными группами населения и регионами страны, государственное регулирование и стимулирование экономики с учетом долгосрочных интересов страны. Перераспределение ресурсов между секторами экономики, отраслями, социальными группами и территориями является важным рычагом структурной перестройки экономики, средством реализации целевых и научно – технических программ.

       Одной из важнейших задач государства  является разработка и реализация социальной политики, финансирование основных общественных и социальных услуг и поддержка слабо защищенных слоев населения, обеспечение, возможно, более справедливого распределения благ между членами общества. Эта функция обеспечивается расходованием государственных средств на образование, здравоохранение, социальное страхование, жилищно – коммунальные услуги. Государственная политика может способствовать сокращению бедности и неравенства, содействовать улучшению условий развития остальных в экономическом отношении регионов, а также так называемых неперспективных регионов, ликвидируя почву для политической и социальной нестабильности. Государственные органы в значительной мере осуществляют страхование граждан от ряда угроз их экономической безопасности. Это осуществляются, в частности, путем пенсионного обеспечения в преклонном возрасте, медицинского страхования в случае заболеваний, страхования от безработицы. В ряде стра государственные формы страхования являются основными. В других значительную часть расходов несет частный сектор. Наиболее развитыми являются системы страхования европейского типа.

       Сосредоточивая  в своих руках и расходуя огромные финансовые ресурсы, органы государственного управления являются самостоятельным  крупным участником экономических  и финансовых процессов в стране: в государственных финансах различных стран аккумулируется от четверти до половины ВВП, органы государственного выступают в роли крупнейших (15 – 25% к ВВП) покупателей на рынке товаров и услуг.

       Место и роль государственных финансов в экономической жизни определяется как самим фактом мобилизации, перераспределения и расходования средств, так и целенаправленной государственной политикой государства в области государственных финансов. В связи с этим государственные финансы рассматриваются не только как инструмент привлечения средств с помощью обязательных платежей, но и как один из ведущих экономических рычагов государства.

       Важнейшим направлением государственного воздействия  на экономику посредством государственных  финансов является политика в области  доходов (прежде всего налоговая политика) и расходов, способов финансирования дефицита бюджета и управления государственным долгом. Проводимая государством бюджетная политика должна обеспечивать поддержание адекватных экономическим условиям темпов экономического роста, ограничение социального неравенства, эффективность государственных расходов.

       Рычагами  государственного воздействия при  налогообложении являются налоговые  ставки и льготы, оказывающие влияние  на объем производства, предложение  и спрос на отдельные виды товаров  и услуг. При расходовании средств государство осуществляет финансирование государственных программ, направленных на содействие развитию тех или иных отраслей и производств, изменение структуры производства, субсидирует отдельные отрасли и предприятия. Рычагами государственного воздействия являются также льготные и беспроцентные кредиты и гарантии по банковским ссудам.

       Благоприятное воздействие государственных финансов на экономику предполагает формирование эффективного механизма образования  доходов и расходования финансовых ресурсов в отношении экономики в целом на основе рационального налогообложения населения и предприятий, объема и структуры государственных расходов, обеспечивающих условий для экономического роста, стабильности производства и повышение уровня и условий жизни населения. Позитивное воздействие на производство, накопление капитала и развитие человеческого капитала является одной из центральных задач государственных финансов.

       Выполняемые государством функции и экономическая политика зависят от уровня развития и состояния экономики и степени участия государства в экономической жизни, финансирования экономических расходов, стимулировании сбережений и накоплений и т.д. в диапазоне от всеохватывающей планово – распределительной системы до чисто рыночной, свободной экономики. Однако и первое и второе является крайностью. Свободного рынка практически не существует. Экономика государств является, как правило, смешанной. В ней взаимодействуют государственной и частной секторы. Основная проблема заключается не в том, должно ли государство вмешиваться в экономику, а в масштабах этого вмешательства и его характере. Масштабы аккумулирования ресурсов и государственного воздействия больше в странах социально ориентированной экономикой и сильным влиянием государства и государственных финансов и меньше в странах, проводящих курс на либерализацию экономики.

       Наряду  с увеличением доли государственных  расходов в ВВП в развитых странах  увеличивается доля расходов органов  государственного управления.

       Рост  государственных расходов связан с рядом факторов. Государство вынуждено усиливать свое участие в таких сферах, как здравоохранение и образование, где частный капитал проявляет недостаточную активность. Усложнение социальной и экономической жизни требует увеличения расходов государства на содержание общественного порядка. Развитие науки и новых технологий создает необходимость концентрации для реализации новых проектов крупных ресурсов, для чего требуется сознание огромных акционерных корпораций с государственным участием. Вместе с тем попытки стран с менее развитой экономикой обеспечить своим гражданам такой же объем товаров и услуг, как и в развитых странах, обречены на провал и, кроме вреда, ничего принести не могут. Сначала нужно добиться повышения экономического потенциала страны.

       Проблема  соответствия роли государства его  экономическому и финансовому потенциалу решается путем корректировки сферы  обязанностей государства, сужения  или расширения сферы его ответственности. Такая корректировка может производиться  на основе изменения  финансируемых им благ и услуг, снятия или принятия новых обязательств, требующих государственных расходов.

       Сложной проблемой уменьшения объема благ, предоставляемых государством населению, является опасность усиления социальной напряженности. Необходимо, чтобы общество, и прежде всего наименее обеспеченная его часть, восприняло эти меры хотя и без удовольствия, но как неизбежную вынужденную меру, носящую временный характер.

       Государственные финансы обслуживают государство  как систему организации органов власти, управляющих жизнью общества. Поскольку существование государства и его атрибутов являются необходимостью, постольку решения, принимаемые органами государственной власти по вопросам государственных финансов являются обязательными для исполнения. В политическом отношении государственные финансы являются фактором воспроизводства и развития существующих институтов и структур государственного управления, сложившихся традиций государственного устройства. Посредством финансов реализуются функции государства, и оказывается воздействие на экономическое и социальное развитие. Поэтому рассмотрение бюджета и других государственных финансовых фондов всегда является предметом острой политической борьбы в парламентах и иных представительных учреждениях. Политические партии,  приходя к власти, реализуют свои цели посредством формирования и утверждения финансовых планов в соответствии со своими стратегическими целями в области экономической и социальной политики, берут под контроль аппарат финансовых органов и практически реализуют бюджетную политику.

       Институциональный охват (границы сферы  государственных  финансов)

       Основные  принципы формирования государственных финансов позволяют ограничить их от финансов других секторов экономики, определяют их структуру, связанную с уровнями управления, принципы систематизации финансовых операций, а также понятия категории, используемые в этой сфере.

       Границы сферы государственных финансов определяются кругом институциональных  единиц, относящихся к органам  государственного управления. Поэтому рассмотрение государственных финансов связано в первую очередь с определением сектора государственного управления, т.е. сектора экономики, финансы которого принадлежат анализу, и с его ограничением от других секторов экономики. Систему государственного управления страны составляют создаваемые в результате политических процессов органы государственной власти и их структуры, наделенные монопольным правом на власть в пределах данной территории или ее частей. Соответственно совокупность всех государственных институциональных управленческих единиц, функционирующих в стране, образует сектор государственного управления.

       Институциональная единица является первичным звеном организации государственных финансов. Она также составляет основу построения системы национальных счетов. Выбор институциональных единиц в качестве первичного звена обусловлено тем, что она располагает всей документацией, необходимых для формирования системы национальных счетов и государственных финансов. В институциональных институтах формируется полные комплексы счетов, позволяющие определять полные потоки средств и составлять балансы активов и пассивов. Это создает предпосылки для интеграции потоков средств с наличием активов и пассивов. Институциональные единицы органов государственного управления – это институциональные единицы, основным видом деятельности которых является выполнение функции государственного управления. Это означает, что они выполняют функции законодательной, судебной и исполнительной власти.

       Сектор  государственного управления отличается от других секторов экономики по методу финансирования затрат, средства для которых собираются с помощью обязательных налогов и сборов от институциональных единиц других секторов экономики. Государственные органы управления, как правило, осуществляют свои функции не в целях извлечения финансовой или иной коммерческой выгоды. В том случае, когда ими осуществляются операции коммерческие по всей природе, целью этих операций не является получение прибыли.

       Границы сектора государственных финансов. Исходной точкой организации государственных финансов является, установление институциональны единиц и видов деятельности, относящихся к сектору государственного управления. Основным критерием при отграничении институциональных единиц и видов деятельности, относящихся к сектору государственного управления. Основным критерием при отграничении сектора государственного управления от других секторов экономики являются функции сектора государственного управления. Институциональные единицы, выполняющие эти функции в качестве основной деятельности, входят в состав сектора государственного управления не потому, что их деятельность отражается в бюджете или других государственных финансовых планах, а вследствие самого характера этой деятельности. Учреждения и организации финансируются государством, поскольку они выполняют функции государственного управления.

       Следует различать понятие «государственный сектор» и «сектор государственного управления». Понятие «государственный сектор» определяется с позицией прав собственности на имущество, а не выполняемых функций. При этом объединяется сектор государственного управления, а также принадлежащие ему или контролируемые им нефинансовые или контролируемые им нефинансовые и финансовые государственные предприятия и учреждения согласно системе национальных счетов относятся к государственному сектору, однако не рассматриваются в качестве органов государственного управления, а их финансы не являются финансами органов государственного управления. При распределении по секторам экономики такие единицы относятся соответственно к сектору нефинансовых корпоративных предприятий или составляют часть сектора финансовых учреждений.

       Нефинансовые  государственные предприятия занимаются производством и реализацией  тех видов товаров и услуг, которые, как правило, производятся частными предприятиями. Они функционируют на коммерческой основе. В связи с этим в финансы сектора государственного управления должны включаться финансовые показатели, связаннее с производственной деятельностью, осуществляемой принадлежащими государству или контролируемыми им корпоративными и квазикорпоративными единицами или единицами, реализующую свою продукцию в больших масштабах. Крупной сферой деятельности нефинансовых государственных предприятий являются отрасли естественных монополий, оборотные предприятия и др.

       Также не относится к государственным  финансам финансовая деятельность принадлежащих  государству финансовых учреждений, заключающаяся в одновременном  принятии обязательств и приобретении финансовых активов на рынке капитала, принятие срочных и сберегательных вкладов и депозитов до востребования или выполнения функций органов кредитного регулирования. Финансовые операции, осуществляемые органами государственного управления также рассматриваются в системе государственных финансов как операции, относящиеся к сектору финансовых учреждений.

       Функциями такого рода являются кредитно – денежное регулирование, управление международными резервами, прием переводных депозитов до востребования, прием срочных и сберегательных вкладов, одновременное принятие обязательств и приобретение финансовых активов на рынке капитала. Все операции, связанные с осуществлением таких функций, не входят в состав операций сектора государственного управления и должны отражаться в составе операций сектора финансовых учреждений.

       Исключение  таких финансовых функций из сектора  государственного управления необходимо для более полного и четкого  представления результатов финансовой деятельности собственно государственных  органов управления, которые выражаются также в форме их операций с финансовым сектором, чтобы не смешивать между собой эти два сектора.

       Разграничение системы государственных финансов с кредитно – денежным регулированием позволяет правильно оценить роль сектора государственного управления в регулировании кредитно – денежного обращения и платежного баланса, а также разграничивать финансирование дефицита (или использования активного сальдо) платежного баланса и финансирование государственных органов. Поэтому функции органов кредитно-денежного регулирования, выполняемые как центральным банком, так и правительственными органами, рассматриваются как выполняемые финансовым сектором экономики.

       В сектор финансовых учреждений входят следующие подсекторы: органы денежно-кредитного регулирования (центральный банк), коммерческие банки, депозитные банки, страховые компании негосударственные пенсионные фонды, прочие финансовые учреждения. Вместе с тем исходя из особенностей России относятся к сектору государственного управления. Необходимость включения Пенсионного фонда в систему органов государственного управления  диктуется следующими соображениями:

• Пенсионный фонд в России обеспечивает доходами все население по достижении им пенсионного возраста, а взносы в него осуществляют все предприятия и организации независимо от их принадлежности и формы собственности;
• Операции Пенсионного фонда являются составной частью государственной политики и спряжены с перераспределением доходов и инфляцией.

          По аналитическим  соображениям в России к государственным  финансам относят также фонд социального страхования и фонд обязательного медицинского страхования.

          Отнесение к сектору  государственного управления некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, осуществляется зависимости  от того, кто их финансирует и контролирует. В состав сектора государственного управления включается некоммерческие учреждения, полностью или большой частью финансируемые и контролируемые органами государственной власти, которые могут участвовать в их создании. Государственное финансирование может иметь форму членских взносов или других трансфертов, а государственный контроль может заключаться в организации эффективной деятельности организаций. Некоммерческие организации,  существующее на частые и добровольные взносы и подконтрольные государству, относятся к сектору некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства. Проблемы разграничения могут касаться больниц, учебных заведений и некоторых других видов организаций.

          Основными институциональными единицами, относящимися к сектору государственного управления, к сектору государственного управления, являются законодательные и исполнительные органы государственной власти различных  уровней, государственные внебюджетные фонды, посольства, представительства, консульства и другие государственные учреждения за рубежом.

          В соответствии с  выше изложенным государственным финансам относятся федеральный бюджет, бюджеты  регионов и государственные внебюджетные фонды. В тоже время существенную роль выполняют различные государственные  автономные фонды на федеральном и региональном уровнях. Как правило, в этих фондах аккумулируется ресурсы для решения крупных проблем, требующих специального внимания органов государственной власти. Источниками средств таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления средств из бюджета, капитализация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Великобринаии – треть. Фонды имеют целевой характер и предназначены для финансирования различных социальных, экономических, научно-технических, кредитных и других проблем. В России к таким фондам относится государственный Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и государственные фонды обязательного медицинского страхования, концентрирующие около трети всех средств государственных финансов.