Принципы построения бюджетной системы РФ. 4

1. Принципы  построения бюджетной системы  РФ

Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношение между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.

Совокупность всех видов  бюджетов образует бюджетную систему государства.

Бюджетный кодекс РФ дает следующее определение бюджетной системы: «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения.

По степени распределения  власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства  подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство  – это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные  образования не имеют собственной  государственности или автономии. В стране действует единая конституция  и единые органы власти. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев – государственного и местных бюджетов.

Федеративное (объединенное, союзное) государство – это форма  государственного устройства, при которой  государственные образования или  административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность  и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система федеративных государств трехзвенная и состоит из федерального бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное (союзное) государство – это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств – членов конфедерации – действуют свои бюджетные и налоговые системы.

Построение бюджетной  системы РФ основано на конституции  РФ и конституциях республик в  составе РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

  1. Федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
  2. Бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
    1. Местных бюджетов.

Бюджетное устройство в Российской Федерации представляет собой организацию бюджетной  системы и принципы её построения. Бюджетная система основывается на законодательно регулируемых экономических  отношениях между органами власти и совокупностью бюджетов: федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система России состоит из трех звеньев: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и бюджеты муниципальных образований. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 28) такая система основана на следующих принципах:

  • единства бюджетной системы Российской Федерации;
  • разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
  • самостоятельности бюджетов;
  • равенства бюджетных прав субъектов федерации, муниципальных образований;
  • полноты отражения доходов и расходов бюджетов;
  • сбалансированности бюджета;
  • эффективности и экономности использования бюджетных средств;
  • общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
  • достоверности бюджета;
  • адресности и целевого характера бюджетных средств;
  • гласности.

Принцип единства бюджетной системы означает единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, ведения бюджетного учета и отчетности.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление доходов и расходов за соответствующими бюджетами, а также определение полномочий органов государственной власти по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств. На практике достаточно сложно оптимально реализовать этот принцип. С 1 января 2005 г. его воплощение более чётко определено в Бюджетном кодексе РФ.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с налоговым законодательством устанавливать налоги и сборы, подлежащие зачислению в соответствующие бюджеты; право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов; недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов. Самостоятельность бюджетного процесса "низовых" бюджетов несколько условна, ибо органы власти муниципальных образований не могут, как правило, сформировать бюджет, не имея данных о выделенной финансовой помощи на бюджетный год.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов  Российской Федерации, муниципальных  образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. Такой принцип постепенно реализуется на практике посредством механизмов бюджетного выравнивания бюджетной обеспеченности.

Принцип полноты отражения доходов и  расходов бюджетов означает, что все доходы и расходы бюджетов подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Действие этого принципа предполагает совершенствование методов прогнозирования, планирования бюджетных доходов и расходов.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимального размера дефицита бюджета. Такая формулировка означает зависимость расходов от доходов, что нельзя признать вполне обоснованным из-за противоречия с принципом равенства. Выравнивание бюджетной обеспеченности должно производиться по критерию расходов на душу населения, на единицу бюджетного финансирования, а не по уровню доходов.

Принцип эффективности и экономности  использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера  бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Принцип гласности означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Для эффективности бюджетного процесса важное значение имеет обеспечение прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Это означает открытость и гласность в отношении структуры и функций государственного аппарата, целей налоговой политики, бюджетных прогнозов. На практике это предполагает доступ заинтересованных лиц к достоверной, полной, актуальной по времени информации о государственных финансовых операциях. Соблюдение этого принципа позволит реально оценивать перспективное финансовое положение государства, проводить обоснованную экономическую политику и корректно сравнивать плановые и фактические бюджетные показатели.

Кроме федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных  бюджетов существуют внебюджетные фонды  и, соответственно, их бюджеты - финансовые планы.

Государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование и обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.  Правовой статус и порядок деятельности государственных внебюджетных фондов определяются федеральными законами. Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации являются:

1) Пенсионный  фонд Российской Федерации;

2) Фонд социального  страхования Российской Федерации;

3) Федеральный  фонд обязательного медицинского страхования.

Бюджеты государственных  внебюджетных фондов утверждаются федеральными законами одновременно с принятием  закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год. Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет обязательных платежей, добровольных взносов физических и юридических лиц и других доходов.

Расходование  средств государственных внебюджетных фондов носит исключительно целевой  характер. Исполнение бюджетов этих фондов осуществляется Федеральным казначейством Российской Федерации. Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда составляется органом управления  соответствующего фонда и также представляет собой федеральный закон. Исполнение бюджетов контролируется органами государственного финансового контроля.

 

2. Разграничение  полномочий между уровнями власти

Полномочия  органов государственной власти субъектов РФ

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает существенные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В главе IV этого Закона зафиксирована целесообразность четкого выделения двух типов полномочий субъектов Российской Федерации

на основании критерия финансового обеспечения их осуществления:

• собственных полномочий, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов РФ и подлежит их детальному нормативному правовому регулированию. Это полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, установленные Конституцией РФ. Со стороны Федерации здесь допускается только рамочное регулирование, не навязывающее субъектам РФ конкретного объема бюджетных расходов;

  • делегированных полномочий, финансируемых из федерального бюджета путем предоставления целевых субвенций, в отношении которых уместно детальное федеральное регулирование, определяющее права и обязанности органов государственной власти субъектов РФ. Контрольные полномочия также возлагаются на федеральные органы государственной власти.

К бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся:

    • установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

• составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Федерации;

• установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;

• установление и исполнение расходных обязательств субъекта Федерации;

• определение порядка  установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Федерации;

• установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Федерации;

•  установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации;

• предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации;

• установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

• осуществление государственных  заимствований субъекта Федерации, управление государственным долгом субъекта Федерации;

• детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта Федерации;

• временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

• в случае и порядке, предусмотренных БК РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных актов субъектов Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

• иные полномочия, отнесенные БК РФ и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.

Данный перечень призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты РФ новые полномочия, не обеспеченные соответствующим финансированием.

Такое закрепление полномочий основано на том, что субъекты Российской, Федерации обязаны выполнять определенные функции, а население, естественно, может с них спросить, но при этом именно сами субъекты регулируют объем осуществления этих функций и сами их финансируют из собственных бюджетов.

При введении делегированных полномочий либо, федеральными законами, либо нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации должны быть определены:

• права и обязанности органов государственной власти субъектов Федерации, а также права и обязанности федеральных органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

• способ расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета.

• указания на передачу в пользование и управление материальных объектов в целях обеспечения исполнения соответствующих полномочий;

  • порядок представления органами государственной власти субъектов Федерации отчетности об исполнении соответствующих полномочий;

• порядок осуществления федеральными органами государственной власти контроля за исполнением соответствующих полномочий

условия и порядок временного изъятия  соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Федерации.

Другой важнейший блок нововведений данного Федерального закона - это случаи, когда федеральный орган государственной власти возлагает на себя временное осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Федерации. Всего таких случая три, и в законопроекте прописаны основания, порядок и все необходимые процедуры:

1) когда в результате  чрезвычайной ситуации законодательные и исполнительные органы власти субъекта Федерации не могут осуществлять свои полномочия или не могут быть сформированы. В этом случае основанием для возложения полномочий на федеральные органы является указ Президента РФ. Он принимается с согласия Совета Федерации. В законопроекте предусмотрен четкий, конкретный механизм применения этой процедуры;

2) когда устанавливаются специфические правовые последствия наличия у субъекта просроченных долговых обязательств. В этом случае указом Президента РФ по представлению Правительства РФ может быть введена временная федеральная финансовая администрация;

3) когда Российская  Федерация может принять на  себя, осуществление полномочий субъекта. Если не достигается эффективности использования делегированного полномочия, то вначале изымаются переданные средства, поскольку это федеральные средства, а затем на какой-то период эти полномочия осуществляются федеральными органами исполнительной власти.

В первых двух случаях принятие на себя федеральными органами полномочий субъектов - это не санкция, а обеспечительная мера морального функционирования государственной власти. Их применение не приводит к прекращению функционирования органов государственной власти субъектов Федерации. Данные нормы в конечном итоге направлены на защиту прав граждан, что является конституционной обязанностью федеральной власти.

Полномочия  органов местного самоуправления

Вопросы местного значения, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, можно условно разделить на пять основных групп:

1. Организация местного  самоуправления на соответствующей территории и его правовое закрепление в уставе иных нормативных правовых актах муниципального образования.

2. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, обеспечение социально-экономического развития муниципального образования.

3. Организация, содержание  и развитие муниципальных служб,  предприятий и организаций, связанных  с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах.

4. Осуществление международных  связей, направленных на решение вопросов местного значения, в пределах своей компетенции.

5. Осуществление контроля  за соблюдением нормативных правовых  актов, действующих на территории муниципального образования,

К полномочиям органов  государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления относятся правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления по предметам ведения субъектов Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

К ведению органов  местного самоуправления относятся вопросы организации жилищно-коммунального хозяйства, транспортного обслуживания населения, деятельности муниципальной милиции, обеспечения материально-технических условий для предоставления услуг дошкольного и школьного образования, оказания первичной стационарной и амбулаторной медико-санитарной помощи населению, благоустройства территорий. Исполнение этих функций закрепляется отдельными статьями закона за каждым из уровней местной власти.

В сфере здравоохранения за субъектами Федерации закрепляется оказание высокотехнологичной медицинской помощи, на уровень же местного самоуправления передается функция оказания первичной стационарной, амбулаторной поликлинической помощи. При этом объемы предоставляемых  населению бесплатных медицинских услуг должны устанавливаться исключительно на том уровне власти, на котором закрепляется соответствующая функция. Более значительную роль здесь должна сыграть система медицинского страхования.

В сфере международных связей в федеральном законодательстве закрепляется право органов местного самоуправления сотрудничать с органами местного самоуправления других государств. Порядок осуществления международных связей органами местного самоуправления, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации.

Одной из важнейших функций местного самоуправления является предоставление населению жилищно-коммунальных услуг. Несмотря на высокую степень участия населения в их оплате, определяющей остается роль муниципальных властей объемы бюджетного финансирования отрасли составляют приблизительно 50%. В целях повышения прозрачности и эффективности экономического функционирования жилищ и коммунального хозяйства необходим переход от компенсационного порядка предоставления и оплаты льгот различных категорий граждан к адресному. Также требуется сформировать более четкий механизм ответственности местных властей за качество исполнения ими функции предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Установление объективной  возможности исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления должно быть главным условием их передачи.

Передача полномочия должна сопровождаться и передачей необходимых для его исполнения ресурсов, а отказ от их передачи или недостаточная ресурсная поддержка должны служить основанием для исполнения органами местного самоуправления переданных полномочий только в пределах переданных ресурсов. Функциональная готовность органов местного самоуправления к исполнению тех или иных полномочий должна служить дополнительным критерием принятия соответствующих решений.

 

3. Направления  развития межбюджетных отношений в РФ

   Все бюджеты,  входящие в бюджетную систему  страны, взаимосвязаны в рамках  межбюджетных отношений.

   Межбюджетные  отношения – это отношения  между органами государственной  власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

   Межбюджетные  отношения основываются на следующих  принципах:

  • распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
  • разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
  • равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
  • выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
  • равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

   В соответствии  с этими принципами отдельные  виды бюджетных расходов могут  передаваться из федерального  бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ – в местные бюджеты.

   В основе процесса  распределения расходов и доходов  между звеньями бюджетной системы  заложен принцип равенства бюджетов  субъектов РФ во взаимоотношениях  с федеральным бюджетом и местных  бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

   Бюджетным кодексом  установлено, что при распределении  налоговых доходов по  уровням  бюджетной системы налоговые  доходы бюджетов субъектов РФ  должны составлять не менее  50% от суммы консолидированного  бюджета РФ. 

Для обеспечения расходов территориальных бюджетов (республиканских, республик в составе РФ, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь соответствующие доходы.

   Доходы территориальных  бюджетов состоят из собственных  и регулирующих.

 Собственные доходы бюджетов – виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ.

   Собственные доходы  составляют меньшую часть доходов  территориальных бюджетов. Для финансового  обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы.

   Регулирующие доходы бюджетов – это федеральные или региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе по разным видам таких расходов.

     К регулирующим  доходам территориальных бюджетов  относятся также трансферты –  средства, поступающие из федерального  и региональных фондов финансовой  поддержки регионов, размер которых  рассчитывается по установленным правительством методике и формуле.

  Кроме отчислений  от федеральных и региональных  налогов, средств, поступающих  из фондов финансовой поддержки  для сбалансирования территориальных  бюджетов, используются дотации,  субвенции и субсидии.