Проблемные регионы

Часть 1. Проблемные регионы

1. Каковы основные качественные  признаки проблемных регионов?

Проблемный  регион – это территория, которая  самостоятельно не в состоянии решить свои социально-экономические проблемы или реализовать свой высокий  потенциал и поэтому требует активной поддержки со стороны государства. К проблемным регионам могут относиться не только субъекты Федерации в целом, но и отдельные их части, сопредельные части нескольких субъектов Федерации и даже территории, вмещающие несколько субъектов Федерации (например, Крайнего Севера, зона ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и т.п.)¹.

Число выделяемых проблемных регионов должно быть не очень велико, иначе усилия государства по их поддержке  окажутся размытыми и малоэффективными.

Основными качественными признаками проблемных регионов являются:

- особая кризисность проявления той или иной крупной проблемы, создающая угрозу социально-экономическому положению в стране, политической стабильности, экологическому равновесию;

- наличие ресурсного потенциала (производственного, научно-технического, трудового, природного), использование которого особенно важно для национальной экономики;

- особое значение геополитического и геоэкономического положения региона для стратегических интересов страны;

- недостаток у региона собственных финансовых ресурсов для решения проблем общенационального и мирового значения².

2. Какие существуют подходы к выделению и типологизации проблемных регионов?

Типологизация регионов – выделение и группировка региональных образований по определенным признакам. При этом предпочтение отдается методам сложных группировок, когда разделение совокупности регионов на группы (типы) осуществляется по двум и более признакам, взятым в сочетании. Для осуществления задач государственной региональной политики насущно необходимо построение типологий регионов. Это важно также для системного описания и анализа социально-экономического положения регионов. В региональных исследованиях широко используются методы сложных группировок, когда разделение совокупности регионов на группы (типы) осуществляется по двум и более признакам, взятым в сочетании (комбинации).

Типологизация регионов возможна по исходному состоянию и динамике одного показателя. Суть этого подхода состоит в следующем. Вся совокупность регионов разделяется на группы по уровню данного показателя в базисном году (группы 1, 2,...). За тем производится разделение регионов по относительной величине показателя в наблюдаемом году (группы 1.1, 1.2, ..., 2.1, 2.2, ...). В простейшем случае выделяются четыре группы (типа) регионов: 1.1 – регионы, которые и в базисном, и в наблюдаемом году имели уровень индикатора выше среднего; 1.2 – регионы, у которых уровень индикатора в базисном году был выше среднего, а в на-блюдаемом году стал ниже среднего; 2.1 – регионы, у которых уровень индикатора в базисном году был ниже среднего, а затем превысил средний уровень; 2.2 – регионы, у которых уровень показателя и в базисном, и в наблюдаемом году был ниже сред него. Так, может быть проведена типологизация регионов по вели чине заработной платы относительно среднероссийского уровня.

Например, в 1990 г. 15 регионов (субъектов Федерации) Восточной Сибири и Дальнего Востока разделялись следующим образом: в 13 регионах уровень зарплаты был выше и в двух – ниже сред-нероссийского (Хакасия и Тыва). За 1991-2001 гг. произошли изменения: из группы регионов с уровнем зарплаты выше сред-нероссийского (группа 1) перешли в группу с уровнем зарплаты ниже среднероссийского (группа 2) два региона (Бурятия и Еврейская автономная область), а из группы 2 в группу 1 – один регион (Хакасия). Таким образом, в 2001 г. 15 регионов разделялись на четыре группы: 1.1 – 11 регионов; 1.2 – два региона; 2.1 – один регион; 2.2 – один регион. Возможна типологизация регионов по сочетанию двух индикаторов, например, характеризующих уровень экономического и социального развития.

 В качестве  примера можно предложить типологизацию  регионов по динамике промышленного производства (экономическая составляющая) и динамике доходов населения (социальная составляющая). Наконец, имеет место типологизация регионов по главным проблемам регионального развития. Такого рода типология построена по четырем группам основополагающих проблем: экономическим, геополитическим, этническим, экологическим. Каждой группе проблем (аспекту регионального развития) соответствуют определенные типы регионов. Региональная типология разработана в Совете по изучению производительных сил, ориентирована на цели, задачи и механизмы региональной политики. Она имеет три измерения: уровень социально-экономического развития, динамичность развития и природно-географические условия (климат, положение относительно центра страны, тяготение к регионам мирового рынка и т.п.). На основе наблюдаемых типологических признаков выделяются три главных типа проблемных регионов в современной России, по отношению к которым целесообразно применять особые методы регулирования: отсталые, депрессивные, кризисные³.

3. Перечислите кризисные пояса России

Кризисные регионы, расположенные в непосредственной территориальной близости, образуют так называемые кризисные пояса. На территории России сегодня выделяются следующие кризисные пояса:

- Центральный пояс;

- Южный пояс;

- Уральский пояс;

- Восточный пояс.

Наиболее  крупным является Центральный кризисный  пояс. В его состав входят части  Северо-Западного, Центрального, Волго-Вятского, Центрально-Черноземного и Поволжского экономических районов.

Основными проблемами Центрального кризисного пояса являются:

- Спад производства

- Высокая безработица

- Низкий уровень жизни

- Низкая бюджетная обеспеченность

- Высокий уровень депопуляции населения.

Таким образом, в регионах, образующих историческое ядро территории российского государства, наблюдаются  устойчивые тенденции свертывания  экономической активности и деградации локальных систем расселения.

В состав Южного кризисного пояса входят сопредельные регионы  Северного  Кавказа и южная часть Поволжья. Здесь сосредоточивается большое количество беженцев и вынужденных переселенцев как из республик самого Северного Кавказа, так и из республик СНГ.

Основными проблемами Южного кризисного пояса  являются:

- Спад производства;

- Хронически трудоизбыточная конъюнктура рынка труда в сочетании с высокой рождаемостью;

- Низкий уровень жизни;

- Низкая бюджетная обеспеченность;

- Межэтнические военные конфликты;

- Высокая численность вынужденных переселенцев и беженцев.

Таким образом  в Южном кризисном поясе свертывание  экономической  активности протекает  на фоне сохранения положительного естественного  прироста населения и хронического наличия значительного количества избыточной рабочей силы.

Уральский кризисный  пояс, на первый взгляд, включает территории, развивающиеся сравнительно благополучно. В его состав входят территории Уральского и Западно-сибирского экономических  районов, куда входят 4 субъекта Российской Федерации с глубоким спадом производства, 5 регионов находятся в кризисном или предкризисном состоянии по техногенной нагрузке и т.д. Этот кризисный пояс представляет существенную угрозу национальной безопасности России, поскольку на его территории концентрируются базовые отрасли промышленности, крупный оборонный потенциал, атомная промышленность⁴.

4. Перечислите критерии выделения отсталых (слаборазвитых) регионов

Выделение отсталых (слаборазвитых) регионов является примером второго, качественного подхода к выделению проблемных регионов.

Характерными критериями выделения слаборазвитых регионов являются:

1) Состояние длительного застоя;

2) Низкая интенсивность хозяйственной деятельности;

3) Малодиверсифицированная отраслевая структура экономики;

4) Слабый научно-технический потенциал;

5) Низко развитая социальная сфера.

На сегодня, к данной категории регионов можно  отнести следующие регионы: большинство  республик Северного Кавказа; Республики и автономные округа юга Сибири; Республика Марий Эл; Республика Калмыкия.

Если несколько  смягчить критерии выделения, к категории  отсталых также можно отнести  ряд областей Центрально-Черноземного экономического района и автономных округов Севера.

К сожалению, степень  дифференциации уровня социально-экономического развития регионов России сегодня столь велика, что преодолеть ее в ближайшем обозримом будущем не представляется возможным.

Понятие отсталости региона является относительным. Оно  имеет смысл только в контексте  общей социально-экономической ситуации в стране. К данному типу проблемных регионов принято относить регионы, имеющие традиционно низкий уровень жизни по сравнению с основной массой регионов страны. Значительная часть регионов данной группы находится в состоянии длительного застоя; для них характерны низкая интенсивность хозяйственной деятельности, малодиверсифицированная отраслевая структура промышленности, слабый научно-технический потенциал, малоразвитая социальная сфера. В ряде регионов, относимых к этой группе, социально-экономическая ситуация отягощается политическими, этническими, криминальными, экологическими проблемами. Для выделения отсталых регионов применяется ряд количественных критериев. Однако окончательное решение о придании тому или иному региону статуса «отсталого» должно быть политическим.

Большинство ныне отсталых регионов имеют объективные  условия для ускорения развития на основе использования своих конкурентных преимуществ.

Так, например, республики Северного Кавказа занимают выгодное геоэкономическое положение для развития связей России с Закавказьем и Ближним Востоком и транзитных сообщений между Каспийским и Черным морями (в настоящее время – по транспортировке нефти). В этой зоне имеются исключительно благоприятные условия для горного курортно-рекреационного комплекса всероссийского и международного значения. В ближайшей перспективе станет реальной разработка нефтяных месторождений на шельфе Дагестана с последующей транспортировкой нефти в порты Черного моря. Имеющиеся большие запасы подземных термальных вод являются экономически и экологически эффективной базой для местной энергетики, коммунального и тепличного хозяйства.

Ускоренное  развитие особо отсталых анклавов Центрально-Черноземного и Волго-Вятского экономических  районов во многом связано с преодолением общего экономического кризиса, увеличением спроса на профилирующую продукцию проблемных регионов (особенно сельского хозяйства), усилением мобильности трудовых ресурсов (рассасыванием безработицы)⁵.

5. Покажите возможности преодоления региональной отсталости

Подъем отсталых регионов (республик и автономных округов) требует значительных внешних  инвестиций, необходимых для восстановления традиционных отраслей деятельности, улучшения транспортной доступности, развития курортно-рекреационных зон и центров, собственной энергетики, производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции.

Государство может  оказывать поддержку экономически слабым регионам в форме развития производственной инфраструктуры, стимулирования притока частных инвестиций, некоторых налоговых и кредитных льгот и преференций, селективного дотирования предприятий, обеспечивающих минимальную занятость, и т.п. Однако масштабы такой экономической поддержки в ближайшие годы не могут быть значительными и достаточными, учитывая ограниченность финансовых ресурсов.

Поэтому пока главный  путь – это саморазвитие регионов на основе использования собственного потенциала и конкурентных преимуществ⁶.

6. Каковы основные разновидности депрессивных регионов?

Депрессивными территориями как объектами государственной поддержки могут считаться такие территориальные образования, в которых по экономическим, политическим, социальным, экологическим и иным основаниям перестали действовать условия и стимулы развития. Эти территориальные образования не могут рассчитывать на саморазрешение депрессивной ситуации и требуют для этого чрезвычайной, специально организуемой поддержки извне, со стороны государства в целом. В этом должно быть заинтересовано и само государство, потому что точки депрессии рано или поздно становятся центрами политических, социально-экономических, экологических напряжений в масштабах всей страны.

Перечень показателей  территориальной депрессивности должен быть как можно более широким, ведь депрессия является системным  явлением, и чем больше позиций спада будет выявлено, тем лучше. Однако на практике это сделать достаточно сложно, и перечень показателей должен определяться целями вычленения точек депрессии.

Рассматриваемые показатели должны характеризовать локальный  уровень депрессии, ресурсные возможности депрессивной территории и соответствующего субъекта Федерации, региональную и межрегиональную остроту депрессии, ухудшение основных параметров уровня и качества жизни людей, предоставления социальных услуг.

7. Каковы пути выхода регионов из депрессивного состояния?

Ресурсные возможности самостоятельного разрешения депрессивной ситуации могут  характеризовать показатели бюджетной  обеспеченности (с учетом всех видов  уже оказываемой федеральной  и субфедеральной поддержки), наличия  имущества и ресурсов, которые могут быть задействованы при выходе из депрессивного состояния, а также показатели, характеризующие возможности диверсификации, конверсии и реструктуризации производства и т.п.

Санация депрессивных территорий. Естественно, что в условиях общего кризиса практически невозможна полная экономико-социально-экологическая реабилитация депрессивных территорий. Речь может и должна идти только о снятии первичной аномальной остроты проблемы. Однако и такую зауженную задачу нельзя решить с использованием простейших одномерных средств, например выделив специальную субсидию, объявив о создании оффшорной зоны и т.п.; практика опровергла представления о достаточности таких действий. Видимо, здесь необходимы иные, системные по существу, механизмы санаций (оздоровления), способные одновременно воздействовать на ситуации в сфере экономики, политики, социальных отношений, природопользования и в других областях жизнедеятельности и предполагающие применение многофункциональных экономико-правовых, социально-организационных, социально-экономико-демографнческих и других регуляторов территориальных ситуаций.

Санация депрессивных территорий должна принципиально отличаться от других мер государственного регулирования  территориального развития (например, от абсолютно обезличенных трансфертов) обязательной индивидуальной направленностью. Варианты санации должны быть столь же разнообразны, сколь различны причины депрессии – как внутрирегиональные, так и внешние по отношению к данной территории. Конкретный путь санации всегда индивидуален: он отличен от других и целевым содержанием понятия «санация», и набором конкретных регулятивных действий, и их последовательностью.

Так, содержание санации, направленной на устранение основной причины депрессии, – отсутствия условий и стимулов нормальной воспроизводственной деятельности, – могут составить механизмы установления особых правовых режимов хозяйствования (например, предоставление налоговых льгот и каникул), поддержки отдельных его форм (например, фермерских или кооперативных) и т.д. Применимы и самые различные способы активизации населения – от создания новых рабочих мест до изменения форм собственности.

Санация депрессивных территорий способна реализовываться в вариантах, различающихся по степени интенсивности. Один вариант – энергично проводимые акции, предполагающие наличие предварительно разработанной и обеспеченной ресурсами программы, соответствующих организационно-правовых механизмов и т.д.; совсем другой вариант – режим вялотекущего процесса, организаторы и участники которого либо не имеют соответствующих программ, ресурсов, механизмов, либо при их наличии (частичном или полном) переоценивают возможности саморазрешения депрессивной ситуации.

Санация депрессивных территорий – дорогостоящее и практически  бесприбыльное дело, истинный результат которого – общегосударственное спокойствие и поддержка относительно небольшого числа людей, терпящих социальное бедствие по не зависящим от них причинам. В лучшем случае лишь через несколько лет можно ожидать снижения нагрузки на бюджеты и различные социальные фонды, а экономическое саморазвитие – еще более отдаленное и отнюдь не гарантированное последствие санации. Затраты же на реальную, результативную санацию огромны и даже при предельном ограничении числа объектов вполне сопоставимы с сегодняшними бюджетными инъекциями в государственно поддерживаемые отрасли: угольную, оборонную, сельское хозяйство. По экспертным оценкам, минимальная программа санации менее десяти небольших населенных пунктов, находящихся в безусловно депрессивном состоянии, составит около 3 трлн. руб. При этом можно рассчитывать только на бюджеты или внебюджетные фонды.

Очевидно, что некоторые  средства для рассматриваемых целей  все же можно изыскать, причем все  они могут появиться только как  результат целевой переориентации ресурсов.

Система механизмов санации депрессивных территорий. Может  быть переориентирована на санацию  депрессивных территорий некоторая  часть ресурсов федерального бюджета  на поддержку ряда отраслей. Отметим, что уже сейчас немалая их часть  направляется на социальные, экологические и иные цели. Переориентировать на санацию наиболее депрессивных территорий следовало бы и часть бюджетных средств, расходуемых на решение социально-экономических проблем крупных регионов по каналам федеральных программ. К источникам финансирования санации правомерно отнести также льготные (в том числе беспроцентные) кредиты населению, средства благотворительных фондов, часть средств от ликвидации предприятий-банкротов, послуживших причиной депрессии соответствующих территорий.

Может возникнуть необходимость изменения структур федерального, субфедеральных и местных  бюджетов.

Выгоды перехода к государственной поддержке санации предельно локализованных депрессивных территорий несомненны. Они позволят:

- выделить на основании специального анализа ограниченное число локальных территорий, где действительно отсутствуют рыночные механизмы и естественно-природные условия саморазвития, которые требуются для самостоятельного выхода из углубляющейся депрессии;

- избавиться от недостатков малорезультативного распыления средств, выделяемых для помощи «нуждающимся» и «особо нуждающимся» регионам, по огромным площадям, по всем без исключения отраслям, сферам и объектам народного хозяйства;

- сконцентрировать проходящие по различным каналам (статьям расходов) средства бюджетов и внебюджетные средства разных уровней на ограниченном числе точек депрессии;

- усилить адресность и конкретность действий, четко обозначить ответственность исполнителей и целевое прохождение всех средств выделяемой поддержки;

- обеспечить гарантии поддержки; сделать территории, на которые она распространяется, сферами приоритетного финансирования, а соответствующие расходы – защищенными статьями бюджетов всех уровней;

- перейти на программные методы санации таких территорий с использованием особых механизмов ее проведения, контроля над результатами, отчетности и т.д.;

- предотвратить тем самым неизбежное наступление социальных, экологических и иных возможных в данной связи катастроф, упредить возникновение чрезвычайных обстоятельств и бедствий, а следовательно, и новых очагов политической и национально-этнической напряженности⁷.

8. Каковы особые проблемы приграничных регионов?

Понятие «приграничный  регион» подразумевает, что входящая в него территория испытывает существенное влияние государственной границы, основными функциями которой  являются барьерная, фильтрующая, контактная. Целесообразно рассматривать три уровня приграничья.

Проблематика  приграничья содержит в себе многие противоречия характерные для современного этапа развития. Среди них следует  выделить противоречия между: глобализацией  экономики, опирающейся на широкую либерализацию межгосударственных экономических отношений, и протекционистской сущностью государств; культурной унификацией в рамках глобализма и национальной (региональной) культурной идентичностью; богатыми (центральными) и бедными (периферийными) странами и районами стран; международной региональной интеграцией (сотрудничеством) стран и их суверенитетом; политическими центрами, стремящимися укрепить или сохранить властную вертикаль, и подчиненными им территориями, желающими расширения своих прав и полномочий и в частности в том, что касается международной деятельности. По сути эти противоречия можно свести к проблеме соотношения однородности и различий (континуальности и дискретности) в динамике мирового пространства, в которой ключевую роль играют государственные границы и приграничные территории.

Особое значение проблематика приграничных районов  имеет для России, имеющей громадный  пограничный периметр, который составляют весьма различные по природным, демографическим, экономическим и т.д. характеристикам территории.

Опыт либерализации  внешнеэкономических связей показал, что отладка контактно-барьерного механизма включения страны в  мирохозяйственные связи в условиях глобализации экономики и регионализации международных экономических требует  многолетней кропотливой работы. Шоковое открытие страны в начале 1992 г. в дальнейшем потребовала создания механизмов защиты национальных производителей, рынка труда, финансового рынка, валютных резервов, инструментов борьбы с криминалитетом паразитирующем на неотработанности законодательства, регулирующего внешнеэкономическую деятельность и, в частности, со странами СНГ, на отсутствии необходимого таможенного прикрытия на новых границах.

Громадный пограничный  периметр страны в условиях, произошедших с начала 1992 г. кардинальных геополитических и экономических изменений до сих пор не может нормальным образом выполнять как барьерные, так и контактные функции. Работа по созданию пограничных пунктов пропуска, обеспечивающих быстрое и качественное пограничное и таможенное оформление пока далека от завершения.

За почти  десятилетие либерализации внешнеэкономической  деятельности пока не произошло существенных изменений в структуре экономики  приграничных районов. Оно происходило  главным образом на основе традиционной модели. Последняя базируется на обслуживании внешнеэкономических связей и развитии приграничной торговли, движущей силой которой являются различия в уровне и соотношении цен на товары потребительского и производственного назначения в соседних странах. Экономический эффект этой модели связан с расширением рынка сбыта для одних и получением более дешевых товаров и услуг для других. И то и другое лежит в основе получаемых по обе стороны границы доходов и осуществляемых сбережений и накоплений. При значительных объемах приграничной торговли и транзитных товаропотоков возникают предпосылки для экономического подъема приграничных районов.

Привлекательность приграничных районов для иностранных  инвесторов при этой модели определяется транспортными условиями относительно стран-инвесторов, особенностями инвестиционного климата, ценой основных факторов производства, потенциальной емкостью осваиваемого рынка и трансакционными издержками, связанными с пересечением государственной границы. Многие приграничных районов России сильно удалены от потенциальных инвесторов, в них малоемкие региональные рынки и неблагоприятный инвестиционный климат из-за слабо развитой рыночной инфраструктуры.

Обращает на себя внимание крайне слабая инвестиционная привлекательность регионов приграничных с Украиной. Привлекательность регионов граничащих с другими рассматриваемыми странами немногим лучше. Основная часть инвестиций, размещенных в поясе регионов, соседствующих с Китаем приходится на Приморский и Хабаровский края, которые имеют и морскую границу. Регионы, расположенные по границе с Казахстаном, привлекают инвестиции, не благодаря своему соседству, а в связи с мощным промышленным потенциалом и природными ресурсами. Инвестиционная привлекательность регионов Северо-запада связана, прежде всего, с северной столицей. В тоже время проводимая на данный момент политика способствует улучшению инвестиционного климата. В данные регионы направляются значительные материальные ресурсы, которые при рациональном их использовании будут способствовать процветанию приграничных регионов.

В экономической  и культурной жизни приграничных районов России важную роль играет сотрудничество со смежными регионами  соседних стран. Оно осуществляется при отсутствии специального законодательства⁸.

9. Перечислите основные функции государственной границы с точки зрения регионального развития

Государственная граница – линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) страны, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета.

Государственные границы выполняют несколько функций. Их можно объединить в три группы: барьерные, контактные и фильтруя.

Барьерная функция  заключается в достаточном отделении  одной страны от другой. При этом такое отделение может быть близким к абсолютному, скажем в бывшем Советском Союзе, где граница была «на замке», а соседние страны отделялись контрольно-следовой полосой, колючей проволокой и пограничниками с автоматами по всему периметру. Максимизирована барьерная функция границы и между Южной и Северной Кореей со сплошной пятиметровой стеной, током высокого напряжения и т.п. Для большинства нынешних государств характерна так называемая мягкая барьерная функция открытых.

Контактная  функция границы заключается в создании на границе двух государств общих природных заповедников, еврорегионов, открытых экономических зон например между Украиной, Польшей и Беларусью возник еврорегион "Буг" и другие. Таким образом пограничные районы двух или нескольких государств становятся контактной зоной, которая дает возможность постоянно углублять двустороннее или многостороннее сотрудничество.

Фильтрующая функция  границы заключается в том, что  он должен выполнять роль своеобразной мембраны или фильтра, который пропускает все полезное и нужное для определенного государства из других стран и задерживает все враждебное, вредное, отрицательное т.д.⁹

10. В чем заключаются особенности зон российского приграничья?

Российское  приграничье это фактически сплошная полоса либо неосвоенных, либо депрессивных территорий.

В настоящее  время Советом Федерации проводится мониторинг деятельности субъектов  Российской Федерации по совершенствованию  законодательства в сфере пограничной  безопасности. С этой целью в период осенней сессии 2005 года Комитетом  Совета Федерации по обороне и безопасности были направлены запросы во все приграничные субъекты, полученные ответы содержат конкретные предложения, а в качестве общих проблемных вопросов можно выделить:

- отсутствие нормативных правовых актов уполномоченного федерального органа исполнительной власти по вопросу установления пределов пограничной зоны и правил пограничного режима;

- требуют законодательной конкретизации меры социальной поддержки граждан, участвующих в защите государственной границы;