Принципы межбюджетных отношений в РФ

СОДЕРЖАНИЕ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 

     Межбюджетные  отношения реализуются в любом  государстве, имеющем административно-территориальное деление, но развиваться они могут на основе разных принципов. Различают унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствуют высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.

     У современной России много проблем  разного характера, связанных с  уровнем жизни, внешними отношениями, газом, нефтью, пенсиями, заработной платой, ценами. Но среди великого множества трудностей хотелось бы обратить внимание на межбюджетные отношения и проблему разграничения расходов между бюджетами разных уровней. В стране с федеративным устройством, с множеством регионов, областей, поселений актуальным является вопрос о взаимоотношениях между бюджетами разных уровней и их совершенствованием.

     Целью работы является изучение и обобщение  основных принципов межбюджетных отношений  в РФ.

     Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

     - раскрыть понятие межбюджетных отношений;

     - определить значимость межбюджетных  отношений;

     - охарактеризовать принципы межбюджетных  отношений;

     - рассмотреть сущность проблемы  межбюджетных отношений. 

1. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 

     Конституция РФ законодательно закрепила 3 уровня государственной власти в России (федеральную, региональную, муниципальную). Следствием этого явилось и законодательное закрепление "предметов ведения", того или иного уровня власти. Совершенно очевидно, что реализация государственных полномочий осуществляется, прежде всего, через обеспечение соответствующего финансирования, в основной своей части состоящего из бюджетных средств. Аналогично государственному устройству было сформировано и бюджетное законодательство, предусмотревшее 3-х уровневую бюджетную систему. Казалось, что, решив основные вопросы государственного устройства, страна оградит себя от внутригосударственных споров и проблем¹.

     Как часто бывает на практике, достаточно стройно прописанные позиции  оказались тяжело интегрирующимися в реальную жизнь общества, и этому способствовало несколько причин:

     часть общегосударственных вопросов оказалось  в совместном ведении, рядом стоящих  уровней власти;

     часть вопросов, находящихся в ведении  того или иного уровня власти, напрямую не могут решаться этим уровнем власти (получая заработную плату из средств федерального бюджета, граждане проживают на определенной территории, и остальные блага вынуждены получать в основном от этой территории);

     ряд руководителей как регионов, так  и муниципалитетов оказались не готовыми к самостоятельному управлению территориями².

     Данный  список можно еще долго продолжать, но даже его часть свидетельствует  о глобальности проблемы, с которой  столкнулось государство, отказавшись  от тоталитаризма.

1.1. Понятие межбюджетных отношений 

     Сформировав 3-уровня власти и 3 уровня бюджетного устройства, государство вплотную подошло к  вопросу: "А как будут строиться  отношения различных уровней  власти?". Как следствие существования 3-х уровневой системы появилось  понятие межбюджетных отношений. Само слово межбюджетные воспринимается многими в прямом смысле, как отношения бюджетов, но на самом деле данное понятие несколько глубже и объемнее.

     Обратимся к официальному определению понятия  межбюджетные отношения (п.1. ст. 129 БК РФ)³.

     Межбюджетные отношения - отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

     С одной стороны, в предложенной формулировке нет ни одного упоминания о бюджете, но в то же время, понятие вводится именно основополагающим законодательным документом о бюджете и бюджетном устройстве РФ⁴.

     Межбюджетные  отношения имеют в основе своего построения следующие принципы (п.2. ст. 129 БК РФ):

     распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

     разграничения (закрепления) на постоянной основе и  распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням  бюджетной системы Российской Федерации;

     равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

     выравнивания  уровней минимальной бюджетной  обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

     равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации⁵.

     Таким образом, становится очевидным, что  межбюджетные отношения имеют две  основные составляющие экономическую  и политическую (именно две, а не какую-либо одну, как полагают многие).

     Экономическая составляющая представляет собой решения  вопросов "Как и куда собирать деньги?" и "Как и куда эти  деньги тратить?".

     Политическая  составляющая связана с вопросом "функциональности" или "самостоятельности" того или иного уровня власти.

     Как результат построения 3-х уровневого государственного устройства и, как  следствие, 3-х уровневой бюджетной  системы возникают три уровня межбюджетных отношений: "Федеральный  центр – Регион", "Регион - Муниципальное образование", "Федеральный центр – муниципальное образование". И если последний из них является, как бы, "номинальной проблемой", существующей, но оказывающей незначительное влияние на характер взаимоотношения различных уровней власти и социально-экономическое развитие территории, то первые два являются предметом жарких споров⁶. 

1.2. Значимость межбюджетных отношений 

     В России, продолжающей свое движение по пути экономических реформ и структурной  перестройки не только экономической, но и политической систем, особое внимание уделяется построению и нормальному функционированию бюджетной системы государства.

     За  последние 3 года в бюджетной сфере  государства произошли глобальные изменения, связанные с принятием  основополагающих законов и, прежде всего, Бюджетного кодекса РФ. Бюджетный кодекс законодательно прописал многие принципиальные вопросы взаимоотношений и взаимодействия различных уровней государственной власти⁷.

     Не  принижая значимости этого фундаментального документа, нельзя не признать, что во многих вопросах он имеет характер "рамочного закона", требующего принятия дополнительных законодательных актов как на федеральном, так и на региональном уровнях.

     От  решенности вопроса межбюджетных отношений, во многом зависит стабильность функционирования всей государственной системы. Специфика межбюджетных отношений такова, что именно они в значительной степени определяют пути развития территорий и содержат ответы на насущные вопросы как представителей власти, так и простых граждан.

     Таким образом, вопрос понимания общественностью значимости этого вопроса, наличием возможности влиять и участвовать в его решении становится актуальной задачей. В этом случае возрастает роль НКО как основных связующих звеньев государства и общества.

     При рассмотрении существующих и прогнозируемых проблем межбюджетных отношений практически невозможно получить объективную оценку, не просматривая 2 уровня этих отношений (центр-регион и регион-муниципалитет) совместно.

     Только  увязывая многочисленные аспекты действующего федерального и регионального законодательства, возможно получение достоверных ответов на проблемные вопросы. 
 
 
 

2. ПРИНЦИПЫ И ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ 

2.1.  Принципы межбюджетных отношений 

     Межбюджетные  отношения – это отношения  между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при осуществлении бюджетного процесса⁸. Межбюджетные отношения реализуются в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но развиваться они могут на основе разных принципов. Различают унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствуют высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.

     Бюджетный, или фискальный (от слова "фиск" – казна), федерализм – это система  управления общественными финансами, основанная на разграничении между  различными уровнями власти бюджетных  прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом⁹. Основная задача бюджетного федерализма заключается в том, чтобы в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого прежде всего необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи финансово неблагополучным регионам¹⁰.

     Каждая  страна решает задачу выбора модели бюджетных  отношений по своему. Эффективность  межбюджетных отношений определяется не степенью централизации (децентрализации) бюджетной системы, не наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов (расходов) федерального правительства, не объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, соответствующей особенностям данного федеративного государства. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации.

     Россия  относится к асимметричным федерациям. В ее состав, как определено в  Конституции РФ, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения – всего 89 субъектов. Согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой. Принцип равенства прав здесь не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям для функционирования и развития субъектов РФ. В соответствии с Конституцией ФР разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и ее субъектов, в т.ч. в области бюджета. Асимметричность федерации н не означает отступления от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства¹¹.

     Экономический федерализм, или экономические федеративные отношения, складывается в области  бюджета, инвестиций, промышленности  и т.д. Для определения государственно-правовой стратегии эффективного решения всеми уровнями публичной власти современных задач экономического развития в условиях федерализации России экспертами ТАСИС разработан проект Кодекса основных принципов федеративных экономических отношений в России¹². Данный проект составлен прежде всего на основе Конституции РФ, законодательства и судебной практики России, а также опыта зарубежных стран в построении федеративной модели государства. Кодекс определяет следующие принципы федеративных экономических отношений:

     единства  экономического пространства России;

     конституционного  разграничения предметов ведения  РФ и ее субъектов в сферах экономического регулирования;

     разграничения федеральным законодательством компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов;

     согласованного  формирования и осуществления единой экономической политики РФ и ее субъектами;

     субсидиарности (децентрализация управления экономическими отношениями адекватно региональным и местным потребностям и ресурсам, территориальным условиям развития);

     равных  условий экономического развития территорий;

     федеративной  лояльности (приверженности федеративной идее, или лояльности Федерации);

     кооперации  деятельности РФ и ее субъектов при осуществлении полномочий в экономической сфере;

     свободного  перемещения товаров, услуг, финансовых средств и рабочей силы в стране;

     равноправия хозяйствующих субъектов; и др.¹³

     Такая многогранность федерализма позволяет  сделать вывод, что он основан на уважении тех основных принципов, которые гарантируют демократическую направленность государственной политики.

     БК  РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений, которые с  большей долей уверенности можно  отнести к  принципам бюджетного федерализма:

     распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной  системы РФ;

     разграничения (закрепления) на постоянной основе и  распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням  бюджетной системы РФ;

     равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

     равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, местных  бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами  субъектов РФ¹⁴.

     Особо следует остановиться на принципе равенства  во взаимоотношениях бюджетов субъектов РФ с федеральным бюджетом, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчисления в их бюджеты от федеральных налогов и сборов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Соглашения между РФ и субъектами РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и другие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат¹⁵.

     Арсенал инструментов межбюджетных отношений  включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно заметить, что самым "объемным" направлением межбюджетных отношений остается распределение (расщепление) регулирующих доходов. Широкое применение в России расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы дает возможность ограничить общий размер финансовой помощи регионам. Однако в целом недостатки системы расщепления налоговых поступлений превосходили ее преимущества. Расщепление налоговых поступлений включает элемент политического торга, что уже само по себе предполагает его "мягкость". Действующее законодательство, позволяющее федеральным властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, делает процесс разделения доходов крайне политизированным и неэффективным.

     Одним из направлений межбюджетных отношений  является передача расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой. БК РФ устанавливает, что отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в БК РФ. Аналогично решаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты. Передача отдельных государственных полномочий на нижестоящий уровень должна сопровождаться соответствующей компенсацией, передаваемой бюджету другого уровня. 

2.2. Проблемы межбюджетных отношений 

     Основные  проблемы, существующие в межбюджетных отношениях и бюджетном федерализме  связаны, прежде всего, с:

     резкой  дифференциацией регионов по уровням  бюджетной обеспеченности в социально-экономической сфере;

     отсутствием реальных стимулов и заинтересованности территориальных образований в  повышении сбора налоговых платежей, поступающих в территориальный  бюджет;

     нецелевым и неэффективным расходованием  средств бюджетов, особенно в звене субъекта РФ при получении трансфертов, дотаций и субсидий из федерального бюджета;

     несоответствием законодательной базы ряда субъектов  РФ нормам российского законодательства, несоблюдением органами местного самоуправления законодательных актов, принятых высшими звеньями управления бюджетной системой страны;

     отсутствием базовых нормативных актов в  сфере бюджетного демократизма и  федерализма, которые в настоящее  время подменяются многочисленными  рядовыми соглашениями и договорами;

     отсутствием основополагающего федерального закона о местном самоуправлении, его функциях, задачах, правах и полномочиях по формированию собственных бюджетов и расходованию бюджетных средств¹⁶.

     Кроме того, в нашей стране остро стоит  проблема бюджетного выравнивания. Оба  направления бюджетного выравнивания в России сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания весьма сложная, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гражданину гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Дифференциация населения по уровню денежных доходов и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, а также разный уровень цен наряду с естественными географическими факторами должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

     Организация вертикального бюджетного регулирования  также сопряжена со значительными  трудностями. На сегодняшний день в  ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют  субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых «нуждающихся» регионов, вторая - в адрес «особо нуждающихся». «Нуждающимся» считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России; «особо нуждающимся» считается регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть их бюджет дефицитный. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

     Условия экономической стабилизации и роста  в Российской Федерации во многом зависят от создания оптимальных  форм бюджетных взаимоотношений. При  этом проблема вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы делают необходимой разработку и проведение целенаправленной политики бюджетного выравнивания в России.

     Межбюджетные  отношения представляют собой отношения, между органами государственной  власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при осуществлении бюджетного процесса и, в свою очередь, они должны быть справедливыми, прозрачными, прогнозируемыми. В них должны предусматриваться реальные механизмы обеспечения региональных и местных бюджетов доходными источниками в соответствии с расходными полномочиями. Доходы региональных и местных бюджетов должны быть достаточными для выполнения тех задач и функций, которые перед ними стоят¹⁷.

     Российская  Федерация не может обходиться без  системы оказания финансовой помощи, которая оказывается органами власти вышестоящих уровней органам власти нижестоящих уровней. В Российской Федерации необходимость финансовой помощи из федерального бюджета обосновывается тем, что 75 субъектов Российской Федерации, или 84,26 % от их общего числа, не располагают на сегодня и в условиях действующей системы распределения налоговых поступлений не будут располагать доходным бюджетным потенциалом, достаточным для финансирования расходных обязательств, закрепляемых за ними на финансовый год¹⁸.

     Для оценки качества бюджетов, в том  числе их доходной базы, на любом  уровне бюджетной системы важно, чтобы действующая бюджетная  отчетность содержала необходимый  минимум информации о структуре  таких доходов, в частности, об уровне налоговой составляющей, в том числе федеральных, региональных и местных налогов, но с 2005 г. согласно новой бюджетной классификации такой показатель исключен из неё.

     Что касается региональных и местных  налогов, то и ранее данных об общей  сумме каждых из них не было в бюджетной отчетности, лишь в разделе “прочие налоги и сборы” содержались сведения, относящиеся к прочим таким налогам и сборам.

     В прежней редакции Бюджетного кодекса  понятие “собственные доходы” выражалось как доходы, закрепленные на постоянной основе. Теперь же в понятие собственные доходы включают и отчисления от налогов по временным нормативам, и финансовую помощь из бюджетов других уровней.

     Такая их структура исходит из того, что  средства, переданные в бюджет на безвозмездной  и безвозвратной основе, становятся собственностью территориальных образований соответствующего уровня. Но в данном случае не видна проблема зависимости этих бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня и сокращения дотационности, а также количества дотационных бюджетов¹⁹.

     Возросла  зависимость территориальных бюджетов от федерального бюджета, а местных бюджетов от региональных бюджетов.

     Уровень безвозмездных и безвозвратных  перечислений из федерального бюджета  регионам отражается в их доходах. Но это не означает, что нужно сократить  объем безвозмездных и безвозвратных перечислений из федерального бюджета для снижения зависимости территориальных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня. В действующих условиях разграничения расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы сложившийся уровень этих перечислений имеет основание. Речь может идти о поэтапном замещении таких перечислений увеличением доли налогов, распределяемых между уровнями бюджетной системы, в пользу бюджетов нижестоящего уровня, если на соответствующих территориях имеется для этого необходимая налоговая база.

     Можно констатировать значительный рост расходных  обязательств в бюджетной системе  субъектов Федерации, и это обостряет  проблему адекватного обеспечения  их доходами. В настоящее время  есть основание критически подойти к разграничению некоторых доходных источников по уровням бюджетной системы, если опираться на теоретически обоснованные критерии для такого разграничения.

     В качестве принципа разграничения налогов  определено: чем неравномернее размещение налоговой базы, тем выше уровень бюджетной системы, за которым следует закрепить данный налог, и, наоборот, при относительно равномерном ее размещении его надо закрепить за нижестоящим звеном бюджетной системы. Но абсолютной равномерности распространения налоговой базы, имея в виду, как размещение, так и ее величину, нет ни у одного налога.

     Что касается неравномерности размещения налоговой базы, то влияние степени  такой неравномерности учитывалось  через дифференцированные (групповые  и индивидуальные) нормативы отчислений от регулирующих налогов. При единых нормативах это можно учитывать лишь посредством отрицательных трансфертов.

     В редакции Бюджетного кодекса, действовавшей  до 2005 г., имелось определение понятия  “регулирующие доходы”, в новой  его редакции этого нет. Вместе с тем, новое бюджетное законодательство предусматривает порядок замены выравнивающей дотации местным бюджетам, исчисленной на формализованной основе, дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц²⁰.