Принципы местного самоуправления в Российской Федерации

Содержание

Введение

Актуальность темы. Первое десятилетие XXI века ознаменовалось новым этапом реформы российского местного самоуправления – к этому времени уже основанного на общепризнанных демократических принципах, имевшего солидную теоретическую базу и сложившуюся практику. Вначале опиравшаяся на наработки правовой науки и эволюционные методы, реформа со временем всё более утрачивала планомерность и предсказуемость. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал примером нестабильной правовой материи, находящейся в состоянии непрерывной коррекции.

Отдельные положения Закона приобрели на практике смысл, не имеющий  ничего общего с первоначальными  замыслами авторов концепции  реформы. Так, например, временные нормы, рассчитанные на применение исключительно  во вновь образованных муниципалитетах, т.е. на территориях, до реформы не обладавших статусом муниципального образования, практика распространила на уже существовавшие муниципальные образования, имевшие  собственную правовую базу, выборные органы, достаточный опыт работы. Следствием этого стали ограничения прав местного самоуправления, зачастую не имевшие разумного оправдания. При  этом ранее выработанные правовые подходы, в том числе сформулированные в актах Конституционного Суда РФ, игнорировались или объявлялись  устаревшими, не вписывающимися в новую  модель организации местного самоуправления, неприменимыми в «переходный  период» и т.п. Множественные судебные споры, возникшие на этой почве, не внесли необходимой ясности, пока не смогли сформировать логически непротиворечивую судебную практику.

Происходящее не могло  не привести к частичной утрате ориентиров в теории муниципального права, растерянности  среди специалистов. Доктринальные  основы местного самоуправления как  будто потеряли отчетливость очертаний. Стало возникать ощущение, что  правовая база российского местного самоуправления зависит лишь от произвольного  усмотрения политиков. Некоторые эксперты повели речь о провале муниципальной реформы и кризисе идеи местного самоуправления в России. Другая часть экспертов указывала на необходимость пережить переходный период, «смутное время» в теории и практике местного самоуправления.

Институт местного самоуправления в РФ является неотъемлемой частью общественно-политической и экономической  жизни страны. Между тем современный  этап становления местного самоуправления составляет не многим более десяти лет. Это обусловило отсутствие в  теории и практике единых воззрений  на местное самоуправление, его место  в системе властеотношений. Последнее  обстоятельство послужило основанием для выработки общих подходов государственной политики в области  местного самоуправления в России. Принятые в связи с этим Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ от 15 октября 1999г. № 1370 [3] провозгласили, что государственная политика по реформированию местной власти должна строится на принципах самоуправления. Таким образом, реализация конституционных принципов местного самоуправления приобрела особое значения в ходе отечественной муниципальной реформы.

Цель контрольной работы состоит в комплексном изучении и определении принципов местного самоуправления.

Задачи контрольной работы:

- раскрыть понятие принципов местного самоуправления;

- рассмотреть подходы к классификации принципов местного самоуправления.

1. Понятие принципов  местного самоуправления

Принципы местного самоуправления составляют сущность явления и в  тоже время могут рассматриваться  с точки зрения субъективного  отношения к организации поведения  различных субъектов в процессе достижения определенных результатов.

Современные принципы местного самоуправления – это определенные идеи, которые выдвигаются (формулируются) политическими субъектами и получают свое нормативное правовое закрепление. Современные принципы местного самоуправления – это отражение политического выбора определенной модели развития местного самоуправления в России.

Анализ проблемы функций позволяет определить некоторые исходные методологические позиции. Bo-первых, при исследовании следует учитывать большое разнообразие функций субъектов местного самоуправления. Во-вторых, методологической исходной идеей в понимании функций самоуправления должна быть сущностная характеристика содержания понятия местного самоуправления. B-третьих, при анализе функций самоуправления необходимо учитывать специфику взаимодействия субъектов и объектов самоуправления, взаимосвязь их структур, особенности формирующих их объективных и субъективных элементов.

Первой посылкой в раскрытии  сущности функций может быть понимание  самоуправления как постоянного, целенаправленного, непосредственного воздействия  населения (непосредственно и через  определенную систему выборных и  иных органов) на общественные отношения  и процессы в муниципальном образовании. Второй существенной посылкой является понимание субъекта местного самоуправления как сложного организационного образования. Ведь с населением взаимодействует  целая система разнообразных  органов местного самоуправления и  их звеньев, и только в их совокупном, суммарном воздействии отражается управляющее влияние государства.

B диалектическом единстве эти посылки позволяют рассматривать функции местного самоуправления в самом общем виде как наиболее характерные, специфические по содержанию управляющие воздействия населения и органов местного самоуправления на общественные отношения и связи в муниципальном образовании. Есть основания разделить все функции на функции системы местного самоуправления а целом и функции отдельных органов и звеньев этой системы. Такое разграничение принципиально важно, поскольку оно позволяет выявить природу, структуру и различное предназначение функций системы как определенного социального целого и функций ee органов и звеньев. Функции системы являются отражением объективных закономерностей взаимодействия социально активного населения и органов местного самоуправления. Эти функции отличаются определенной устойчивостью, стабильностью, поскольку в них воплощается постоянство, объективная обусловленность самоуправления. Они олицетворяют взаимодействие субъектов и объектов местного самоуправления, указывающее на степень указанных взаимосвязей. Функции системы закрепляются и реализуются через функции ee органов и звеньев.

Принципы местного самоуправления как разновидности социальной деятельности могут быть выражены в правовой форме. Правовые нормы, закрепляющие эти принципы, занимают особое место в структуре  муниципального права, являясь основными  началами соответствующей отрасли. Диссертантом отмечается, что в литературе по муниципальному праву не уделяется  должного внимания принципам муниципального права. В ряде работ o принципах муниципального права либо вообще не упоминается [3], либо имеет место отождествление понятий «принципы местного самоуправления» и «принципы муниципального права» [4]. B связи с этим при определении категории «принцип муниципального права» следует обратиться к общетеоретическим подходам в определении понятия принципов права.

Наиболее точным является определение профессора C. С. Алексеева, который под принципами права понимает «выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни» [5].

        Используя общетеоретические подходы, под принципами муниципального права следует понимать основополагающие нормативно-руководящие начала, характеризующие закрепленные в муниципальном праве объективно существующие закономерности в системе местного самоуправления и применяемые в деятельности населения, a также формируемых им органов по решению вопросов местного значения на территории муниципального образования.

2. Классификация принципов местного самоуправления

B различных законодательных актах встречаются понятия «общие», «основные» принципы, «общие начала» организации местного самоуправления. Перечень принципов, акценты в их определениях могут несколько варьироваться в зависимости от целей исследования, критериев приоритета и т.п. Главное - в степени обобщенности выраженных в принципах идей и, соответственно, в возможных вариантах правовых механизмов, устанавливаемых для их реализации законодателем на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Поэтому показателен тот факт, что Конституция РФ, помимо ряда статей и целой главы (гл.8), посвященных местному самоуправлению, содержит норму, предусматривающую установление «общих принципов организации местного самоуправления». Эта норма свидетельствует o необходимости иметь дополнительно к конституционному регулированию Федеральный закон, содержащий комплекс правовых механизмов, гарантирующих реализацию конституционного статуса местного самоуправления в условиях становления России как демократического федеративного правового государства. Поэтому «общие принципы» суть не только коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им органов.

 «Общие   принципы»   относятся    и    к федеральным  органам, и к органам государственной  власти субъектов Федерации, поскольку  местное самоуправление как институт  публичной власти возникает, формируется  и реализует свои функции в  «системе координат» всех существующих  в Российской Федерации властеотношений.  Исходя из изложенного можно дать  следующее определение понятия «общие принципы организации местного самоуправления»: это закрепленные в нормах Конституции РФ, федерального закона и определяющие демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти требования, соблюдение которых является обязательным дня федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан РФ на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения на территориях муниципальных образований в соответствии c законодательством РФ и субъектов РФ, a также в соответствии с уставами муниципальных образований.

«Общие принципы» организации  местного самоуправления составляют «правовой  каркас» демократической концепции  местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права  граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают. Таким образом, понятие «общие принципы»  означает не только основные принципы, но и принципы единые для всех территорий Федерации. Это подтверждается установлениями п.2 ст. 72 Конституции РФ, согласно которой  положения этой статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Казалось бы, такая обязательность достаточно очевидна и не нуждается  в аргументации. Однако, как уже  отмечалось, практика исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» говорит об обратном: не только продолжает сохраняться законодательство субъектов Федерации, противоречащее Федеральному закону, но и принимаются новые законы, нарушающие «общие принципы» организации местного самоуправления.

 «Общие принципы» в  совокупности должны отражать  не только сущность местного  самоуправления как структурно-функционального  явления российской государственности,  как своеобразной формы организации  публичной власти, но и ee институциональные особенности. Лишь в этом случае будет обеспечиваться выполнение возлагаемой Конституцией РФ на органы местного самоуправления функции - осуществлять власть народа (п. 2 ст. 3), будучи самостоятельными в пределах своих полномочий и не входя в систему органов государственной власти (ст. 2).

К общим принципам местного самоуправления относятся: а) самостоятельность  решения населением вопросов местного значения; б) организационное обособление  местного самоуправления, его органов  в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной  власти в осуществлении общих  задач и функций; в) сочетание  представительной демократии с формами  прямого волеизъявления граждан; г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его  полномочиям; д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; з) законность в организации и деятельности местного самоуправления; и) гласность деятельности местного самоуправления; к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; л) государственная гарантия местного самоуправления.

Хотя степень разработанности  общих проблем местного самоуправления и его принципов является достаточно  высокой. Тем не менее, следует признать, что в науке отсутствуют как  единая концепция определения принципов  местного самоуправления, так и оценка их правового закрепления, что обусловливает  необходимость дополнительного  исследования данного аспекта проблемы. 

Подавляющее большинство  авторов дают различную классификацию  принципов местного самоуправления. Так, известные специалисты муниципального права - В.А. Баранчиков, Ю.А. Дмитриев, А.А. Замотаев, П.М. Китаев, А.Н. Костюков, Е.М. Кошевников, O.Е. Кутафин, B.C. Мокрый, В.В. Пылин, Н.В. Постовой, А.С. Прудников, А.А. Сергеев, В.И. Фадеев и др. не имеют единой концепции в определении принципов местного самоуправления и возможностей правого обеспечения этих принципов.

Наиболее часто выделяются следующие принципы: самостоятельность; выборность; гласность; учет исторических и национальных традиций.

Наиболее изучен принцип  выборности и, прежде всего, такие его  аспекты, которые связаны с работой  избирательных комиссий, предвыборной агитацией, правами избирателей. Особо  следует отметить материалы Центральной  Избирательной Комиссией Российской Федерации РФ. В то же время слабо  разработаны вопросы ответственности  за применение неправомерных приемов  агитации, ответственности депутатов, правового обеспечения защиты интересов  избирателей. He изучен этот принцип и с позиций его правового закрепления в условиях современной реформы местного самоуправления.

В своей диссертации Беседина В.А. предложила собственную классификацию принципов местного самоуправления как социально-правовой системы, проанализировал их правовое обеспечение и сформулировал рекомендации по их практической реализации [7].

Автор разделил все конституционные  принципы местного самоуправления на: 1) принципы, определяющие деятельность местного самоуправления как социальной системы; и 2) принципы, определяющие деятельность местного самоуправления как локальной  правовой системы, выполняющей функции  местного нормотворчества и исполнения правовых предписаний. Была предпринята попытка обобщения и разработки дефинитивных норм, раскрывающих содержание принципов местного самоуправления как социальной и правовой систем.

Принципы первой группы отражают преломление конституционных принципов - демократизма, федерализма, народного  суверенитета и др. в сфере местного самоуправления. Соответственно этим принципам выделены такие конституционные  принципы местного самоуправления, как  принцип самостоятельности, гласности (публичности) местного самоуправления, учета исторических и иных традиций. Новизна подхода к изучению уже  известных в юридической литературе принципов заключается в самом  обосновании их классификации и  рассмотрении их в качестве принципов  социальной системы. При таком подходе  конституционные принципы местного самоуправления анализируются c малоизученных позиций комплексного внедрения.

Принципы второй группы отражают преломление конституционных принципов - верховенства права, равенства всех перед законом и судом, защиты прав и свобод, участие граждан  в культурной жизни и др. Ко второй группе отнесены принципы, которые  определяют деятельность местного самоуправления как локальной организационно-правовой системы, в рамках которой осуществляются местное нормотворчество и правоприменение. Это принципы законности, юридической  ответственности, формирования правовой культуры субъектов местного самоуправления.

B условиях реформы действие ряда принципов, например законности, юридической ответственности, значительно усиливается, появляются существенные изменения в правовом закреплении принципов, определяющих деятельность местного самоуправления как социальной системы.

За достаточно короткий исторический период развития российской государственности  и становления гражданского общества, начиная с 1993 года, произошли значительные изменения в концептуальных подходах к модели организации местного самоуправления. Фактически сформировалась дуалистическая модель местного самоуправления. Соответственно, произошли изменения в системе принципов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации  текстуально прямо закрепила  только один общий принцип местного самоуправления. Таким принципом  является самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Вместе c тем из системного толкования положений Конституции РФ можно вывести и другой общий принцип местного самоуправления. Таким принципом является принцип взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.

Конституция Российской Федерации  содержит вполне определенные положения, которые позволяют на уровне федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, осуществить  необходимое правовое закрепление  всех аспектов принципа взаимодействия местного самоуправления c государством, без специального изменения или дополнения Конституции РФ. Все другие принципы местного самоуправления являются производными от этих общих принципов, закрепленных в Конституции РФ. B отличие от существующих классификаций в работе предлагается делить принципы местного самоуправления на общие и специальные.

Общие принципы проявляются  во всех сферах местного самоуправления и конкретизируются в специальных  принципах. Так, например, общий принцип  самостоятельности распространяется на все основы местного самоуправления и проявляется как правовая, организационная, экономическая и финансовая самостоятельность  в решении вопросов местного значения. B свою очередь это проявление общего принципа в различных сферах местного самоуправления конкретизируется в специальных принципах.

Принципы государственного управления первичны по отношению к  принципам местного самоуправления, охватывая своим действием и  государственное и муниципальное  управление.

Вопросы местного значения всегда были и будут объектом управления для органов государственной  власти. Государство не может снять  с себя ответственность за решение  вопросов местного значения.

B системе принципов государственного управления и принципов местного самоуправления особое место занимает важнейший организационный принцип - это принцип сочетания централизации и децентрализации. Централизация, также как и децентрализация, должна иметь государственные гарантии и необходимое правовое обеспечение.

Муниципальное право строится на множестве принципов, одним из которых является принцип самостоятельности  местного самоуправления. Данный принцип  в силу особенностей правовой регламентации  относится к принципам, декларируемым  Конституцией РФ, a по масштабам действия - к основным принципам, так как он воздействует на все сферы местного самоуправления.

Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления выступает как закрепленное в Конституции РФ основополагающее нормативно-руководящее начало, отражающее суть самоуправленческой деятельности: решение населением муниципального образования относительно автономно от государственной власти вопросов местного значения собственными силами и на основе своей инициативы.

При выяснении содержания конституционного принципа самостоятельности  местного самоуправления важным является смысл термина «самостоятельность». Это обусловлено тем, что «разброс интерпретаций конституционного положения  о самостоятельности местного самоуправления чрезвычайно широк - от утверждений, что местное самоуправление отделено от государства, до толкования самостоятельности  не более как права органов  местного самоуправления определять порядок  реализации предписаний органов  государственной власти.

По определению К.Ф. Шеремета, «общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают» [15]. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

В целом, можно сделать  следующий вывод. Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

Заключение

Обобщая вышесказанное, можно  резюмировать следующее.

Принципы местного самоуправления в субъективном смысле определяются политическим выбором общей теории и модели местного самоуправления. Еще одна проблема, которая отмечается автором, при анализе второго  подхода, это возможность менять принципы.

Несмотря на определенные трудности в поиске закономерностей  становления и развития принципов  местного самоуправления в субъективном плане, критерием эффективности  применяемых принципов, в конечном счете, является практика. Анализ частоты  совпадения принципов, которыми руководствовались  субъекты, добившиеся успехов в своей  деятельности и, частоты совпадения принципов, которыми руководствовались  субъекты, получившие отрицательные  результаты деятельности, позволяет  выявить определённые закономерности.

Общие принципы организации  местного самоуправления это, принципы, которые получили всеобщее признание, как в отечественной, так и  в мировой практике организации  местного самоуправления. Общие принципы местного самоуправления распространяются на любых субъектов деятельности, независимо от их видовых или индивидуальных особенностей.

Закрепление принципов местного самоуправления в нормативных правовых актах высокого уровня в определенной мере должно свидетельствовать об общепризнанном характере закрепленных принципов, хотя это само по себе еще не факт. Как показывает практика применения федерального закона 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», эти «общие» принципы, не привели к созданию работоспособного местного самоуправления в Российской Федерации.

Закрепление принципов местного самоуправления в международных  правовых актах, в законодательстве и других нормативных правовых актах  придает им характер общеобязательных требований.

Список использованных источников и литературы

1. Конституция РФ принятая общенародным голосованием 12 декабря 1993г.  (с учетом Указов Президента РФ от 09.01.1996 №20, от 10.02.1996 №173, от 09.06.2001 №679, и Федеральных Законов от 25.03.2004 №1-ФКЗ, от 14.10. 2005 №6-ФКЗ); 
2. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003г. (с учетом Федеральных законов от 19.06.2004 №53-ФЗ, от12.08.2004 №99-ФЗ, от28.12.2004 №183-ФЗ, от28.12.2004 №186-ФЗ, от29.12.2004 №191-ФЗ, от29.12.2004 №199-ФЗ, от 30.12.2004 3211-ФЗ, от 18.04.2005 №34-ФЗ, от29.06.2005 №69-ФЗ, от21.07.2005 №93-ФЗ, от 21.07.2005 №97-ФЗ).
3. Распоряжение Правительства Российской  Федерации от 25 мая 2004г. №707-р (в ред. распоряжений Правительства РФ от 08.09.2004 N 1165-р, от 04.11.2004 N 1397-р)
4. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. – М.: Норма, 2006.
5. Беседина В. А.. Принципы местного самоуправления и их реализация в современных условиях Российской Федерации (Правовые аспекты) : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. – СПб., 2004.
6. Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов. – М.: Норма, 2005.
7. Голубок С.А. Конституционное право России: учебное пособие. – М.: РИОР, 2005.
8. Демьяненко, А.Н. Муниципальное управление: учеб. пособие Хабаровск-Нижний Новгород, 1998.
9. Козлова, Е.И. Конституционное право России: учебник. – М.: Юристъ, 2003.
10. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. – М.: Юристъ, 2005.
11. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: учебник – М.: Юристъ, 2004.
12. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Акад. правовой ун-т при Ин-те государства и права РАН.; /Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. – М.: Юнити,  2008.
13. Никитина А.М. Муниципальное право России. – М.: Юнити, 2004.