Проблемы развития казначейского исполнения бюджета

Проблемы развития казначейского  исполнения бюджета.

1.История развития казначейской  системы России. Роль казначейской  системы в исполнении бюджета.

Казначейство прошло длинный и сложный путь развития. Его история неотделима от истории  Российского государства в целом. В советское время финансирование всего народного хозяйства и всего советского аппарата, счетно-бюджетная работа, руководство  денежным обращением были переданы Наркомату финансов и Народному банку РСФСР, а затем –Министерству финансов СССР и народных республик , Госбанку СССР и его территориальным органам.

К середине 1992 г. страна пришла к состоянию, когда исполнение федерального бюджета практически вышло из-под контроля Правительства РФ. Задержки в перечислении налогов и сборов на счета Министерства финансов РФ, а также в представлении отчетности о них были нормой в работе многих банков, включая Центральный банк РФ (Банк России). Последний, в свою очередь, практически потерял контроль над счетами бюджетных учреждений, которые в погоне за доходностью стали переводить свои счета в коммерческие банки. Указом президента РФ от  08.12.1992 № 1556 и постановлением Правительства России от 27.08.1993 года № 864 был решен вопрос о создании федерального казначейства. В составе Министерства финансов РФ.¹

Новый импульс в развитии Федеральное казначейство получило в связи с вступлением в  действие с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации, который  решил следующие основные задачи процесса исполнения бюджетов РФ:²

-закрепил казначейское  исполнение бюджетов РФ;

-обеспечил необходимое  соответствие кассовых расходов  нормам, установленным законом о  бюджете на текущий финансовый  год;

-установил ответственность  Главных распорядителей  и получателей  средств федерального бюджета  за целевое использование выделяемых им средств.

Решение о выделении  Федерального казначейства из состава  Министерства финансов Российской Федерации  в отдельную федеральную службу было принято в 2004 г. в ходе проводимой административной реформы. В это  время продолжалось исполнение федерального бюджета 2004 г., и органы Казначейства несли ответственность за соблюдение установленных процедур исполнения федерального бюджета.

Казначейская система  России сегодня – это система, которая оказывает услуги участникам бюджетного процесса, проводит платежи сектора государственного управления. Ее основной задачей является обеспечение нормального функционирования единого счета бюджета и лицевых счетов бюджетополучателей. Казначейскую систему сегодня можно назвать транспортной системой для доведения до каждого участника бюджетного процесса распоряжений главного распорядителя средств (относительно лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования). И, наконец, это система, которая позволяет через свою систему регистрации операций представлять информацию об исполнении бюджета.

В соответствии с БК РФ (ст. 215)³ установлено казначейское исполнение бюджетов. Орган казначейства осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство, согласно БК РФ, регистрирует поступления, регулирует объемы и сроки принятия бюджетных обязательств, учиняет разрешительные надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществляет платежи от имени получателей средств федерального бюджета.

Исполнение  федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета  в системе балансовых счетов Федерального казначейства.

При исполнении федерального бюджета запрещается осуществление  операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства

Все средства федерального бюджета находятся на одном счете (ЕКС), и задача федерального казначейства - осуществлять управление ликвидностью этого счета. Ликвидность счета  Федерального казначейства - это создание системы, при которой денег на счете будет всегда достаточно, чтобы исполнить или оплатить платежные обязательства, которые предъявляются государству в рамках решений по принятию бюджетного обязательства (договора, соглашения). Управление ликвидностью ЕКС реализуется посредством системы прогнозирования доходов, которые поступают на этот счет, прогнозирования расходов, которые будут осуществляться с этого счета, и создания системы совместно с Минфином России, которая позволяет в нужное время (если на этом счете не хватает средств для оплаты обязательств) привлекать необходимые ресурсы с рынка, то есть посредством заимствований, выпуска государственных ценных бумаг

Казначейская  система  исполнения бюджета  создана для  того, чтобы в первую очередь обеспечить разграничение полномочий кассира и распорядителя бюджетных средств. В рамках бюджетного процесса должны быть четко, институционально выделены те, кто принимает решение в рамках управления целями и задачами в целях оказания государственных услуг, и те, кто обеспечивает оплату обязательств, возникающих в процессе выполнения этих задач. Разделение полномочий кассира и распорядителя (главного распорядителя средств) обеспечивает нормальное функционирование единого счета, управление ликвидностью, деньгами государства, обеспечивает контроль за тем, чтобы деньги пошли на законодательно установленные цели.

2. Проблемы правового регулирования исполнения федерального бюджета.

Федеральное казначейство (Федеральная служба) в процессе своей деятельности сталкивается с огромным количеством вопросов. Значительные сложности вызывают противоречивость отдельных нормативно-правовых актов, отсутствие нормативного определения отдельных понятий и терминов и разработанного механизма реализации некоторых полномочий и функций. В связи с этим возникают сложности во взаимодействии органов казначейства с иными органами исполнительной власти.

Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу в 2000 г., с момента  принятия претерпел существенные изменения, направленные на его улучшение. Однако в настоящее время существует ряд вопросов и спорных моментов. Бюджетный кодекс РФ является основополагающим нормативным актом, регламентирующим исполнение бюджетов на всей территории РФ. Однако в процессе казначейского исполнения как федерального, так и других бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, возникают проблемы, связанные с несогласованностью, а часто и противоречием Бюджетного кодекса РФ другим законам и иным нормативно-правовым актам. 

Существует  ряд проблем, связанных с  функционированием механизма казначейского контроля за исполнением государственного бюджета, а именно:⁴

- отсутствие  эффективной нормативной базы  по составлению сметы расходов  бюджетных организаций;

- несовершенство  методики проведения предварительного  и текущего контроля;

- недостаточная  нормативная проработанность механизма  возврата в федеральный бюджет  дебиторской задолженности, образовавшейся  в прошлые финансовые годы;

- отсутствие  законодательных мер ответственности  бюджетных организаций за несвоевременное  использование выделенных финансовых ресурсов;

- отсутствие  нормативных актов, детально регламентирующих  методики работы по сокращению  кредиторской задолженности в  бюджетной сфере;

- низкая эффективность  механизма восстановления в федеральный  бюджет средств, использованных бюджетными организациями не по целевому назначению.

Федеральное казначейство (Федеральная служба) является основной государственной структурой, осуществляющей предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета. Однако следует отметить, что в ст. 267 Бюджетного кодекса РФ Федеральное казначейство (Федеральная служба) ограничено в полномочиях осуществления последующего финансового контроля. Таким образом, на практике сложилась ситуация, когда органы Федерального казначейства (Федеральная служба), обладая законным правом на изъятие бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, не могут (согласно ст. 267 БК РФ) выявлять и устанавливать факты нецелевого использования бюджетных средств, которое возможно лишь на стадии осуществления последующего финансового контроля. Бюджетный кодекс РФ и иные нормативно-правовые акты, регламентирующие правовое положение органов, осуществляющих финансовый контроль за исполнением федерального, регионального и местных бюджетов, содержат лишь отдельные статьи и положения, которые,  не обеспечивают единой концепции государственного и муниципального финансового контроля. В них нечетко определены место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе, отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, отсутствует закрепление единой информационной базы, что не позволяет правильно ориентироваться в среде контроля.

Поправками  в БК РФ, в ст. 215.1 введено, что Федеральное  казначейство осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы России. Органы Федерального казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. В связи с этим с 1 января 2006 г. бюджетные счета субъектов РФ и счета муниципальных образований, а также лицевые счета множества распорядителей и получателей средств открыты в территориальных органах Федерального казначейства.

В развитие данной законодательной нормы был издан Приказ Минфина России от 22.03.2005 N 1н "Об утверждении Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства", который предусматривает несколько способов организации кассового обслуживания местных бюджетов в органах Федерального казначейства.

Однако чрезмерная раздробленность (количество) муниципальных  образований, сопряженная с введением "революционных" перемен в системе  бюджетного учета, отягощенная обязательствами по применению программно-целевых методов при формировании бюджетов в условиях глубочайшей дотационности бюджетов абсолютного большинства муниципальных образований, а также эмпирически необоснованных межбюджетных отношений, дефицита кадров приводит:

- к проблемам  в системе государственного и  муниципального управления;

- ослаблению  финансовой дисциплины;

- осложнению  проведения предварительного и  текущего контроля за ведением  операций со средствами бюджетов  всех уровней бюджетной системы;

- снижению "прозрачности" движения средств бюджетов всех  уровней бюджетной системы;

- усложнению  бюджетного администрирования;

- росту управленческих  расходов.

Кроме того, в  результате увеличения нагрузки на органы Федерального казначейства при сохранении текущего положения вещей в области информационно-технического обеспечения, многовариантности схем казначейского исполнения субфедеральных бюджетов потенциален срыв регламента обслуживания региональных и местных бюджетов, и, как следствие, недовольство получателей, администраций и управлений Федерального казначейства, невыполнимое по системе в целом требование к увеличению штатной численности управлений Федерального казначейства.

В современных условиях финансовые органы, осуществляющие казначейское исполнение бюджета, должны быть оснащены современными информационными технологиями, вычислительной техникой и средствами телекоммуникаций

Не секрет, что  в сфере информационных технологий государственные финансовые органы заметно отстали, например, от банковских структур. За последнее время удалось ликвидировать отставание, которое составляло приблизительно пять лет. Сотрудникам финансовых органов муниципальных районов одновременно с выполнением своих повседневных обязанностей вместе с разработчиками удалось внедрить сложный программный комплекс. Основная проблема, с которой столкнулись при автоматизации технологических процессов в финансовых органах муниципальных образований, - кадровая. Не во всех финансовых органах в штатном расписании была предусмотрена единица специалиста в области информационных технологий. Сегодня ситуация нормализуется.

Сейчас в России существует единая бюджетная классификация, главной  частью которой являются не только функциональные направления (образование, здравоохранение), но и классификация так называемых целевых статей и видов расходов, т.е. тех целей, которых нужно достичь бюджетной системе. Это существенным образом затрудняет и постановку, и реализацию целей, которые стоят перед субфедеральными бюджетами, потому что они не могут быть едиными, они везде разные. Поэтому в поправках предусматриваются исключение этого принципа из бюджетного законодательства и передача права принять решение о наполнении бюджетной классификации с точки зрения целевых статей и видов расходов непосредственно публично-правовым образованиям.

 Кроме того, в поправках  в Бюджетный кодекс РФ предложено  более четкое структурирование  видов финансовой помощи, которая  оказывается бюджетам субъектов  Российской Федерации из федерального  бюджета, а также муниципальным  бюджетам. Сейчас в Бюджетном  кодексе РФ тоже есть четкие виды и направления финансовой помощи, но есть и такая статья - "и другие виды финансовой помощи".

Также необходимо изменение подходов и требований к системе управления региональными  финансами в зависимости от степени  дотационности субъектов Российской Федерации. В проекте Бюджетного кодекса РФ, например, определено, что если субъект Российской Федерации имеет дотационность выше 20%, то ему вводятся следующие ограничения: он не имеет права поменять расходные обязательства на полномочия, которые за ним не закреплены законом. За этим будет четко осуществляться контроль. Также субъект Российской Федерации не имеет права устанавливать систему оплаты труда госслужащих сверх тех нормативов, которые будут установлены Правительством. Если же дотационность субъекта свыше 60%, то дополнительно к тем требованиям, которые существуют для первой категории субъектов, вводятся еще ограничения: такие субъекты Российской Федерации обязаны ежегодно представлять свой бюджет для внешней проверки со стороны Счетной палаты Российской Федерации или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Российской Федерации. Кроме того, эти субъекты обязаны заключить соглашение с Минфином России, которое прописывает весь порядок совершенствования бюджетного механизма или бюджетного процесса в Российской Федерации. Таким образом, оно будет предписывать, что должен сделать субъект для того, чтобы минимизировать степень дотационности и по расходам, и по управлению доходами.

Очень много  вопросов возникает по учету доходов от предпринимательской деятельности, которые включены в бюджет. Дело в том, что существуют некоторые противоречия между Гражданским и Бюджетным кодексами. Бюджетный кодекс гласит, что доходы от предпринимательской деятельности должны быть учтены в доходах бюджетов, и расходуются данные средства на основании сметы доходов и расходов, которая утверждается ГРБС. Согласно Гражданскому кодексу эти средства являются доходами учреждений, поэтому они вправе ими распоряжаться самостоятельно. Выходит, что право распоряжаться доходами от предпринимательской деятельности в принципе есть, а вот возможности ограничены рамками первоначально установленных бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по конкретной классификации.

В связи с  проводимой реформой бюджетного учета возник ряд вопросов связанных :

- необходимостью переподготовки учетного персонала;

- дефицитом  квалифицированных кадров в бюджетных  учреждениях;

- необходимость. разработки нового программного обеспечения;

- необходимостью  обучения администраторов программ;

- отсутствием  систем автоматического бюджетного  учета и отчетности во многих  бюджетных учреждениях;

- неприменимостью  принципов бюджетирования, ориентированного  на результат к отдельным видам  расходов;

- незапланированным  ростом бюджетных расходов на субфедеральном уровне в связи с технологическими и методическими нововведениями.

Существует  ряд трудностей в сфере процедурных и информационных аспектов работы Федерального казначейства:

- цикличное  несоблюдение временных ограничений,  установленных в приказе, в ходе осуществления информационного обмена между УФК и подведомственными отделениями; причиной тому является недостаточность качества используемых информационных технологий как следствие слабой материальной базы многих отделений;

- проблемы при обмене информацией между УФК, возникающие вследствие ненадежности технологии прохождения информации в ходе санкционирования расходов федерального бюджета;

- необходимость  вовлечения кадрового состава  отделов УФК в проведение непрофильной  работы по преодолению программных сложностей, связанных с непрохождением, блокированием или утерей поступающей информации;

- нет механизмов  верификации своевременности предоставления  информации другими УФК или  отделениями в случае ее отсутствия  или задержки, особенно в условиях большого потока расходных расписаний. Механизм обратной связи по верификации доставки сведений в соответствии с документооборотом, прописанным в Приказе N 50н, основан на отправке извещений и квитанций, и, к сожалению, распределен во времени. Этот факт оказывает негативное воздействие на полноту и своевременность обмена информацией.

Вышеуказанные проблемы затрудняют процесс исполнения федерального бюджета и снижают  эффективность функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета.Решением вышеназванных проблем по повышению эффективности процесса кассового обслуживания исполнения бюджетов могло бы стать создание единого информационного пространства для органов Федерального казначейства.

К числу проблем, затрагивающих непосредственное функционирование службы Федерального казначейства, можно отнести обеспечение данной структуры квалифицированными кадрами; отсутствие технологий, обеспечивающих четкую связь различных ведомств по горизонтали в процессе их совместной деятельности по исполнению федерального, а в перспективе и остальных бюджетов. Современный характер отношений между ведомствами, участвующими в этом процессе, не только не удовлетворяет их участников, но и отрицательно влияет на сам процесс исполнения бюджета.

3.Проблемы, возникающие в процессе казначейского исполнения муниципальных бюджетов.

Проблема повышения  эффективности деятельности казначейских органов чрезвычайно обострилась  в последнее время в связи  с проведением целого ряда преобразований, как уже осуществленных в бюджетной сфере, так и проводимых в настоящее время, например в связи с реформированием местного самоуправления. Организация и исполнение бюджета субъекта РФ входит в компетенцию органов государственной власти соответствующих субъектов РФ. Таким образом, органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно организуют и осуществляют исполнение бюджета субъекта РФ, но в соответствии с положениями БК РФ. В первую очередь, сюда относятся норма о казначейском исполнении бюджета, а также положения об основах исполнения бюджета. Согласно ст. 215 БК РФ в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Органы федерального казначейства осуществляют кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ на основе заключенных соглашений о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ с органом исполнительной власти субъекта РФ. Под кассовым обслуживанием органами федерального казначейства исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации понимается учет территориальными органами федерального казначейства доходов и расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации, а также средств, поступающих от вышестоящего федерального бюджета.

Органы государственной  власти субъектов РФ, осуществляющие организацию исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами, не вправе самостоятельно без соответствующих письменных указаний (распоряжений) от распорядителей и получателей бюджетных средств перечислять средства бюджета субъекта РФ. Поэтому, обслуживая бюджетные счета распорядителей и получателей бюджетных средств, данные органы исполнительной власти есть кассиры средств бюджета субъекта РФ.

Исполнение  бюджета субъекта Российской Федерации  как неотъемлемая часть бюджетной  системы Российской Федерации производится на основе:

1) единства кассы,  что означает поступление и  расходование средств бюджета  с одного счета;

2) подведомственности  расходов, то есть осуществление  расходов строго в соответствии  с ведомственной классификацией  расходов бюджета, отражающей  распределение бюджетных средств  по главным распорядителям средств  бюджета субъекта РФ.

 Так, обобщение практики кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов через Федеральное казначейство позволяет утверждать, что наиболее полно преимущества казначейского исполнения региональных и местных бюджетов проявляются в дотационных регионах. Кассовое обслуживание через Федеральное казначейство позволяет высокодотационным субъектам РФ и муниципальным образованиям решать острые проблемы, связанные со своевременной выплатой заработной платы работникам бюджетной сферы, а также восстанавливать доверие поставщиков бюджетных услуг. Согласно Приказу Минфина РФ "Об утверждении Правил кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства", перевод бюджетов субъектов РФ на кассовое обслуживание в территориальные органы федерального казначейства осуществляется по решению соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ.

В целях осуществления  кассового обслуживания бюджета  субъекта Российской Федерации заключаются с органами федерального казначейства соглашения на обслуживания исполнения бюджета.

Стратегической  целью создания казначейской системы  исполнения бюджета является обеспечение  устойчивости финансовой системы муниципального образования.

Внедрение казначейской системы исполнения бюджета может дать значительный финансовый и организационный выигрыш, причем если в крупных муниципальных образованиях наибольший эффект  достигается за счет уменьшения времени на прохождение бюджетных средств  от налогоплательщика до конечного получателя бюджетных средств – контрагента, то в условиях  небольшого муниципального образования основным положительным результатом перехода на казначейскую систему исполнения бюджета является усиление контроля за использованием бюджетных средств, а так же консолидация средств на едином бюджетном счете.

Основными проблемами перехода на казначейское исполнение бюджета являлись следующие:⁵

-недостаточный  опыт работы в системах казначейского  исполнения бюджета, отсутствие  четкого нормативного и методического обеспечения

-отсутствие  достаточной материальной базы;

-недостаточно  высокая квалификация участников  процесса исполнения бюджета  требует его постоянного повышения.

Существует  ряд проблем связанных с автоматизацией процесса исполнения местных бюджетов, возникают сложности технического  функционирования системы .

В Добрянском районе казначейское исполнение районного бюджета действует с 2005 г.  Для автоматизации процесса казначейского исполнения бюджета применяется программный продукт «АЦК».

Основные проблемы возникающие в процессе казначейского исполнения бюджета

1. замедлен процесс уточнения невыясненных платежей
2. штатная численность казначейского сектора управления финансов и казначейства не соответствует нормативам
3. невысокий уровень профессиональной подготовки кадров, ответственных за исполнением бюджета.
4. не решен вопрос о техническом обеспечении администраций поселений и распорядителей для казначейского исполнения бюджета через транспортную систему «АЦК»
5. существует определенный временной разрыв при выдаче выписок   с ЕКС
6. не решен вопрос сопоставимости данных программного обеспечения органа федерального казначейства и финансового органа муниципального района.

Список литературы

Официальные документы

1. Приказ Минфина России от 22.03.2005 N 1н "Об утверждении Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства".

   2. Приказ Минфина  РФ от 10.06.2003 N 50н «Об утверждении порядка организации работы по  доведению через территориальные органы федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета».

3.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ

4. Постановление Правительства РФ от 27.081993 N 864 «О Федеральном казначействе Российской Федерации»

  5. Указ Президента РФ от 08.12.1992 № 1556 «О федеральном казначействе».

Научная литература

1. «Казначейская система: опыт Санкт-Петербурга». – 2-е изд., испр. и доп. / Под ред. В.Ю. Кротова, Н.В. Романовского. – СПб.: Изд-во Вестника Комитета финансов, 2003.

2.Реформирование бюджетного процесса: место и роль Федерального казначейства //Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях.- 2006.-№ 21.

3. Родионова В.М. О бюджетной самостоятельности субъектов Российской федерации.// Бюджетный учет.- 2006.-№ 3.

¹ Постановление правительства РФ от 27.08.1993 № 864»О федеральном казначействе»

² Бюджетный кодекс РФ.

³ Бюджетный кодекс РФ

⁴ Реформирование бюджетного процесса: место и роль Федерального казначейства //Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях.- 2006.-№ 21.

⁵ Родионова В.М. О бюджетной самостоятельности субъектов Российской федерации.// Бюджетный учет.- 2006.-№ 3.