Проблемы теории государства и права

1. Соотношение внутригосударственного и международного права (Вопрос № 24)

     Внутригосударственное, т.е. национальное, право и международное  право представляют собой две  различные, самостоятельные системы  права. Это означает, что эти системы  права имеют в своей характеристике как общие черты, так и особенности. Внутреннее право государства регулирует отношения внутри страны, на ее территории. Международное право есть совокупность принципов и норм, регулирующих отношения между государствами и другими субъектами1.

     Внутригосударственное право, законодательство определяют организацию  и деятельность государства, его  политику внутри страны и на международной  арене. Особенно зримо это проявляется  в правовом государстве, выражающем суверенную волю народа.

     Международная система – специфическая социальная система, в которой находят выражение  исторические закономерности развития человеческой цивилизации. Современная  международная система, ее нормативная  основа – международное право, международная  мораль – сформировались как результат  борьбы и сотрудничества государств, народов.

     В теории международного права существуют дуалистическая и монистическая  концепции в отношении вопроса  о взаимосвязи международного права  и внутригосударственного права.

     Дуалистическая  концепция рассматривает международное  право и внутригосударственное  право как самостоятельные, не имеющие  общих точек соприкосновения  комплексы.

     Монистическая теория предполагает, что международное  право и внутригосударственное  право являются составными частями  единого правопорядка. В рамках монистической  теории существует концепция примата  международного права над внутригосударственным  правом и концепция примата внутригосударственного права над международным правом.

     Национальные  системы права регулируют внутригосударственные  отношения. Нормы внутригосударственного права не могут регулировать международные  отношения. Однако это не означает, что эти нормы, вся система  внутреннего права не могут воздействовать на международное право. Есть определенные формы влияния норм внутригосударственного права на международные отношения  и международное право.

     Внутригосударственное право находит выражение во внешней  политике и дипломатии государства. Конечно, внешняя политика и дипломатия государства не должны вступать в  противоречие с общепризнанными  принципами и нормами международного права. Через политику, дипломатию государство  выражает и утверждает правовые идеи, взгляды, нормы, закрепленные в политическом, правовом, нравственном сознании народа, в нормативно-правовых актах, и тем  самым воздействует на международную  жизнь, межгосударственные отношения, на международное право.

     Одной из таких форм воздействия внутреннего  права на международные отношения, нормы международного права является закрепление в Конституции государства, других правовых актах принципов  международного права. В преамбуле  Конституции Российской Федерации  получили выражение принцип уважения прав и свобод человека, общепризнанные принципы равноправия и самоопределения  народов, принцип суверенной государственности  России. Конституция Российской Федерации  установила, что «общепризнанные  принципы и нормы международного права и международные договоры Россииской Федерации являются составной частью ее правовой системы» (ч. 4 ст. 15).

     Таким образом, международное право и  внутригосударственное право не существуют изолированно друг от друга. На нормотворческую деятельность в международном праве оказывают влияние национальные правовые системы.

     Проблема  взаимосвязей закона, международного договора, норм международного права  в регулировании внутригосударственных  отношений обретает новые аспекты  в связи с развитием отношений  между Российской Федерацией, ее центром  и субъектами Федерации (регионами). Представляет интерес в теоретическом  и практическом плане исследование правовых проблем международной  деятельности субъектов Российской Федерации.

2. Субъективное  и объективное  право (Вопрос № 21)

     Право не сводится к совокупности юридических  норм, оно воплощено в правах участников общественных отношений. Это юридические (юрисдикцией обеспеченные) права - они общезначимы и защищены государством, им соответствуют юридические обязанности, которые вместе с правами записаны в общих нормах законодательства, в судебных решениях, сформулированы в правовых обычаях2.

     Право понимается как «субъективное» и  «объективное». Термин «объективное право» рассматривается как совокупность (система) общеобязательных юридических норм, установленных и охраняемых государством, а понятие «субъективное право» означает права, принадлежащие конкретному субъекту, индивиду.

     Субъективное  право есть мера возможного поведения субъекта. Для того чтобы использовать возможное поведение, он должен считаться с аналогичными возможностями других субъектов права. Право в субъективном смысле есть индивидуализированное право. В нем общие юридические права и обязанности становятся принадлежностью конкретных лиц и таким образом переводят его в плоскость правоотношений. Субъективное право неразрывно связано с субъективной юридической обязанностью. Субъективная юридическая обязанность есть мера должного поведения лица. Если субъективное право связано с субъективными интересами лица, то субъективная обязанность связана с возможностью принуждения.

     В трактовке субъективного права  имеются два подхода, в зависимости  от существующего в юридической науке и практике правопонимания.

     Первый  из них связан с существующей характеристикой  права как совокупности общеобязательных юридических норм, установленных  и охраняемых государством (позитивное право). При этом субъективное право  и субъективная обязанность рассматриваются как следствие действия нормы объективного права. Такой подход имеет место там, где господствует система позитивного права, где право и закон совпадают по содержанию.

     Представители естественно-правовой теории происхождения  и трактовки права считают, что  субъективные юридические права  – следствие правовых притязаний (правомочий), присущих субъектам общественных отношений. Таким образом, складываются фактические правоотношения, которые  затем должны получить официальное  признание (санкционирование) со стороны  государства или же судебную защиту.

     Субъективное  юридическое право характеризуется  следующими основными признаками. Во-первых, это возможность субъекта права  самостоятельно осуществлять свои права  в пределах, установленных нормой объективного права. Например, определять судьбу принадлежащей ему на праве  собственности вещи: владеть, распоряжаться  и пользоваться ею по своему усмотрению. Во-вторых, субъективному праву одного лица соответствует субъективная юридическая  обязанность другого лица на определенное поведение в рамках юридического отношения, т. е. один субъект отношений  обязан не нарушать право другого. (Пример: обязанность возвращения в срок взятой взаймы суммы денег.) В-третьих, возможность защищать свое право  путем обращения к правосудию или в иной компетентный орган. Центральным  элементом является возможность  собственных действий, в том числе  возможность обладания, пользования  и распоряжения социальными благами  и ценностями. Однако без второго  и третьего элементов возможность  собственных действий не подкреплена  обязанностью другого лица и его  ответственностью.

     Исторически субъективное право зарождается  раньше, чем право объективное. Природа  субъективного юридического права  заключается в наличных естественных правах человека, которые не могут  быть отчуждены принудительной силой  государственной власти. Впоследствии основные права и свободы человека и гражданина получили законодательное закрепление.

     Право как мера свободы немыслимо вне  общеобязательных правил поведения. Совокупность общеобязательных юридических норм, регулирующих систему общественных отношений, обычно принято называть объективным правом. Это право  обращено ко многим субъектам правоотношений, но не зависит ни от одного субъекта. И поэтому оно называется объективным  правом.

     Объективное право в рамках романо-германской правовой системы отождествляется  с совокупностью норм позитивного  права, где основным источником права  является закон.

     Система современного объективного права создается  в результате нормотворческой деятельности государства (его органов). Она включает конституцию, кодексы, различные нормативно-правовые акты, т. е. всю систему законодательства. Структура объективного права складывается из отраслей законодательства (конституционного, административного, гражданского, уголовного, процессуального и др.).

     Диалектическое  взаимодействие субъективного и  объективного права – структурный  стержень эффективного действия механизма  правового регулирования общественных отношений3.

3. Правотворческий процесс (Вопрос № 25)

     Одним из важных направлений государственно-властной деятельности является правотворчество, являющееся ведущим звеном механизма  правового регулирования общественных отношений.

     Правотворчество понимается в двух смыслах:

     1) в узком смысле - когда правотворчество является непосредственным процессом создания правовых норм уполномоченными соответствующими органами;

     2) в широком смысле - когда в процесс правотворчества включается все от правотворческого замысла до практической реализации юридической нормы – подготовка, принятие, опубликование и т. д.

     Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта.

     В какой бы форме это решение  не выражалось, оно является юридическим  актом, который создает права  и обязанности. Необходимо ограничить действия, предшествующие правотворческой деятельности от процессуального начала этой деятельности, так как материалы печати, высказывания политических деятелей и научных работников, предложения государственных и общественных организаций о совершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о начале правотворческого процесса, т.е. процессуальные отношения не возникают. Подобные предложения являются социально-политическими предпосылками и основаниями правотворческой деятельности. Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее предпосылок.

     Структура правотворческого процесса состоит из двух частей.

     1. Объединяет организационные аспекты, не связанные с юридически значимыми действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение в соответствующей государственной или общественной организации, трудовом коллективе и т. д.).

     2. Основывается на правовых началах, отправной точкой которых является решение о подготовке проекта нормативного акта.

     Несмотря  на различные виды и особенности  правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы. Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта.

     1) связана с предварительным формированием государственной воли при составлении проекта нормативного акта, носит подготовительный характер и не порождает правовых последствий;

     2) предполагает официальное утверждение государственной воли в нормах права за счет превращения проекта нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер.

     Внутри  названных стадий осуществляются различные  процедурные операции разными уполномоченными  государственными органами, которые  в своей совокупности образуют субъектный состав правотворческого механизма  конкретного государства.

     Характерными  чертами такого процесса в Российской Федерации являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению4.

1. Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта) это первый этап правотворческого процесса. Он начинается с принятия решения о подготовке проекта. Оно, прежде всего, находит воплощение в утвержденных планах подготовительных работ, принятие которых осуществляется в правотворческой практике Российской Федерации и ряда других государств.

     Кроме того, относительно законопроектов такое  решение может исходить от высшего  законодательного органа страны в форме  поручения своим постоянным комитетам, Правительству РФ или какому-либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного  акта. Законопроект может быть подготовлен  и по инициативе Президента РФ, Правительства  РФ, постоянных комитетов Государственной  Думы, других органов и организаций, обладающих правом законодательной  инициативы. Наконец, инициативу в подготовке законопроекта могут проявить входящие в Российскую Федерацию субъекты через их высшие органы государственной  власти.

     Проекты указов Президентов РФ, постановлений  Правительства РФ обычно готовятся  соответствующими министерствами и  ведомствами либо на основании плана  правотворческих работ, либо по разовому поручению Президента РФ, руководства Правительства РФ, либо по собственной инициативе. Такие проекты могут быть подготовлены также в аппарате соответственно Президента РФ, Правительства РФ.

     При подготовке проектов обычно применяется  ведомственный, отраслевой принцип, в  соответствии с которым первоначальные проекты составляются теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой  принцип обеспечивает квалифицированное составление проекта, участие специалистов. Во многих случаях дается поручение составить первоначальный текст проекта нескольким министерствам, включая и юридический орган (Министерство юстиции РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и др.).

     Активная  роль в подготовке проектов принадлежит  общественным объединениям. В одних  случаях они готовят проекты  по собственной инициативе, в других - привлекаются к подготовке совместно  с государственными органами. Большинство  крупных законодательных актов, в первую очередь тех, которые  касаются граждан и их организаций, готовятся с участием партий, профсоюзов и других общественных объединений.

2. Следующая стадия правотворческого процесса - предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы отношений. Прежде всего определяются, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регулирования. При этом следует помнить, что проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового урегулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.

     Анализ  состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно  необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, социальные, юридические, экологические и другие, а также "просчитаны" возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т.д.

     Для законопроекта и проекта другого  важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции.

3. Следующая стадия - это подготовка первоначального текста проекта.

Для выработки  важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы.

     К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих  проект того или иного акта, привлекаются заинтересованные органы исполнительной власти, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители  делового мира, предприниматели, квалифицированные  юристы. Главное при этом - обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм  и деловитость.

     В подготовке проектов обязательно участие  юридических подразделений органов  и организаций, разрабатывающих  проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.

     Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам  или отдельным лицам либо заключать  с ними договоры, а также объявлять  конкурсы на лучший проект. Это дает возможность получить неординарные решения, отразить плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное  решение того или иного вопроса.

4. После того как первоначальный проект разработан, наступает очередная стадия правотворческого процесса - предварительное обсуждение проекта.

     Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Формы такого обсуждения разнообразны: это широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.) с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций; парламентские чтения; обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных федеральных министерств, агентств и служб; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны федеральных министерств и иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке и т.д. Разнообразные формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают составителям проекта достаточно четкие ориентиры в работе.

     Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов  законодательного органа, которые по профилю своей деятельности заинтересованы в его принятии. Такое рассмотрение - залог делового и организованного  прохождения проекта, гарантия более  углубленной проработки вопросов.

     Подготовленные  проекты должны быть подвергнуты  всесторонней правовой, финансовой, экологической  и иной специализированной экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности  правотворческой работы.

     Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. В процессе всенародного обсуждения законопроект публикуется в центральных и местных газетах и журналах, рассматривается на заседаниях представительных органов различных звеньев, в трудовых коллективах предприятий и учреждений, в воинских частях, общественных объединениях, на собраниях граждан по месту жительства.

     Всенародные обсуждения в нашей стране пока еще  не превратились в эффективный инструмент учета общественного мнения в  законодательной работе, повышения  качества законопроектов и должны проводиться  значительно чаще.

     После учета замечаний и предложений  проект окончательно дорабатывается и  редактируется. Как правило, это  делает та рабочая комиссия, которая  составляла первоначальный текст проекта.

5. Затем наступает новый этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом - рассмотрение и принятие нормативного правового акта). Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, обычно предусмотренные в Конституции РФ.

     Все официально внесенные законопроекты  рассматриваются соответствующими комитетами палат законодательного органа по профилю проекта, а также  комитетом по законодательству.

6. Следующая стадия правотворческого процесса, осуществляемая коллегиальным правотворческим органом - внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания.

     Эти стадии применительно к деятельности высшего представительного органа страны обычно детально регламентируются его регламентом.

     Рассмотрение  законопроектов осуществляется в трех чтениях, если законодательным органом  применительно к конкретному  проекту не будет принято иное решение. Практика проведения нескольких чтений законопроекта позволяет более детально, внимательно и всесторонне рассмотреть проект, внести в него необходимые поправки и обеспечить тем самым принятие более продуманного законодательного решения.

     При первом чтении законопроекта заслушивается  доклад инициатора законопроекта и  содоклад головного комитета. Затем  депутаты обсуждают основные положения законопроекта и высказывают предложения и замечания в форме поправок, рассматривают предложения об опубликовании при необходимости законопроекта для обсуждения. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет основные положения законопроекта или отклоняет его.

     Рассмотрение  внесенных поправок к проекту  и подготовка его ко второму чтению осуществляется головным комитетом  или другим органом, которому поручена доработка проекта. При втором чтении с докладом выступает председатель головного по данному законопроекту  комитета либо руководитель органа, дорабатывающего  проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам или в целом. В результате второго чтения законодательный  орган либо принимает закон, либо отклоняет его, либо возвращает на доработку. Порядок голосования и подсчета голосов обычно четко устанавливается  регламентами законодательного органа.

     В деятельности законодательных органов  ряда стран (в частности, в Российской Федерации) существует практика принятия законов в трех чтениях. Так, в  соответствии с Регламентом Государственной  Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет  Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимоотношений  статей и редакционной правки ввиду  изменения текста законопроекта  при втором чтении. При третьем  чтении законопроекта не допускается  внесение в него поправок и возвращение  к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.

     Принятый  федеральный закон затем рассматривается  Советом Федерации и одобряется им либо отклоняется. В последнем  случае закон возвращается в Государственную  Думу для дополнительного рассмотрения. Принятый и одобренный Советом Федерации  федеральный закон затем направляется Президенту РФ для подписания и опубликования. Президент РФ имеет право не согласиться  с содержанием закона и возвратить его в Государственную Думу для  дополнительного рассмотрения. В  Регламенте Государственной Думы установлен порядок повторного рассмотрения федеральных  законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех из них, которые отклонены  Президентом РФ.

     Коллегиальные правотворческие органы (например, Правительство РФ) принимают нормативные акты простым большинством голосов. Президент РФ, министры и другие органы единоличного руководства утверждают свои акты (указы, приказы, инструкции и т.д.) в персональном порядке.

     Официальное оглашение принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование принятого нормативного акта в особых, предусмотренных законом печатных органах (специальные официальные издания, газеты), а также его официальное оглашение в иной форме (по радио, телевидению, телеграфу, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации).

     Таким образом, обычно обнародуются законодательные  акты, нормативные решения Президента РФ и Правительства РФ. Во многих странах установлено правило, согласно которому не опубликованный в официальном  издании акт (кроме актов, содержащих государственную или военную  тайну) не влечет правовых последствий  и лицо (орган) не несут юридической  ответственности за нарушение его  предписаний. Так, в соответствии с  ч. 3 ст. 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

     В основе правотворческого процесса лежит ряд  принципов:

     1)  демократизм и гласность правотворчества связаны с процедурой разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом за счет привлечения граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации, референдума как высшей формы проявления демократизма правотворчества;

     2)  профессионализм связан с качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия государственных решений, опосредован привлечением компетентных специалистов, которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов;

     3)  законность выражается в требовании, что вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна реализовываться в рамках закона, и прежде всего Конституции РФ, в контексте правил юридической техники, юридической иерархии правовых актов, начал демократизма и гуманизма;