Проблема беженцев

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

На сегодняшний день развитие прав беженцев является неотъемлемой частью мировой правовой действительности. Проблема прав беженцев появилась в начале XX века и до сих пор остается нерешенной. Сейчас в мире около 15 млн. беженцев, что является следствием военных межгосударственных конфликтов, внутринациональных проблем, систематических нарушений прав человека в некоторых странах и т. п. В данное время работа по усовершенствованию системы предоставления защиты беженцам продолжается и в рамках Европейских правотворческих организациях, и в рамках деятельности правительства Республики Беларусь, и на других региональных уровнях, что свидетельствует об актуальности данной проблемы для современного общества.

Официальная статистика показывает, что ежегодно сотни тысяч людей покидают свои дома и страны, где они постоянно проживают, для того, чтобы спасти себя и свои семьи от проблем, которые связаны с вооруженными конфликтами, религиозными гонениями, а также различными актами дискриминации.

Ни один саммит объединенного европейского парламента не обходится без выступлений, которые посвящены проблемам беженцев и вынужденных переселенцев, так как континентальная Европа ежегодно предоставляет убежище нескольким десяткам тысяч заявителей на убежище.

Проблема беженцев в современном мире чрезвычайно запутана и сложна. Относительно просто решаются вопросы возвращения к местам прежнего проживания и восстановления прав беженцев от стихийных и/или экологических катастроф; а также, в ряде ситуаций, политических беженцев, как это было после обретения независимости некоторыми африканскими странами. Особой практикой тут являются случаи обмена населением между государствами – Турцией и Грецией после греческо-турецкой войны в середине ХХ в., Польшей и СССР и Польшей и Чехословакией, с одной стороны, и Германией, с другой, после Второй мировой войны. В конфликтах же на этнической, расовой или религиозной почве политических усилий сторон и мирового сообщества и экономической поддержки со стороны международных организаций оказывается недостаточно для массового возвращения беженцев и восстановления их в правах, особенно имущественных.

1. Зарождение проблемы беженцев в нач. ХХ ст. Состояние проблемы на современном этапе

Проблема беженцев является далеко не новой для общества. С возникновением общин, а затем и государств людям нередко приходилось покидать свои дома и устремляться в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов или последствий стихийных бедствий. В это же время впервые возникла необходимость в институте убежища, которое изначально было более традиционным, нежели узаконенным.

История человечества полна трагических событий, связанных с беженцами. B начале нашей эры 300 000 готов бежали от нашествия кочевников-гуннов на земли Рима. Первый крестовый поход (1096–1099 гг.) вызвал массовое переселение мусульман со «святых мест», захваченных крестоносцами. Более полумиллиона арабов и турок стали беженцами. Однако не только военные конфликты порождали волны беженцев. Тысячи людей в Европе и Азии бежали от частых эпидемий, например чумы [3, с. 57].

В ХХ в. проблема беженцев стала настолько серьезной, что международное сообщество (сначала в лице Лиги Наций, а затем — Организации Объединенных Наций) больше не могло оставлять ее без внимания. Столкнувшись после Первой мировой войны с остротой проблемы беженцев, мировое сообщество из гуманитарных соображений стало принимать на себя функции по защите прав беженцев и предоставлению им помощи. Вопрос о беженцах начал рассматриваться как международная проблема, которую необходимо решать, соответственно, на международном уровне. Впервые усилия по оказанию помощи беженцам были предприняты в августе 1921 г., когда Международный комитет Красного Креста обратился к Лиге Наций с призывом помочь более чем 1 млн российских беженцев, вынужденных покинуть свои дома в ходе гражданской войны [4, с. 5].

В 1921 г. Лига Наций назначила знаменитого норвежского полярника-исследователя Фритьофа Нансена Верховным комиссаром по делам российских беженцев. Впоследствии его мандат был расширен на другие группы беженцев. На долю Нансена выпала исключительно трудная задача по определению правового статуса российских беженцев и организации для них либо трудоустройства в принимающих странах, либо возвращения на родину. Ф. Нансеном было создано бюро Верховного комиссара в Женеве с представительствами на местах в принимающих странах (оно послужило прообразом Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН)).

Нансен оказал серьезное влияние на последующие международные усилия по защите прав беженцев, за что ему в 1922 г. была присуждена Нобелевская премия мира. С 1954 г. УВКБ ООН ежегодно награждает учрежденной им медалью Ф. Нансена отдельных лиц или группы лиц, которые внесли значительный вклад в дело защиты прав беженцев [27, с. 11].

Разработка модели международных действий по защите беженцев была осуществлена Лигой Наций и подтверждена принятием ряда международных соглашений по этой проблеме. 

Еще до окончания Второй мировой войны и официального учреждения ООН союзные державы с целью разрешения проблемы колоссального перемещения людей в Европе учредили в ноябре 1943 г. Администрацию Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления (ЮНРРА). Соглашение о создании Администрации подписали 44 государства. ЮНРРА помогала не только беженцам, покинувшим свои страны, но и всем, кто оказался перемещенным в результате войны. В 1944—1945 гг. в хаосе Второй мировой войны и затем в период послевоенной разрухи ЮНРРА оказала помощь 7 млн. человек — как беженцам, так и другим группам.  

В июле 1947 г. как непостоянное специализированное учреждение ООН была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ), которая действовала в более узком направлении (оказывала помощь только беженцам), нежели ее предшественница ЮНРРА.

МОБ была первым международным органом, который в комплексе занимался всеми аспектами проблем беженцев. В ее функции входило установление личности, регистрация и классификация, правовая и политическая защита, репатриация, транспортировка, переселение и обустройство на новом месте. Однако за этими многочисленными функциями скрывалось явное смещение приоритетов в политике — от репатриации, проводившейся ЮНРРА, к переселению людей из стран, где они нашли убежище, в третьи страны.

В феврале 1952 г. МОБ официально прекратила свое существование. По общему признанию, международное сотрудничество в решении проблем беженцев следовало продолжать, но главный спорный вопрос заключался в том, какие цели должно преследовать такое сотрудничество [27, с. 20].

Через 5 лет после окончания Второй мировой войны в Европе миллионы гражданских лиц оставались в положении беженцев. В ООН обсуждалась идея создания новой международной организации, которая за несколько лет решила бы вопросы помощи этим лицам.

В декабре 1949 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла решение учредить УВКБ ООН первоначально на трехлетний срок, начиная с 1 января 1951 г. Решением Генеральной Ассамблеи ООН в декабре 1950 г. было образовано УВКБ ООН — неполитическая гуманитарная организация, приступившая к работе 1 января 1951 г. [32].

Так было положено начало более чем пятидесятилетней одиссее, за время которой и весь мир, и УВКБ ООН, и проблема беженцев изменились до неузнаваемости. Когда УВКБ ООН было официально учреждено, никто не предполагал, что это надолго. Однако новые события и кризисы (деколонизация Африки, локальные вооруженные конфликты, геополитические изменения конца 1980—1990-х гг.) порождали все новые потоки беженцев. Постепенно становилось все более очевидным, что проблема беженцев — не временное послевоенное явление.

Согласно Уставу Верховный комиссар назначается с целью обеспечения под эгидой ООН международной защиты беженцев, подпадающих под компетенцию Управления. В Уставе содержится определение тех лиц, на которых распространяется компетенция Верховного комиссара. Статья 2 Устава УВКБ ООН гласит, что деятельность Верховного комиссара «носит гуманный и социальный характер и касается, как общее правило, лишь отдельных групп и категорий беженцев» [26, с. 51]. Акцент на аполитичный характер деятельности Верховного комиссара сыграл главную роль в том, что организация смогла работать как в условиях напряженности периода «холодной войны», так и во время последующих вооруженных конфликтов.

Обеспечение международной защиты беженцев путем содействия в подписании и ратификации международных конвенций по защите беженцев, а также наблюдение за выполнением международных конвенций по защите беженцев поручено УВКБ ООН на основе признания того положения, что эффективность мер, предпринимаемых для разрешения проблемы беженцев, зависит от сотрудничества государств с Верховным комиссаром.

Основными международно-правовыми документами, закрепившими нормы защиты прав беженцев, процедуры и критерии определения статуса беженца, являются Конвенция 1951 г. о статусе беженцев [31] и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев [28], принятые в связи с потребностью дать юридическое определение статуса беженца в новых послевоенных условиях. В Конвенции дано определение понятия «беженец», под которым понимается «лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится за пределами страны своей гражданской принадлежности и не может или не желает пользоваться защитой этой страны вследствие таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего предыдущего проживания в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений» [31].

Через 16 лет после принятия Конвенции был разработан специальный Протокол, касающийся статуса беженцев. Присоединяясь к Протоколу, государства берут на себя обязательство применять основные положения Конвенции в соответствии с приведенным в ней определением беженца без временных и территориальных ограничений Конвенции 1951 г.

Ряд международных правовых документов, относящихся к беженцам, был принят государствами или межправительственными организациями в рамках географических регионов. Такие региональные инструменты по беженцам дополняют Конвенцию 1951 г. и отражают специфический характер проблем защиты прав беженцев в рамках конкретного географического региона.

Защита беженцев является общей ответственностью. Только работая совместно, дополняя сильные стороны друг друга, государства и международные организации могут предоставить эффективную защиту прав, в которой нуждаются и которой заслуживают беженцы.

2. Международно-правовое регулирование проблемы беженцев

Уже несколько десятилетий проблему беженцев относят к числу важных проблем современности. Обстоятельства и причины, вызывающие перемещение беженцев, различны. Одни порождаются ситуациями, формирующимися в рамках взаимоотношений людей или являющимися их результатом; другие обусловлены ситуациями, возникновение которых не зависит от воли людей, например стихийными бедствиями. Основную массу беженцев порождают, безусловно, ситуации первого рода, а именно: вооруженные конфликты, расовые и религиозные распри.

В работах западных исследователей положение беженцев в международном праве определяется как статус. Допуская возможность применения этого термина в широком смысле, следует, тем не менее, поставить под сомнение обоснованность его использования с точки зрения правовой квалификации.

Правовой статус - это установленное нормами международного права положение субъектов международного права, отдельных территорий, различных международных и государственных органов, отдельных категорий лиц и имущества. Например, когда речь идет о правовом статусе отдельных категорий лиц, то подразумевается, прежде всего, правовое положение дипломатических сотрудников и международных служащих, то есть тех категорий физических лиц, деятельность которых носит с некоторыми оговорками международный характер и не обусловлена спецификой их временного пребывания на территории другого государства. Положение беженцев, несмотря на все сложности и противоречия, ему присущие, носит временный характер. Поэтому, говоря о положении беженцев в международном праве, было бы правильным называть его не статусом, а режимом. Тем самым подчеркивается не только временный характер проблемы (по аналогии с режимом военнопленных и раненых), но и определяется основное отличие положения беженцев от положения других категорий лиц в международном праве [2, с. 57].

На практике статус беженца и вынужденного переселенца, а также применение статуса беженца и вынужденного переселенца с точки зрения международного права представляет собой правовой процесс, который занимает правовое пространство. Оно характеризуется принципом суверенитета каждого государства, а также принципами территориального верховенства и самосохранения, которые связаны с ним, а с другой стороны – гуманитарными принципами, которые вытекают из договоров и из общего международного права.

Нормы международного права, которые регулируют положение беженцев и вынужденных переселенцев, как система правовой защиты ещё не совсем сформировались. Поскольку эти нормы не обеспечивают необходимого регулирования таких ситуаций, которые нужно считать чрезвычайными.

Определенные правовые последствия влечет за собой утверждение правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев. Самое важное из этих последствий можно охарактеризовать как обязанность всех государств соблюдать принципы отказа от принудительного возвращения беженца в ту страну, в которой его жизни угрожает опасность, постоянно.

Существование категории беженцев и вынужденных переселенцев влечет не только правовые последствия для любого государства, но также влечет право и ответственность по защите указанной выше категории. На сегодняшний день данную обязанность исполняет Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН). Указанное выше Управление можно охарактеризовать как представителя международного сообщества. Однако любое государство также может выполнять функции по защите беженцев и вынужденных переселенцев. Хотя данная защита всегда связана с материальными интересами государств и, как правило, государства неохотно занимаются данной проблемой.

Решая проблему беженцев, устанавливая определенные правом средства защиты, государства, прежде всего, руководствуются необходимостью соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Принцип уважения прав человека является одним из основных принципов международного права.

Наиболее существенные изменения в области защиты прав человека произошли после второй мировой войны. В Уставе ООН, принятом на конференции  в Сан-Франциско в 1945 году, было внесено положение о том, что Организация Объединенных Наций преследует цели «осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без  различия расы, пола, языка и религии» [30]. Данное положение имеет самое непосредственное отношение к проблемам беженцев. Явления  беженцев носит сегодня объективный характер, т.к. обуславливается множеством существующих в мире катаклизмов. Участившиеся войны, стихийные бедствия, трудные экономические условия существования  и многие другие явления   создают обстановку, при которой возникают потоки беженцев – людей,  ищущих  безопасное и отвечающее общечеловеческим потребностям и условиям жизни место жительства.

Исследуя правовые нормы, касающиеся беженцев, следует обратить внимание не только на обязательства государств, связанные с приемом беженцев и обращением с ними после въезда, но и на потенциальную международно-правовую ответственность государства, действия или бездействие которого вызывают отток населения. Ответственность государства, в свою очередь, вытекает из факта его контроля над территорией и жителями.  Отдельные лица и группы должны иметь возможность свободно осуществлять права человека на территории, с которой они связаны общественным фактом или принадлежностью, имеющими международное значение; самоочевидно, что такое положение наиболее вероятно не тогда, когда оно навязывается извне, а там, где господствует национальное демократическое и представительное правление, гражданское общество и правопорядок.

Неопровержима различными событиями история принятия международного законодательства связанного со статусом беженцев. В виду сложности в принятии того или иного нормативного акта находящего к конкретной политической ситуации происходящей в мире международным сообществом была создана образцовая нормативная модель для регулирования общественных отношений в этой области. И только после этого 28 июня 1951 года ООН была принята Конвенция «О статусе беженцев» [31]. Данная конвенция была принята на конференции уполномоченных представителей и вступила в силу 21 апреля 1954 года.  
Из указанного международного нормативного акта следует что, беженцами являются лица, в результате преследований, находящиеся за пределами страны, гражданами которой они являются. 

В ст.12 Конвенции «О статусе беженцев» был установлен индивидуальный статус беженцев [31]. Таким образом, индивидуальный статус беженца определяется законодательством государства предоставившего данному лицу убежище либо государством, на территории которого он проживает. Однако, права приобретенные лицам до того как они стали беженцами, а также права возникшие в результате заключения брака признаются и регулируются в том случае если они признаются законодательством данного государства. Этой конвенцией также признается право на движимое и недвижимое имущество лиц, получивших статус беженцев. Говоря точнее, органами власти государства, представившее убежище, должно быть создано благоприятное условие для приобретения беженцами своего движимого и недвижимого имущества либо участия в договорах аренды или иных договорах. В данном международном документе помимо указанных выше прав, закреплены также права на изобретения, производства, торговые марки, научные и художественные произведения и т.д.

22 ноября 1984 года в целях обеспечения  прав беженцев центральной Америки  в Колумбии была принята Картахенская  декларация, после принятия которой, права и гуманитарные проблемы  беженцев центральной Америки, Мексики  и Панамы стали объектом обсуждения. В ходе обсуждений, странам данного  региона было рекомендовано нижеследующее:

- применение конституционной процедуры  для присоединения к Конвенции  «О статусе беженцев» от 1951 года  и его протокола от 1967 года;

- принятие терминологии указанной  в вышеупомянутых международных  актах для установления точной  категории беженцев и мигрантов  иной категории;

- после присоединение к соответствующим  конвенциям создание внутригосударственного  механизма;

- создание государственных органов  правления для решения задач  по защите прав беженцев этих  государствах;

- осуществление деятельности по  обеспечению взаимодействия внутригосударственного  механизма с работой ООН по  делам беженцев;

- принятие комплексной программы  по оказанию помощи беженцам  в области образования, медицины, трудовой деятельности в области  безопасности и т.д.

Частью одной их модели деятельности мирного сообщества по реализации прав беженцев и вынужденных переселенцев было принятие «Дублинской» Конвенции странами ЕС в 1990 году. 
Этой конвенцией был установлен порядок получения убежища и рассмотрения ходатайства для получения убежища в странах ЕС.

Регулирование проблемы беженцев, являющейся бедствием ХХ века, ведётся на базе нормативных актов, перечисленных международным сообществом.

По моему мнению, решение затронутой проблемы сильно зависит от увеличения уровня юридической культуры общества, правильного правового подхода к данной проблеме, а также подготовки нужного количества кадров и специалистов в этой области.

3. Правовой статус беженцев в Республике Беларусь

Особую группу иностранцев в Республике Беларусь составляют беженцы, т.е. лицо, которое не является гражданином Республики Беларусь и находится на территории в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований в государстве своей гражданской принадлежности по признаку расы, религии, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может либо не желает вследствие таких опасений пользоваться защитой этого государства; или лицо, которое, не имея определенного гражданства и находясь на территории Республики Беларусь вследствие подобных обстоятельств, не может или не желает вернуться о государство своего прежнего обычного местожительства в силу таких опасений [29].

Проблема массового притока вынужденных мигрантов является достаточно серьезной для Республики Беларусь и требует государственного регулирования. В общем плане, право на убежище, закреплено в статье 12 Конституции Республики Беларусь «Республика Беларусь может предоставлять право убежища лицам, преследуемых в других государствах за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность» [1].

Беженцами в Республике Беларусь не могут быть признаны иностранцы:

• в отношении которых имеются веские основания предполагать, что они совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международных актах, заключенных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;
• в отношении которых имеются веские основания предполагать, что они совершили тяжкое преступление неполитического характера за пределами Республики Беларусь до прибытия на ее территорию;
• в отношении которых имеются веские основания предполагать, что они виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;
• пользующиеся защитой либо помощью органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев [29].

Решение о признании иностранца беженцем (в соответствии с Законом «О беженцах») принимает Департамент по гражданству и миграции МВД Республики Беларусь на основании заключения территориального органа по миграции после процедуры рассмотрения ходатайств и материалов личного дела иностранца. Решение принимается в срок до трех месяцев. Приобретение статуса беженца не связано с отказом от имеющегося у лица гражданства и требует представления доказательств об угрозе жизни и здоровью иностранца [29].

Несмотря на то, что понятия «беженец» и «лицо, ищущее убежища» являются синонимами, при их использовании сложилась практика обозначения вторым термином иностранца, который еще не признан официально беженцем на территории принимающего государства. В отношении такого лица осуществляется процедура предоставления ему статуса беженца, и, соответственно, объем прав и обязанностей иностранца напрямую зависит от стадии процедуры, на которой находится ходатайствующее лицо. В законодательстве Республики Беларусь существует также категория лиц (иностранных граждан или лиц без гражданства), у которых отсутствуют основания для предоставления им статуса беженца, но существуют вполне обоснованные опасения столкнуться при возвращении в государство гражданской принадлежности с угрозой смертной казни, пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания либо с угрозой жизни, возникшей по причине насилия в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера, и которые не могут или не желают вследствие таких опасений пользоваться защитой этого государства. Данной категории предоставляется дополнительная защита.

Дополнительная защита предоставляется таким лицам на срок до одного года.

В случае сохранения в государстве гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства иностранных граждан или лиц без гражданства оснований, по которым им предоставлена дополнительная защита, срок ее предоставления может продлеваться до одного года.

Так, мы можем выделить права и обязанности лица, ищущего убежища

1) группы лиц, индивидуальное рассмотрение ходатайств о защите которых невозможно по причине их одновременного массового прибытия и в этой связи необходимости решения вопроса об их допуске и пребывании в Республике Беларусь по основаниям, предусмотренным для предоставления статуса беженца или дополнительной защиты (временная защита).

2) права и обязанности лица  ходатайствующего о защите;

3) права и обязанности признанного  беженца.

4) права и обязанности лиц, которым  предоставлена дополнительная защита.

Правовой статус иностранцев относящихся к группе лиц, индивидуальное рассмотрение ходатайств о защите которых невозможно по причине их одновременного массового прибытия в Республику Беларусь (временная защита) закреплен статьях 25 и 26 Закон Республики Беларусь «О предоставлении иностранным гражданами лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защите в Республике Беларусь» [30].

Правовой статус иностранца, ходатайствующего о защите, также практически целиком регулируется национальным правом с соблюдением важнейших прав беженца (невысылки, невыдачи и др.), закрепленных в международно-правовых нормативных актах и законодательстве Республики Беларусь. Закон Республики Беларусь «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защите в Республике Беларусь» в статье 29 [30].

Правовой статус признанного беженца в Республике Беларусь характеризуется самым широким объемом прав и обязанностей и имеет комплексный характер. Фактически, права беженца включают в себя следующие группы прав:

1) права граждан Республики Беларусь, такие как право на: бесплатную медицинскую помощь; получение образования; социальную защиту, в том числе и социальное обеспечение и т. д.;

2) права иностранцев и лиц  без гражданства, постоянно проживающих  в нашей стране. К этим правам относятся: право заниматься трудовой, хозяйственной или иной незапрещенной деятельностью; право вступать в профессиональные союзы и другие общественные объединения, заключать или расторгать брак с гражданами Республики