Проблемы перевода земель из одной категории в другую
КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
Дисциплина: земельный контроль
«Проблемы перевода земель из одной категории в другую»
Порядок перевода земель из одной категории в другую
Понятие категории земель установлено Земельным Кодексом РФ, а также Федеральным Законом № 172-ФЗ от 21.12.2004 г., ред. От 31.12.2014 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее № 172-ФЗ). По целевому назначению земли в Российской Федерации разделены на следующие категории (п. 1 ст. 7 ЗК РФ):
- земли поселений;
- земли сельскохозяйственного назначения;
- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
- земли особо охраняемых территорий и объектов;
- земли лесного фонда;
- земли водного фона;
- земли запаса.
Согласно положению п. 1 ст. 8 ЗК РФ, отнесение земель к соответствующим категориям и их перевод из одной категории в другую осуществляется в отношении:
- земель, находящихся в федеральной собственности – Правительством Российской Федерации;
- земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности органами исполнительной власти субъектов РФ;
- земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, – органами местного самоуправления;
- земель, находящихся в частной собственности:
- земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов РФ;
- земель иного целевого назначения – органами местного самоуправления.
Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель (участков земель) из одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.
Земля, как первоначальный источник любого богатства, является огромной ценностью для человеческого общества. Она выполняет наиболее значимые функции в системе общественных отношений по сравнению с другими природными ресурсами, поэтому решение правовых проблем, связанных с владением, распоряжением и пользованием земель, является одним из самых актуальных вопросов современности. Порядок определения правового режима использования земель, установленный законодательством, является сложным механизмом.
К настоящему времени почти все земельные участки, обладающие характерными экономическими и экологическими признаками, включены в ту или иную категорию земель.
Определение назначения той или иной категории земель является необходимым для организации рационального процесса их использования. Необходимо отметить, что земли населенных пунктов выделяют в отдельную категорию, но в их составе есть земли, используемые в разных целях.
Процесс, в результате которого изменяется целевое назначение конкретного земельного участка, вследствие изменения его принадлежности к определенной категории земель, называется переводом земель из одной категории в другую и регламентируется федеральным законодательством, о чем свидетельствует п. 1 ст. 8 ЗК РФ. В современных условиях процесс перевода земельных участков из одной категории в другую регулируется восемнадцатью федеральными нормативными актами, и в первую очередь, Федеральным законом № 172-ФЗ.
Проблемы перевода земель из одной категории
в другую
При всех достоинствах Федерального закона № 172-ФЗ необходимо отметить некоторые упущения, в результате которых возникают вопросы на практике. Так, например, в законе используются такие понятия, как «правообладатель», «заинтересованное лицо», «ненадлежащее лицо», но содержание данных понятий не раскрывается. Это позволяет государственным органам, занимающимся процедурой перевода земель, трактовать их по-своему, что может привести к нарушению принципа равноправия (ст. 19 Конституции РФ). Также Закон разделяет перевод земель и земельных участков, но критерии, по которым их следует различать между собой, не устанавливает.
Текущее законодательство включает в себя разнообразные декларативные положения, раскрывающие значение земель сельскохозяйственного назначения и необходимости их сохранения, а также увеличения их общей площади. Однако из содержания Закона о переводе следует, что земли сельскохозяйственного назначения являются потенциальным резервов для расширения других категорий земель. В соответствии со ст. 77 ЗК РФ в составе категории земель сельскохозяйственного назначения выделяют сельскохозяйственные и несельскохозяйственные угодья. Несельскохозяйственными угодьями признаются земли, которые заняты внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, водными объектами и др. Законом были рассмотрены случаи перевода земель сельскохозяйственных угодий в ст. 7, раскрывающей особенности и исключительные случаи, при которых возможен данный перевод. Однако переводы остальных земель сельскохозяйственного назначения в другие категории остаются неурегулированными.
Согласно ФЗ-№ 172 в случае перевода земель или земельных участков из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство в уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. В содержание ходатайства должно входить согласие правообладателя земельного участка на перевод. В ст. 2 Закона не указывается, в какой форме должно быть представлено согласие правообладателя. Отсутствие указания на необходимость нотариального заверения данного согласия позволяет предположить, что согласие дается в простой письменной форме. Вместе с тем несогласие правообладателя не относится к числу оснований для отказа в переводе земель (ст. 4 Закона).
Непонятен вопрос о составе документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земель. П. 2 ст. 2 Закона установлено, что состав документов определяется органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения и уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в отношении других земель. Однако в этой же статье п. 4 установлен закрытый перечень документов, которые следует прилагать к ходатайству о переводе земель.
Некоторые пробелы существуют и в ст. 3 Закона. П. 2 данной статьи содержит основания, по которым может быть отказано в переводе, причем формулировка является настолько неточной, что ее можно применить в большом количестве случаев. Одним из оснований отказа является ситуация, когда с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо. Закон не поясняет, кого можно назвать ненадлежащим лицом, только на основании гражданского законодательства и содержания Закона о переводе можно предположить, что ненадлежащее лицо — это лицо, которое не является правообладателем или не имеет оформленного права представлять собственника в отношениях перевода земельного участка. Также уполномоченный орган может отказать в переводе, если к ходатайству приложены документы, не соответствующие по составу, форме или содержанию требованиям земельного законодательства. Однако, возможна ситуация, когда обязательные приложения к ходатайству вообще отсутствуют. Это является бесспорным основанием для возврата документов.
В соответствии со ст. 13 Закона перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель проводится после формирования в законодательно установленном порядке земельного участка, по поводу которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель. Но не всегда наличие только данного акта является достаточным условием для безопасного перевода. Так, например, согласно ст. 14 ЗК РФ земли, подвергшиеся радиоактивному и химическому загрязнению, могут переводиться в земли запаса для их консервации. Требование о проведении экологической экспертизы и о планах рекультивации земель при переводе земель в земли запасов отсутствуют. Утверждение данного требования в российском законодательстве реализует право граждан на благоприятную окружающую среду, закрепленное в ст. 42 Конституции РФ.
Проблемные
аспекты при переводе земель
сельскохозяйственного назначения в другую
категорию земель
Судебная практика
подтверждает, что для перевода земель
сельскохозяйственного назначения в категорию
земель лесного фонда наличия мнения правообладателя
недостаточно, необходимо получение его
согласия.
Так, 9 октября 2008 г. Правительством Ярославской
области принято Постановление N 537-п "О
переводе земельных участков из категории
земель сельскохозяйственного назначения
в категорию земель лесного фонда".
В качестве приложения к данному Постановлению
утвержден Перечень земельных участков,
переводимых из категории земель сельскохозяйственного
назначения в категорию земель лесного
фонда.
С/х производственный кооператив "Призыв" обратился в суд с заявлением об оспаривании указанного выше акта, ссылаясь на то, что перевод поименованного в нем земельного участка из одной категории земель в другую противоречит требованиям ЗК РФ и ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", произведен без согласия кооператива и нарушает его право постоянного (бессрочного) пользования данным участком.
Решением Ярославского
областного суда от 11 декабря 2009 г. требования
СПК "Призыв" удовлетворены, признаны
не действующими с момента вступления
решения суда в законную силу соответствующие
пункты перечня земельных участков, переводимых
из категории земель сельскохозяйственного
назначения в категорию земель лесного
фонда.
В кассационной жалобе заинтересованное
лицо (Правительство ЯО) утверждало, что
при разрешении вопроса о переводе земельного
участка из одной категории в другую учету
подлежит лишь мнение собственника такого
участка; отсутствие согласия правообладателя
не является основанием к отказу в переводе
земельных участков из одной категории
в другую.
Кассационная инстанция оставила предыдущие решения судов в силе, обосновав тем, что нарушение установленного Земельным кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к иным категориям, о переводе их из одной категории в другую.
Состав и порядок подготовки документов для перевода земельных участков из одной категории в другую установлен статьей 2 Закона. К ходатайству должно быть приложено в числе других документов согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую.
Право исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления ходатайствовать о переводе земельных участков в составе земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков предусмотрено Законом только в случаях перевода земельных участков из одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов.
Из содержания оспариваемого заявителем кассационной жалобы Постановления не следует, что земли сельскохозяйственного назначения переведены в земли лесного фонда именно в указанных целях.
Между тем согласие СПК "Призыв" к ходатайству о переводе указанного земельного участка в категорию земель лесного фонда приложено не было, такое согласие у СПК "Призыв" не испрашивалось.
Проблемные аспекты при переводе земель
лесного
фонда в другую категорию
Решение о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы может быть принято только на общегосударственном уровне Правительством РФ, в то время как в иных случаях подобные полномочия переданы субъектам РФ.
Именно Правительство РФ, руководствуясь общенациональными интересами, обязано решать, не нанесет ли в данном случае изъятие земель в лесах первой группы ущерба интересам государства и общества. Гарантией объективности такого решения должны служить: процедура экологической экспертизы, установленная Федеральным законом "Об экологической экспертизе", и процедура получения согласия ряда федеральных ведомств. В случае отрицательного заключения экологической экспертизы или при отсутствии заключения Правительство РФ не имеет права принимать какие-либо решения по данному вопросу. То же касается и согласия федеральных ведомств.
Кроме того, предусмотрено, что при переводе лесных земель в нелесные одновременно устанавливаются условия изъятия и предоставления земельного участка, а также определяется плата за перевод лесных земель в нелесные, равная размерам убытков.
Анализ судебной практики по переводу земель лесного фонда в нелесные земли показывает, что распоряжения Правительства РФ по вопросам перевода лесных земель в нелесные принимаются в большинстве случаев уже после того, как рассматриваемые земельные участки переданы в пользование. Иными словами, они уже освоены, ненужный лес вырублен, и на них уже определенное время ведется хозяйственная деятельность.
В апреле 1997 г. в Верховном Суде РФ слушалось дело по жалобе общественных организаций и граждан против Правительства РФ. Истцы требовали признать недействительными двенадцать распоряжений Правительства РФ о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы, принятых в промежутке с января 1996 г. до января 1997 г. В качестве основного аргумента заявители выдвигали в адрес Правительства РФ обвинение в том, что упомянутые распоряжения были приняты без проведения экологической экспертизы. Кроме того, они уверяли, что практика перевода лесных земель в нелесные приводит к уничтожению особо ценных российских лесов. Жалоба была удовлетворена, распоряжения Правительства РФ признаны недействительными. Такое решение подразумевает вполне определенные юридические последствия.
Отмена распоряжений Правительства РФ означает, что эти земельные участки должны быть возвращены в лесной фонд в пригодном для их использования состоянии. Следовательно, признание недействительными всех решений, если таковые были, государственных и муниципальных органов о предоставлении земель, их приватизации и регистрации влечет обязанность пользователей вернуть земли, не предоставляя им права на компенсацию.
Проблемные
аспекты при переводе земель в земли
населенных пунктов
Особый интерес вызывает вопрос о переводе земель лесного фонда, находящихся в пределах населенного пункта, в земли населенного пункта. Суды считают, что Закон не предусматривает возможности без соблюдения надлежащей правовой процедуры перевода земель лесного фонда в земли поселения в случае изменения городской черты. То есть при изменении черты города в данном случае следует одновременно подавать ходатайство о переводе земель лесного фонда в земли населенного пункта. Показательным является следующий пример.
Администрация муниципального образования "Чебаркульский городской округ" (далее - местная администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с иском к Управлению Федеральной регистрационной службы по Челябинской области (далее - ТУ ФРС по Челябинской области), Территориальному управлению Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Челябинской области (далее - ТУ ФАУФИ по Челябинской области) об исключении из земель категории "лесной фонд" кварталов Чебаркульского лесничества общей площадью 2366 га, субъектом права собственности на которые является Российская Федерация, а также о признании указанных кварталов землями категории "земли населенных пунктов" муниципального образования "Чебаркульский городской округ" и восстановлении положения, существовавшего до проведения государственной регистрации права собственности Российской Федерации, путем прекращения права собственности Российской Федерации на спорный земельный участок.
Решением от
19 июня 2007 г. Арбитражного суда Челябинской
области иск удовлетворен. Удовлетворяя
иск, суд руководствовался статьей 8 Закона,
так как признал, что перевод земель из
земель лесного фонда в земли поселений
осуществлен посредством установления
городской черты муниципального образования
"Чебаркульский городской округ",
а потому государственная регистрация
права федеральной собственности на спорный
участок лесного фонда, находящегося в
пределах городской черты, должна быть
прекращена.
Постановлением от 26 сентября 2007 г. Федерального
арбитражного суда Уральского округа
решение первой инстанции оставлено без
изменения.
Дело было передано на рассмотрение в
Президиум ВАС РФ, который посчитал, что
обжалуемые судебные акты подлежат отмене,
дело - передаче на новое рассмотрение
по следующим основаниям:
1. Согласно материалам лесоустройства
Чебаркульского лесничества Чебаркульского
лесхоза (описанию расположения, ведомости
поквартальных итогов распределения площади
лесного фонда, схеме лесхоза) спорный
участок относится к землям лесного фонда.
2. В силу статьи 101 ЗК РФ границы земель лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий в соответствии с материалами лесоустройства.
3. В силу пункта 1 статьи 84 ЗК РФ черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий.
4. Обязательность процедуры перевода земель лесного фонда в земли поселений (населенных пунктов) подтверждается правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации - по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации.
Однако судом не проверялось соблюдение процедуры перевода земель из земель лесного фонда в земли поселений при утверждении проекта городской черты города Чебаркуль в 1967 г. с включением в городскую черту территории площадью 7270 га, поэтому принятые по делу судебные акты подлежат отмене, дело - передаче на новое рассмотрение.
Кроме того, суд неправомерно применил при рассмотрении настоящего дела Закон, поскольку он не действовал в период государственной регистрации права федеральной собственности на спорный участок лесного фонда.
ВАС РФ отметил, что в соответствии со статьей 83 ЗК РФ землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель иных категорий. Землями промышленности и иного специального назначения признаются земли, которые расположены за чертой поселений (ст. 87 ЗК РФ). Земли поселений, земли промышленности и иного специального назначения в силу статьи 7 ЗК РФ составляют самостоятельные категории земель Российской Федерации. Согласно статье 84 ЗК РФ черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий. Установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам.
В соответствии со статьей 84 ЗК РФ черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам, поэтому орган государственной власти не вправе изменить черту поселения таким образом, что часть земельного участка окажется в новой черте поселения, а часть - за чертой. Разделение земельного участка, в результате которого часть участка будет отнесена к земле другой категории, приведет к невозможности использования части участка по целевому назначению. Поскольку черта поселения не может быть изменена таким образом, что часть земельного участка окажется за его чертой, то отсутствуют основания для перевода части земельного участка из земель поселений в земли промышленности.
В силу статьи 8 Закона установление или изменение черты поселений является переводом земель поселений или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли поселений. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 3 ст. 5 названного Закона).
Таким образом, включение земельного участка в составе земель другой категории (земли промышленности) в черту поселения всегда влечет за собой перевод земельного участка из земель другой категории (земли промышленности) в земли поселений.
Заключение
В современный период в условиях научно-технического прогресса земля не потеряла ни одного из своих назначений. Наука и производство, достигнув успехов в освоении природы, все же не нашли замены земле. Более того, за последние годы пришло понимание ценности земель как незаменимого элемента единого мира природы, участвующего в поддержании необходимого для выживания человека экологического баланса.
Долгое отсутствие специального закона, который регулировал бы процедуру перевода земель из одной категории в другую, создавало правовые проблемы однообразного ее использования. Однако в связи с принятием ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" многие проблемы были решены.
Вместе с тем
анализ судебно-арбитражной практики
показал, что этот Закон уже сегодня требует
доработок, и в этих целях хотелось бы
предложить пути совершенствования законодательства
по переводу земель в иные категории:
1. Дать определение таким оценочным категориям,
как "заинтересованное лицо", "правообладатель",
"ненадлежащее лицо", в целях осуществления
перевода. Разграничить понятия "земля"
и "земельный участок".
2. Сократить сроки рассмотрения ходатайства:
для Правительства РФ - до двух месяцев,
для исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ - до одного месяца.
3. Дополнить ФЗ N 172-ФЗ положениями, касающимися
перевода отдельных видов земель сельскохозяйственного
назначения, например занятых внутрихозяйственными
дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями,
предназначенными для обеспечения защиты
земель от воздействия негативных (вредных)
явлений, и т.д.
4. Следует законодательно уточнить, распространяется
ли закрытый перечень прилагаемых к ходатайству
документов при подаче его в орган государственной
власти субъекта РФ для перевода земель
с/х назначения.
5. Установить для перевода земли из земель
запаса требование об экологической экспертизе
и планах рекультивации земель.
Список литературы
1. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 08.03.2015)
2. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2014 ) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»
3. Комментарий к Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» / Под ред. д-ра юрид. наук А.П. Анисимова. М., 2010.
4. Перевод земельного участка в другую категорию / Юрист. Демидкова Е., №7 - 2005
5. Постановление Президиума ВАС РФ от 2 сентября 2008 г. № 16490/07 по делу № А76-738/2007-22-204 / Вестник ВАС РФ. 2009. № 1.
6. Вопросы и ответы по
№ 4
Ухта 2015