Приватизація державного та комунального майна в Україні
Варіант 18
Зміст
Приватизація державного та комунального майна в Україні.
Список використаної літератури
Приватизація державного та комунального майна в Україні.
Поняття приватизації вживається в економічному і формально-юридичному розумінні.
В економічному аспекті приватизація означає перетворення (трансформацію) державних засобів виробництва та іншого майна у недержавні, тобто у приватну чи колективну власність. Отже, в економічному значенні сутність приватизації полягає у зміні економічних відносин державної власності на відносини приватної чи колективної власності на засоби виробництва.
Визначення приватизації у формально-юридичному значенні цього поняття дає Закон України від 4 березня 1992 р. (в редакції від 19 лютого 1997 р.) "Про приватизацію державного майна".
Згідно із зазначеним законом приватизація - це відчуження майна, що перебуває у державній власності, і майна, що належить Автономній Республіці Крим, на користь фізичних та юридичних осіб, які можуть бути покупцями відповідно до цього Закону, з метою підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів на структурну перебудову економіки України (ст. 1).
Головні цілі приватизації є одним із засобів досягнення результатів цього суспільно-економічного процесу. Вони залежать від економічних і суспільно-політичних обставин, що складаються у країні. В силу своєї динамічності головні цілі приватизації регулюються Державною програмою приватизації.
Варто згадати, що на самому початку свого формування законодавство, яким визначався порядок зміни форми державної власності на недержавну, не називалося приватизаційним, оскільки і процес зміни власності не визнавався приватизацією в нинішньому розумінні.
Так, п. 1 ст. 10 Основ законодавства Союзу PCP і союзних республік про оренду, прийнятих 23 листопада 1989 р., передбачалося, що орендар може повністю або частково викупити орендоване майно. Умови, порядок і строки викупу визначалися договором оренди.
Після викупу орендованого майна орендне підприємство за рішенням його трудового колективу могло бути перетворено в колективне підприємство, кооператив, акціонерне товариство або інший вид підприємства, яке діє на основі колективної власності (отже, за відсутності приватної власності мова йшла не про приватизацію, а про роздержавлення власності).
Згодом Закон CPCP від 6 березня 1990 р. "Про власність" розширив підстави виникнення колективної власності: згідно з п. 1 ст. 12 цього Закону власність колективного підприємства виникала у разі переходу всього майна державного підприємства у власність трудового колективу, викупу орендованого майна або придбання майна іншими передбаченими законом способами.
Цим самим законом, хоча і в дещо спрощеному вигляді, визначався механізм перетворення державного підприємства в акціонерне товариство (тобто, якщо оцінювати з сучасних позицій, - визначався механізм роздержавлення власності): державне підприємство за спільним рішенням трудового колективу і уповноваженого на те державного органу могло бути перетворено в акціонерне товариство шляхом випуску акцій на всю вартість майна підприємства. Кошти, одержані від продажу акцій, після покриття боргів державного підприємства надходили до відповідного бюджету.
Ще за часів існування Союзу PCP Верховна Рада У PCP у постанові від 3 серпня 1990 р. "Про реалізацію Закону "Про економічну самостійність Української PCP"1 доручила Раді Міністрів Української PCP у двомісячний строк підготувати серед іншого і проект законодавчого акта про роздержавлення власності.
Фактично початок формуванню приватизаційного (у вузькому, спеціальному розумінні) законодавства в Україні було покладено з прийняттям Закону від 4 березня 1992 р. "Про приватизацію майна державних підприємств", який встановлював правові, економічні та організаційні основи приватизації підприємств загальнодержавної, республіканської (Республіка Крим) та комунальної власності з метою створення багатоукладної соціально орієнтованої ринкової економіки України.
6 березня 1992 р. приймаються:
Закон "Про приватизацію невеликих
державних підприємств (малу приватизацію)",
яким встановлювався правовий
механізм приватизації
З цього часу законодавство України про приватизацію почало формуватися як певна локальна система законів та інших актів. Системотворчими критеріями у даному разі стали: а) об'єкти приватизації; б) суб'єкти приватизації; в) порядок, способи та умови приватизації.
Основним актом у цій системі є вже згадуваний Закон України від 4 березня 1992 р. "Про приватизацію державного майна" (в редакції від 19 лютого 1997 р.).
Визначаючи систему законодавства про приватизацію, ст. З цього акта зазначає, що законодавство України про приватизацію складається з цього закону, інших законів України з питань приватизації. Із зазначеною нормою важко погодитися, оскільки вона, по-перше, не відображає реального стану речей. Як буде показано нижче, систему законодавства складають не тільки власне закони, але й підзаконні нормативні акти. По-друге, зазначена норма вступає в суперечність з іншими нормами цього ж Закону, які допускають регулювання відносин приватизації в інших формах нормативних актів. Як приклад, можна назвати п. 2 ст. 9 Закону, в якому йдеться про те, що порядок створення і діяльності довірчих товариств, інвестиційних фондів та інвестиційних компаній визначається законодавчими актами України; п. З ст. 13 Закону, в якому зазначається, що діяльність комісії з приватизації об'єкта регулюється Положенням, яке затверджується Фондом державного майна; ст. 16 Закону про те, що продаж об'єктів приватизації на аукціоні, за конкурсом тощо здійснюється в порядку, що затверджується Фондом державного майна України, Антимонопольним комітетом України та Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку. Можна назвати й інші подібні посилання в Законі, які свідчать про те, що віднесення до законодавства про приватизацію лише нормативних актів у формі власне законів є дещо поспішним і, щонайменше, некоректним.
Таким чином, законодавство України про приватизацію з точки зору форми нормативних актів складається із сукупності не тільки законів, але й інших нормативних актів, що регулюють майново-правові та організаційні відносини щодо приватизації державного майна.
За своїм характером законодавство про приватизацію - це комплексне законодавство, яке об'єднує норми господарського, цивільного, адміністративного, фінансового та інших галузей права.
Важливою ознакою і особливістю приватизаційного законодавства є поєднання в ньому двох видів норм: публічно-правових та приватноправових із значною перевагою норм публічно-правового характеру, що можна пояснити тим, що методологічні основи приватноправової концепції, які спираються на принципи диспозитивності, приватної ініціативи, еквівалентності тощо, не в змозі охопити регулюванням так звані "вертикальні" відносини. Публічно-правовий сегмент регулювання господарських процесів спрямовує орієнтованість ринкової економіки на обслуговування потреб всього суспільства. Доцільно у зв'язку з цим нагадати, що відповідно до ст. 13 Конституції України "держава забезпечує... соціальну спрямованість економіки". Тут важливо відзначити ще одну, чи не найголовнішу, причину домінування саме публічно-правових норм у приватизаційному законодавстві: держава, визначаючи правила поведінки суб'єктів приватизаційного процесу і забезпечуючи реалізацію проголошених нею принципів приватизації" діє при цьому не лише як носій політичної влади, але і як власник основних засобів виробництва, що виступають об'єктами приватизації. Саме як власник держава встановлює механізм відчуження державної власності на користь недержавних суб'єктів.
Закон України "Про приватизацію державного майна" регулює правові, економічні та організаційні основи приватизації майна будь-яких державних об'єктів приватизації незалежно від їх розмірів, тобто поширюється на всі об'єкти, що підлягають приватизації. Разом з тим у Законі спеціально передбачено, що він не поширюється на:
приватизацію об'єктів державного земельного та житлового фондів, а також об'єктів соціально-культурного призначення, що фінансуються з державного бюджету, в тому числі об'єктів сфери охорони здоров'я, за винятком тих, які належать підприємствам, що приватизуються;
зміну організаційно-правових форм власності колгоспів, підприємств споживчої кооперації.
Таким чином, вже з самого початку приватизаційних процесів законодавець, надаючи величезного значення трансформації державної власності і вигляді основних засобів виробництва, враховуючи відмінності її від приватизації житлового ((зонду, земельних ділянок, виокремив законодавство про приватизацію державного майна в окрему систему нормативно-правових актів.
У статтях 3 та 7 Закону "Про приватизацію державного майна" вміщено норми про те, що положення Закону поширюються на відчуження майна, що є у комунальній власності. Це стало підставою для звернення Президента України з конституційним поданням щодо відповідності Конституції України згаданих положень Закону. Зокрема, суб'єкт права на конституційне подання вважав, що поширення положень Закону "Про приватизацію державного майна" на відчуження майна, що є комунальною власністю, автоматично включає останню до складу державної власності. Разом з тим, виходячи з назви Закону, в ньому мають бути врегульовані питання приватизації лише об'єктів державного майна.
Розглядаючи справу за цим поданням, Конституційний Суд України виходив з низки законів, що регулюють відносини власності, в тому числі із Закону України від 21 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні", в якому, зокрема, визначено поняття та зміст права комунальної власності як матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, закріплені повноваження сільських, селищних, міських рад щодо відчуження комунального майна, в тому числі шляхом приватизації. Конституційний суд дійшов висновку, що цим положенням, які підкреслюють особливість правового режиму об'єктів комунальної власності порівняно з об'єктами державної власності, не суперечать норми Закону України "Про приватизацію державного майна", оскільки у статтях 3,7 Закону є посилання на відповідну компетенцію органів місцевого самоврядування у питаннях відчуження комунальної власності. В інших положеннях Закону теж враховані особливості механізму приватизації комунального майна.
Рішенням від 1 липня 1998 р. Конституційний Суд визнав, що за умови відсутності окремого законодавчого акта про приватизацію об'єктів комунальної власності включення цих питань до закону, що регулює приватизацію державного майна, не є підставою для визнання його відповідних положень неконституційними, оскільки право суб'єктів комунальної власності не порушено.
До законодавства про приватизацію також належать:
- вже згадуваний Закон
України від 6 березня 1992 р. "Про
приватизацію невеликих
- також згадуваний вже Закон України від 6 березня 1992 р. "Про приватизаційні папери", який визначає поняття і види приватизаційних паперів (приватизаційних майнових сертифікатів), умови та порядок їх випуску, обігу, розміщення серед громадян України, використання та погашення;
- Закон України від 10 липня
1996 р. "Про особливості приватизації
майна в агропромисловому
- Закон України від 18 травня
2000 р. "Про особливості приватизації
підприємств, що належать до сфери
управління Міністерства
- Закон України від 14 вересня
2000 р. "Про особливості приватизації
об'єктів незавершеного
- Державна програма
У Державній програмі приватизації визначаються;
завдання щодо приватизації майна, яке перебуває в державній власності, та державного майна, що належить Автономній Республіці Крим;
відповідні способи приватизації для різних груп об'єктів;
завдання відповідним органам виконавчої влади щодо забезпечення проведення приватизації;
заходи щодо залучення в процесі приватизації інвесторів;
особливості участі в процесі приватизації громадян України, іноземних інвесторів та інших покупців;
розрахунок витрат на виконання програми приватизації, порядок їх відшкодування та джерела фінансування;
прогноз надходження коштів від приватизації та напрями їх використання.
Саме ці закони складають фундамент приватизаційного законодавства, на якому базується велика кількість нормативно-правових документів різної юридичної сили.
У законодавстві про приватизацію окремо можна виділити нормативні акти, які регулюють порядок створення і діяльності фінансових посередників. Це, зокрема:
Декрет Кабінету Міністрів України від 17 березня 1993 р. "Про довірчі товариства"1, який визначає поняття довірчого товариства, особливості його створення та діяльності;
Положення про інвестиційні фонди та інвестиційні компанії, затверджене Указом Президента України від 19 лютого 1994 р.2, яке визначає поняття інвестиційних фондів та інвестиційних компаній, порядок створення та умови їх діяльності, здійснення державного контролю, а також заходи щодо захисту інтересів їх учасників.
Крім зазначених документів, законодавство про приватизацію охоплює постанови Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативні акти про приватизацію, прийняті Фондом державного майна України самостійно чи разом з іншими органами. Перелік цих актів досить значний.
Ряд статей, покликаних регулювати відносини приватизації державних та комунальних підприємств, є і в ГК. Вміщені в них норми містять ряд новел, серед яких можна виділити: виключення з переліку об'єктів приватизації законсервованих об'єктів, а з переліку об'єктів малої приватизації - окремого індивідуально визначеного майна (ч. 1 ст. 146 ГК); обмеження особливостей правового регулювання приватизації майна державних підприємств лише окремими галузями (ч. 6 ст. 146 ГК), тоді як чинні закони регулюють особливості приватизації груп об'єктів (незавершене будівництво) або окремих об'єктів (ВАТ "Укртелеком").
Уявляється, що далеко не всі із зазначених положень ГК відповідають реаліям сьогоднішніх процесів приватизації, а тому мають бути уточнені при подальшому вдосконаленні приватизаційного законодавства.
Об'єкти приватизації
Правовою основою регулювання об'єктів приватизації є ст. 5 Закону України "Про приватизацію державного майна", ст. 2 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", Державна програма приватизації на відповідні роки, нормативні акти Кабінету Міністрів України, що регулюють приватизацію окремих категорій об'єктів.
Завдяки правовому регулюванню об'єктів вирішуються принципові питання приватизації:
визначається, яке саме державне майно - засоби виробництва - підлягає приватизації, у якій послідовності (пріоритети приватизації), за яких умов, якими способами приватизуються різні групи об'єктів;
визначаються групи і види об'єктів, приватизація яких здійснюється за погодженням з Кабінетом Міністрів України;
встановлюються переліки груп і видів об'єктів (утому числі конкретні об'єкти), що не підлягають приватизації;
затверджуються переліки підприємств, приватизацію майна яких доцільно здійснити із залученням іноземних інвестицій.
Об'єкт приватизації з точки зору права власності - це майно підприємств, що перебуває в державній власності, та майно, що належить Автономній Республіці Крим.
Класифікація об'єктів здійснюється відповідно до Державної програми приватизації на конкретні роки.
Правова класифікація об'єктів на групи здійснюється для того, щоб залежно від групи об'єкта визначати способи його приватизації.
Так, до об'єктів державної власності, що підлягають приватизації, згідно з Законом "Про приватизацію державного майна", належать:
майно підприємств, цехів, виробництв, дільниць, інших підрозділів, які є єдиними (цілісними) майновими комплексами, якщо в разі їх виділення у самостійні підприємства не порушується технологічна єдність виробництва з основної спеціалізації підприємства, зі структури якого вони виділяються;
об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти;
акції (частки, паї), що належать державі у майні господарських товариств та інших об'єднань.
Разом з тим зазначений Закон встановлює, що приватизації не підлягають об'єкти, що мають загальнодержавне значення, а також казенні підприємства. До об'єктів, що мають загальнодержавне значення, належать майнові комплекси підприємств, їх структурних підрозділів, основним видом діяльності яких є виробництво товарів (робіт, послуг), що мають загальнодержавне значення.
Зокрема, загальнодержавне значення мають:
а) об'єкти, які забезпечують виконання державою своїх функцій, забезпечують обороноздатність держави, її економічну незалежність, та об'єкти права власності Українського народу, майно, що становить матеріальну основу суверенітету України;
б) об'єкти, діяльність яких забезпечує соціальний розвиток, збереження та підвищення культурного, наукового потенціалу, духовних цінностей;
в) об'єкти, контроль за діяльністю яких з боку держави гарантує захист громадян від наслідків впливу неконтрольованого виготовлення, використання або реалізації небезпечної продукції, послуг або небезпечних виробництв;
г) об'єкти, які забезпечують життєдіяльність держави в цілому.
З метою технічного переозброєння та відновлення виробництва, поліпшення фінансово-економічного стану підприємств Збройних Сил України майно таких підприємств, яке є єдиним (цілісним) майновим комплексом, може корпоратизуватись. Приватизація таких підприємств здійснюється із збереженням у державній власності 51 відсотка акцій. Окремими законами України визначається порядок корпоратизації та приватизації зазначених підприємств.
За погодженням з Кабінетом Міністрів України приватизуються майнові комплекси:
підприємств-монополістів на ринку відповідних товарів України, визнаних такими у встановленому порядку;
підприємств військово-промислового комплексу, що підлягають конверсії згідно з відповідною програмою;
підприємств, приватизація яких здійснюється із залученням іноземних інвестицій за міжнародними договорами України;
інших об'єктів, віднесених Державною програмою приватизації до групи Г.
Перелік об'єктів, віднесених Державною програмою приватизації до групи Г, приватизація яких здійснюється із залученням іноземних інвестицій, затверджується Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України.
Перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, затверджується Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України.
Коло суб'єктів приватизації визначається ст. 6 Закону "Про приватизацію майна державних підприємств" у формі вичерпного переліку, до якого входять: державні органи приватизації, покупці (їх представники), посередники.
Систему державних органів приватизації визначено в законодавчому порядку.
Державну політику у сфері приватизації здійснюють Фонд державного майна України, його регіональні відділення та представництва у районах і містах, органи приватизації в Автономній Республіці
Крим, що становлять єдину систему державних органів приватизації в Україні.
Відповідно до ст. 7 Закону "Про приватизацію державного майна" Фонд державного майна України, його регіональні відділення та представництва у районах і містах, органи приватизації в Автономній Республіці Крим діють на підставі Закону України "Про Фонд державного майна України" та інших законів України з питань приватизації. Проте на сьогодні такий закон не прийнято, а тому правовий статус Фонду державного майна України визначається Тимчасовим положенням про Фонд державного майна України, затвердженим постановою Верховної Ради України від 7 червня 1992 р. (із змінами і доповненнями)1.
У статті 7 Закону "Про приватизацію державного майна" зазначено, що Фонд державного майна України підпорядкований, підзвітний і підконтрольний Верховній Раді України. Ця норма також була предметом розгляду Конституційного Суду України, який у рішенні від 1 липня 1998 р. відзначив, що відповідно до ст. 13 чинної Конституції України Верховна Рада України не є єдиним суб'єктом права державної власності. За Конституцією Кабінет Міністрів України, як виший орган у системі органів виконавчої влади, здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону. Фонд державного майна України є державним органом, який здійснює державну політику у сфері приватизації державного майна У зв'язку з цим Конституційний Суд України визнав неконституційним положення абз. 2 ч. 2 ст. 7 Закону "Про приватизацію державного майна".
Державні органи приватизації у межах своєї компетенції здійснюють такі основні повноваження:
змінюють у процесі приватизації організаційну форму підприємств, що перебувають у державній власності;
здійснюють повноваження власника державного майна у процесі приватизації;
виступають орендодавцем майна, що перебуває у державній власності, згідно із законодавством;
продають майно, що перебуває у державній власності, у процесі його приватизації, включаючи майно ліквідованих підприємств, об'єктів незавершеного будівництва та колишнє військове майно, що набуло статусу цивільного, а також акції (частки, паї), що належать державі у майні господарських товариств;
створюють комісії з приватизації;
затверджують плани приватизації майна, що перебуває у державній власності, плани розміщення акцій акціонерних товариств у процесі приватизації;
розробляють проекти державних програм приватизації і подають їх на затвердження Верховній Раді України;
укладають угоди щодо проведення підготовки об'єктів до приватизації та їх продажу;
укладають угоди щодо проведення експертної оцінки вартості об'єктів приватизації;
здійснюють ліцензування комісійної, представницької та комерційної діяльності з приватизаційними паперами;
виступають з боку держави засновником підприємств із змішаною формою власності;
беруть участь у розробці міжнародних договорів України з питань державної власності та її використання;
здійснюють захист майнових прав державних підприємств, організацій, установ, а також акцій (часток, паїв), що належать державі, на території України та за її кордоном;
контролюють виконання умов договорів купівлі-продажу державного майна.
Державні органи приватизації здійснюють інші повноваження, передбачені Законом "Про приватизацію державного майна", іншими законами України з питань приватизації.
Державні органи приватизації не мають права втручатися в діяльність підприємств, за винятком випадків, передбачених законодавством України й установчими документами цих підприємств.
Органи приватизації в Автономній Республіці Крим діють у межах повноважень, визначених Фондом державного майна України, і повноважень, делегованих Верховною Радою Автономної Республіки Крим щодо розпорядження майном, що належить Автономній Республіці Крим.
Органи приватизації в Автономній Республіці Крим у питаннях приватизації майна, що належить Автономній Республіці Крим, є підзвітними та підконтрольними Верховній Раді Автономної Республіки Крим.
Продаж майна, що є у комунальній власності, здійснюють органи, створювані відповідними місцевими радами. Зазначені органи діють у межах повноважень, визначених відповідними місцевими радами, та є їм підпорядкованими, підзвітними і підконтрольними.
Регіональні відділення Фонду державного майна України та представництва Фонду державного майна України в районах та містах діють на підставі положень, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 15 червня 1994 р. № 412і.
Державні засоби виробництва, що підлягають приватизації, є особливим товаром, покликаним забезпечувати не лише потреби приватизації, а й суспільні потреби в продукції, роботах, послугах. Тому законодавець спеціально регулює коло осіб, які можуть виступати покупцями в угодах приватизації, та деталізує ряд елементів правового становища покупця як суб'єкта приватизації.
Визначено загальне коло осіб, які можуть бути покупцями. Це:
громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства;
юридичні особи, зареєстровані на території України;
юридичні особи інших держав.
Також визначено вичерпний перелік осіб, які не можуть бути покупцями.
Стосовно фізичних осіб йдеться про працівників державних органів приватизації.
Стосовно юридичних осіб діють такі обмеження:
не можуть бути покупцями юридичні особи, у майні яких частка державної власності перевищує 25 відсотків;
не можуть бути покупцями органи державної влади.
Для спільної участі в приватизації громадяни можуть створювати господарські товариства, в тому числі із членів трудового колективу, в порядку, встановленому законодавством України.
Господарське товариство членів трудового колективу підприємства, що приватизується, засновується на підставі рішення загальних зборів, у яких брало участь більше 50 відсотків працівників підприємства або їх уповноважених представників.
Стаття 6 Закону "Про приватизацію державного майна" відносить до суб'єктів приватизації представників і посередників. Тут ідеться про різних щодо юридичної природи та організаційно-правових форм суб'єктів права, що входять до інфраструктури приватизації. Інфраструктура - це, насамперед, спеціалізовані організації, які обслуговують продавців і покупців з метою зменшення їх ризиків при розміщенні вкладів покупців в об'єкти приватизації, при укладанні і виконанні угод приватизації. Організації інфраструктури обслуговують також ринок приватизаційних паперів, обіг приватизаційних майнових сертифікатів тощо. Зазначена діяльність здійснюється організаціями інфраструктури на договірних засадах. Це означає, що звернення покупців до послуг посередницьких організацій при придбанні державного майна не є обов'язковим.
Закон "Про приватизацію державного майна" передбачає, що основними інфраструктурними організаціями приватизації є:
- довірчі товариства;
- інвестиційні фонди та інвестиційні компанії;
- інші фінансові посередники.
Однією з організаційно-правових форм суб'єкта посередницької діяльності у сфері приватизації є довірче товариство. Функції і правове становище даного суб'єкта регулюються Законом України "Про господарські товариства" (загальні положення та особливості правового статусу господарських товариств з додатковою відповідальністю), а також Декретом Кабінету Міністрів України від 17 березня 1993 р. "Про довірчі товариства".
Довірче товариство - це господарське товариство з додатковою відповідальністю, яке здійснює представницьку діяльність відповідно до договору, укладеного з довірителями майна щодо реалізації їх прав власників. Майном - об'єктом договору між довірчим товариством і довірителем - є кошти, цінні папери, документи, які засвідчують право власності довірителя.
