Приватизация медицинских объектов и организаций
Содержание
Введение 2
1. Отношения собственности и их связь со здравоохранением 3
2. Организационно-правовые
формы учреждений
3. Приватизация медицинских объектов и организаций 12
Заключение 15
Ответ на вопрос 16
Список использованных источников и литературы 19
Введение
Развитие рыночных отношений в экономике страны, многоукладности российского здравоохранения, специфика медицинских услуг, а также высокая степень социальной ответственности здравоохранения за конкурентоспособность России в условиях глобализации мировой экономики требуют участия государства в регулировании отношений в сфере предоставления медицинской помощи и охраны здоровья населения.
В системе экономических отношений, которые складываются в здравоохранении, как и в любой другой сфере, главную роль играет категория собственности.
Категория собственности в медицине выражает экономические отношения по поводу присвоения (владения, распоряжения, использования) средств производства – лечебно-профилактических учреждений, оборудования, инструментов, медицинской техники, лекарственных препаратов и т.д. Традиционной, преобладающей формой собственности, на базе которой складывались экономические отношения в здравоохранении России, была государственная собственность. В 90-е годы XX столетия происходят существенные изменения в собственности, активно идет процесс разгосударствления, в результате которого меняется ее структура.
Однако, и в настоящее время процесс регламентации отношений собственности и связанных с ним преобразований организационно-правовых форм учреждений здравоохранения не завершен, что обуславливает актуальность данной темы исследования.
Целью настоящей работы является изучение отношений собственности в сфере здравоохранения.
Цель предопределяет задачи исследования:
- изучение основных форм
собственности в сфере
- исследование организационно-
- изучение процесса
1. Отношения собственности и их связь со здравоохранением
Собственность занимает господствующее положение в системе экономических отношений в здравоохранении. Отношения собственности определяют характер производства, распределения, обмена и потребления услуг и товаров медицинского назначения.
Различают субъекты и объекты
Следует обратить особое внимание на то, что многие объекты собственности в системе здравоохранения представляют собой интеллектуальную собственность. Это - открытия, изобретения, промышленные образцы, товарные знаки, бренд и др. Права интеллектуальной собственности защищены особыми законами. В России к ним относятся Федеральные законы «Об авторском праве и смежных правах», «O правовой охране программ для электронных вычислительных машин», «О правовой охране типологий интегральных схем», «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», «Патентный закон Российской Федерации»1.
Ряд субъектов экономики не обладают правом собственности. В России к ним относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, учреждения и государственные корпорации. Они ведут экономическую деятельность соответственно на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.
Государственное или муниципальное унитарное предприятие в здравоохранении, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом лишь в определенных пределах. За собственником имущества, находящегося в хозяйственном ведении, сохраняется решение следующих вопросов: создание предприятия; определение предмета и целей деятельности; реорганизация и ликвидация предприятия; назначение директора (руководителя); осуществление контроля за использованием имущества по назначению и его сохранностью. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении.
Субъекты здравоохранения, действующие на праве оперативного управления (государственные учреждения), имеют право распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества2.
Основные формы собственности в сфере здравоохранения выглядят следующим образом.
Государственная (муниципальная)
форма собственности. Ее субъект – государство
в лице министерства, республиканского,
областного, городского и районного отделов
здравоохранения. Объекты государственной
собственности – поликлиники, больницы
и т.д., в которых оказывается медицинская
помощь. Эта форма собственности сохранится,
ибо государство, ставящее в приоритет
своей деятельности общечеловеческие
ценности и социальную защищенность своих
граждан, не может выполнять своих функций
без собственной государственной системы
здравоохранения. Она должна гарантировать
качественный бесплатный уровень медицинского
обслуживания малообеспеченным слоям,
инвалидам, нетрудоспособным, детям. Однако
ее монопольная роль будет сдерживаться
через формирование и развитие других
форм собственности.
Частная форма собственности в здравоохранении,
лежащая, прежде всего, в основе индивидуальной
практики (врачебной, стоматологической
и т.д.) и медицинского предпринимательства
(производства товаров и услуг, в сфере
оборота ЛС и т.д.). Она способствуют насыщению
рынка медицинских услуг, внедрению научно-технического
прогресса, преодолению монополизма, расширению
конкуренции, повышению экспортного потенциала.
Выделяют коллективную (коллективно-долевую)
собственность, на основе которой в настоящее
время работают медицинские организации
в форме обществ с ограниченной ответственностью,
акционерных обществ.
Можно выделить смешанную форму собственности
в виде совместных предприятий и акционерных
обществ (например, сочетание государственной
и частной иностранной или российской
собственности, реализуемое в организационно-правовой
форме также ООО, АО и т.д.)3.
2. Организационно-правовые
формы учреждений
Больницы, поликлиники и т.д. в порядке обобщения называются учреждениями здравоохранения. Термин «медицинское учреждение» или «учреждение здравоохранения» можно встретить во многих нормативных актах. Однако определения понятия «учреждение здравоохранения» (медицинское, лечебно-профилактическое учреждение) не содержит ни один действующий нормативно-правовой акт4.
Основываясь на Конституции РФ, медицинские учреждения функционируют в рамках государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, при этом, в отличие от частных медицинских учреждений, имущество которых находится в частной собственности, государственные и муниципальные медицинские учреждения имеют другой организационно-правовой статус: они находятся соответственно в собственности государственных органов власти и органов местного самоуправления, которые выступают учредителями данного типа медицинских учреждений5.
Гражданский кодекс РФ6 признает учреждением организацию, созданную собственником (учредителем) для осуществления управленческих, социально-культурных или административно-политических функций некоммерческого характера и финансируемую им полностью или частично (ст. 120). Следовательно, медицинские учреждения как некоммерческие организации, во-первых, призваны выполнять социально-культурные функции, во-вторых, они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли.
Следует заметить, что текущее законодательство в современных условиях постепенно отходит от использования в качестве базовых понятий «учреждение здравоохранения» и «медицинское учреждение», а переходит к более традиционному понятию – «организация здравоохранения»7.
Так, ст. 2, 72 проекта Федерального закона «О здравоохранении в Российской Федерации» дает понятие организации здравоохранения - это предприятия, учреждения и организации системы здравоохранения независимо от формы собственности.
Таким образом, понятие «организация здравоохранения» («медицинская организация») является более широким по отношению к понятию «учреждение здравоохранения» («медицинское учреждение»).
Тем не менее, на сегодняшний день преобладающей организационно-правовой формой организаций здравоохранения остается учреждение (государственное и муниципальное). Основными факторами, влияющими на избрание именно данной формы, являются: традиционность использования и, как следствие, сложившаяся наработанная нормативная правовая база, регламентирующая вопросы функционирования учреждений (в немалой степени этому способствуют нормы Гражданского кодекса РФ, предусматривающие в качестве одной из форм организаций, создающихся для достижения специфических некоммерческих целей, учреждение); оптимальность данной конструкции для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется «ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения их деятельности»8; обеспечение баланса интересов собственника (государства) и организации, обусловливаемое четкостью и, в определенной мере, прозрачностью механизма финансирования9.
По формам собственности медицинские учреждения подразделяются на государственные (федеральные и субъектов) и муниципальные учреждения, унитарные предприятия, частные организации.
Основной целью деятельности государственных и муниципальных медицинских учреждений в соответствии с уставами является «оказание квалифицированной медицинской помощи взрослому, подростковому и детскому населению в соответствии с программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи», которая предоставляется бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Во исполнение данного конституционного положения законодательством РФ не предусматривается возможность для учреждений здравоохранения отказаться от оказания бесплатной медицинской помощи гражданину по причине своего ненадлежащего финансирования10.
В свою очередь, для целей социальной
медицины и организации здравоохранения
учреждения государственной и муниципальной
собственности распределены по видам
(отраслям) здравоохранительной деятельности:
лечебно-профилактическая, охрана здоровья
(медицинская помощи) женщинам и детям,
санитарно-
Проблема неэффективности организационно-правовой формы учреждения обсуждалась в течение многих лет, предлагались различные варианты ее изменения, в том числе как использование предусмотренных законодательством организационно-правовых форм юридических лиц, так и введение в гражданский оборот новых форм12.
Попыткой изменить сложившуюся ситуацию и ускорить темпы оптимизации системы бюджетных учреждений явилось принятие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»13 (далее - Федеральный закон № 83-ФЗ).
Изменения, вносимые Федеральным законом № 83-ФЗ, можно условно разделить на две основные группы.
Первая группа изменений касается выделения нового типа государственного (муниципального) учреждения - казенного учреждения и определения его организационно-правового статуса.
Вторая группа вносимых в законодательство изменений затрагивает положение существующих на настоящий момент бюджетных учреждений.
Схематично типы учреждений и регламентирующие их законодательные акты согласно изменениям, внесенным Федеральным законом № 83-ФЗ, можно изобразить следующим образом.
В редакции, действующей до 01.01.2011, ФЗ «О некоммерческих организациях» не распространял свое действие на государственные и муниципальные учреждения (в том числе на бюджетные и автономные), а согласно изменениям, внесенным Федеральным законом № 83-ФЗ, ФЗ «О некоммерческих организациях» становится одним из основополагающих нормативно-правовых актов, определяющих положение бюджетных учреждений.
Положения же Бюджетного кодекса РФ, определявшие основные положения деятельности бюджетных учреждений до вступления в силу изменений, внесенных Федеральным законом 83-ФЗ, только косвенно касаются бюджетных и автономных учреждений в части отнесения денежных средств, выделяемых данным типам учреждений в виде субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, к бюджетным ассигнованиям. Основным типом государственного (муниципального) учреждения, являющимся предметом регулирования Бюджетного кодекса РФ, является казенное учреждение14.
Таким образом, новым типом учреждения, ориентируясь на название, является казенное учреждение, но, по сути, новым является - бюджетное учреждение, под прежним названием появляется совершенно иная форма, значительно отличающаяся от прежней формы по своим правовым и экономическим характеристикам.
При этом государственные учреждения субъектов РФ и муниципальные учреждения, участвующие в реализации территориальных программ ОМС, не могут быть созданы в виде казенных учреждений, соответственно, можно сделать вывод, что основными типами учреждений в здравоохранении станут бюджетные и автономные.
Бюджетное и автономное учреждения приобретают некоторые общие черты и принципиально отличаются от нового типа - казенного учреждения.
Давая определение автономного учреждения, законодатель меняет определение учреждения, данное ранее п. 1 ст. 120 ГК РФ. В статье ГК РФ в новой редакции «учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера»15.
Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ и оказанием услуг. Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется за счет субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных законом источников.
Стоит отметить, что принятый Федеральный закон от 29.11.2010 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» предусматривает переход на одноканальное финансирование, что предполагает совершенно иной механизм финансирования, нежели выделение субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, что создает ряд проблем, связанных с увязкой объемных и финансовых показателей в деятельности государственных (муниципальных) учреждений16.
3. Приватизация медицинских объектов и организаций
За рубежом одним из направлений приватизации в социальной сфере является участие в ней некоммерческих организаций. Услуги таких организаций зачастую в большей степени отвечают интересам клиентов, чем услуги коммерческих фирм. «Некоммерческая приватизация» представляет собой один из реальных вариантов предоставления многих сложных видов социальных, в том числе медицинских услуг. Именно в этой области ориентация исключительно на принципы коммерции не способна гарантировать широкое удовлетворение спроса на такие услуги17.
Статус некоммерческой организации ослабляет экономическую мотивацию поставщика к извлечению прибыли и отклонению от ожиданий государства и ограничивает возможности такого отклонения18.
Многие исследователи исходят из недопустимости приватизации в сфере здравоохранения.
Частная система здравоохранения - конституционно предусмотренный институт, функции которого сегодня в основном выполняют государственные учреждения здравоохранения, не смог развиться в том числе и потому, что, во-первых, имущественные права медицинских работников на средства производства и долю в приватизированном имуществе исходно и последовательно нарушались как при приватизации 1993-1994 гг., так и при предшествующей ей приватизации конца 1980-х начала 1990-х гг., когда даже ведомственные медицинские учреждения общим списком приватизировались новыми собственниками, не имевшими к здравоохранению никакого отношения19.
Другие считают, что невозможна приватизация отдельных видов медицинских учреждений. Так, по мнению Беневоленской З.Э приватизация НИИ недопустима, так как приводит к утрате права государственной собственности на имущество НИИ и, соответственно, исключению этих учреждений из числа государственно и стратегически значимых20.
В любом случае, преобразование медицинских учреждений в государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации, соответствующее разгосударствление или приватизация публичных медицинских учреждений при реформировании сложившейся системы здравоохранения должны учитывать ее специфику: обеспечение конституционных гарантий права граждан на получение бесплатной медицинской помощи и необходимость соблюдения всех установленных процедур, обеспечивающих качество ее оказания. Это означает, что преобразованы могут быть только те учреждения, которые имеют достаточно высокую долю средств внебюджетных поступлений, т.е. те, чьи доходы от платных услуг и иных услуг вне рамок программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи существенно выше выделяемых по смете; не могут быть преобразованы те учреждения, чья деятельность является единственно возможным инструментом обеспечения доступа граждан к отдельным видам медицинской помощи21.
По мнению третьей группы исследователей, одним из главных барьеров на пути интенсивного развития частной медицины является законодательный запрет на приватизацию объектов социальной сферы, включая приватизацию государственных и муниципальных медицинских учреждений. С одной стороны, это ограничение позволило сохранить материально-техническую базу для реализации государственных гарантий по оказанию бесплатной медицинской помощи населению и является препятствием для полной коммерциализации медицинских услуг. С другой стороны, этот запрет создает условия для функционирования неэффективных с экономической и медицинской точек зрения учреждений22.
Еще один шаг в направлении приватизации медицинских учреждений. сделан с 1 января 2011 г.: началось исполнение Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ.
К основным причинам, стимулирующим коммерциализацию медицинской помощи и начинающуюся приватизацию объектов лечебно-профилактической сети здравоохранения, можно отнести влияние глобализационных процессов и вступление России в ВТО (так условиями приема в ВТО являются «... либерализация рынка услуг», включая здравоохранение, образование, культуру, жилищную сферу, общественный (социальный) транспорт и т.п.»)23.
Заключение
Здравоохранение как социальная функция государства осуществляется им за счет имущества (казны), находящегося в собственности государства (бюджетные и внебюджетные средства). На эти же цели расходуются составляющие казну средства бюджета муниципальных образований.
Тем самым выполнение социальной функции государства и муниципальных образований имеет имущественное обеспечение.
Поэтому здравоохранение разделяет два полюса: полюс социальных ориентиров и полюс имущественных ориентиров. Достижение социальных ориентиров осуществляется ценой непрогнозируемых имущественных затрат, а достижение имущественных ориентиров - ценой непрогнозируемых социальных утрат.
Нахождение компромиссного баланса между социальными и имущественными ориентирами возможно. Однако при этом и социальный результат будет не идеальным, и имущественный результат для государства и муниципальных образований составит невосполнимые потери (невосполнимыми эти потери станут потому, что государственные или муниципальные средства финансирования здравоохранения складываются из налогов, которые добавочную стоимость не создают).
Следовательно, здравоохранение стоит на перепутье трех дорог: к социальным ориентирам, к имущественным ориентирам и к балансу между ними.
Считаете ли Вы успешной социальную политику государства в сфере здравоохранения?
На мой взгляд, социальная политика РФ в сфере здравоохранения на современном этапе не может быть названа успешной по следующим причинам.
Во-первых, несмотря на то, что в ходе проводимой реформы современная система здравоохранения переживает значительные организационно-правовые преобразования: создана законодательная база для реформы здравоохранения, функционирование системы здравоохранения сталкивается с определенными трудностями несовершенства законодательной базы, в частности, с декларативным характером Программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи.
На состояние системы здравоохранения оказывает влияние отсутствие четкой и последовательной, должным образом подкрепленной в правовом, организационном и финансовом отношении государственной политики в области охраны здоровья граждан, в то время как от правильно определенных направлений политики в сфере здравоохранения зависит эффективность системы здравоохранения в целом24.
Слабо разработаны вопросы правовой регламентации оказания медицинской помощи, правового статуса субъектов отношений в сфере здравоохранения. Нормативно-правовые акты оставляют нерешенными целый ряд проблем, как существовавших ранее, так и постоянно возникающих в связи с появлением новых форм здравоохранительной деятельности - правовое обеспечение охраны здоровья не успевает за изменениями, происходящими в реальной жизни25.
Так, Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан были приняты раньше действующей Конституции РФ, поэтому некоторые их положения не соответствуют Конституции РФ. В частности, в отличие от Конституции РФ, предоставляющей равные права и свободы всем гражданам, находящимся на территории РФ, в ст. 18 Основ дифференцируется право на охрану здоровья граждан РФ лицам без гражданства, иностранным гражданам и беженцам.
Кроме того, в настоящее время существует обширный массив федеральных законов, регулирующих правоотношения в сфере здравоохранения. Соответственно, возникает необходимость объединения нормативных актов, посвященных вопросам охраны здоровья граждан, в единый законодательный комплекс, например, путем принятия Кодекса законов об охране здоровья населения26.
Во-вторых, к числу основных причин развития неблагоприятных тенденций в российском здравоохранении относят хроническую несбалансированность объема социальных гарантий по оказанию медицинской помощи населению и их финансового обеспечения, которая приводит к незаконному вытеснению бесплатных услуг платными.
Неспособность государства предоставить обещанное продуцирует необходимость пациентов платить за бесплатное лечение. При этом практически не ограничивается и приобретает эндемический характер использование государственных средств в фактически частной практике, именуемое «ползучей приватизацией», а также использование служебного времени для фактически частных услуг, именуемое «частной практикой, вторгающейся в исполнение обязанностей на государственной службе»27.
В-третьих, в последние годы в России вообще не проводилось комплексного изучения здоровья населения в национальном масштабе, к диспансеризации отдельных категорий населения государство приступило только в рамках Национального проекта «Здоровье»28.
В-четвертых, происходит ухудшение общественного и индивидуального здоровья населения. За последние несколько лет Россия регрессировала по основным показателям здоровья населения: уровню смертности и средней продолжительности жизни, заболеваемости и инвалидности населения, в том числе в связи с проблемами в системе здравоохранения.
Существует мнение, что рост заболеваемости можно объяснить улучшением диагностики, что действительно и происходит в последнее десятилетие, отставанием развития лечебных технологий и повышением достоверности статистических данных. Однако рост показателей смертности, инвалидности и диссонанс с аналогичными показателями заболеваемости населения развитых стран свидетельствуют о действительном росте заболеваемости29.
И в-пятых, страховые принципы финансирования здравоохранения продекларированы, но не получают должной реализации на практике. Из-за отсутствия финансовых стимулов эффективного хозяйствования страдает качество предоставляемой медицинской помощи при все возрастающих издержках. Федеральный центр не выполняет в должной мере регулирующей функции по выравниванию условий предоставления медицинской помощи30.
Список использованных источников и литературы
1. Гражданский кодек Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Акопян А.С. Финансово-экономический
анализ проблем
4. Балашова Г.В. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации. М.: ПРОСПЕКТ, 2000. С. 55; Лисицын Ю.П. Тактика охраны здоровья и концепция здравоохранения // Экономика и управление здравоохранением. 1993. № 2.
5. Баткибетов С., Гребешкова
Л., Дежина И., Золотарева А., Китова
Г., Костина Е., Кузнецова Т., Рождественская
И., Синельников-Мурылев С., Шишкин
С. Повышение эффективности
6. Бевеликова Н.М. О правовом статусе публичных медицинских учреждений // Медицинское право, 2008, № 2.
7. Беневоленская З.Э. О
многообразии и особенностях
правовых форм управления
8. Волкова Н.С. Модернизация здравоохранения и совершенствование статуса его учреждений // Журнал российского права. 2006. № 4.
9. Герасименко Н.Ф. Проблемы
и перспективы формирования
10. Гражданское право: Учебник. Ч. I / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: Проспект, 2007.
11. Донин В.М. Конкуренция
в российском здравоохранении: государственные
учреждения и
12. Ерохина Т.В. Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации // СПС КонсультантПлюс. 2008.
13. Зенина Л.А., Шешунов И.В., Чертухина О.Б. Экономика и управление в здравоохранении. Учебник. – 3-е изд., перераб, и доп. – М.: Издательский дом «Академия». – 2011.
14. Ерохина Т.В. Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс». 2008.
15. Кадыров Ф.Н. Автономные и бюджетные учреждения, работающие в системе ОМС, могут остаться и без государственного (муниципального) задания, и без субсидий на их выполнение // Менеджер здравоохранения. 2011. № 4.
16. Козак В.С. О доступности
массовых видов медицинской
17. Ковалевский М.А. Конституционно-правовой
режим платной медицинской
18. Лебедев А.А. Новая здравоохранительная
политика и ее роль в
19. Лисицын Ю.П. Социальная гигиена (медицина) и организация здравоохранения / Под ред. Ю.П. Лисицына. М.: Приор-издат, 2009.
20. Маслова Е.А., Некрылов В.А., Александрова А.Л. Государственные и муниципальные учреждения в новом типе учреждений: правовой статус, перспективы и риски для медицинских организаций // Медицинское право. 2012. № 4.
21. Найговзина Н.Б. Реформирование
здравоохранения - объективная реальность
// Советник бухгалтера в
22. Райс Джеймс А. Смешанная экономика в здравоохранении: проблемы и перспективы. - М.: «Остожье», 1996.
23. Сучкова Т.Е. О необходимости
наделения статусом
