Оглавление

Проблемы  территориального устройства России 2

Список  литературы 14 
 

Проблемы  территориального устройства России

     Россия  – страна-континент. Эта тривиальная  истина известна всем. Даже после распада  СССР территория России составляет свыше 17 млн кв км. Естественно, что в такой огромной стране территориальные пропорции имеют исключительное значение.

     Поэтому проблемы территориального устройства, а значит и административно-территориального деления, необходимо решать вновь и  вновь.

     Россия  с начала своей государственности  всегда обладала внушительной территорией. Более того, территория России включает самые различные природно-климатические  зоны: от тундры до субтропиков, несколько  часовых поясов, острова Северного  Ледовитого и Тихого океанов.

     В административном плане современная Россия – это 89 субъектов Федерации. Однако их количество после референдума, в котором участвовали жители Пермской области и Коми-Пермяцкого округа, сократится до 88, поскольку два упомянутых субъекта интегрированы в один – Пермский край. Но и 88 субъектов – это очень много.

     Федеративные  государства мира, а их более 20, имеют  значительно меньшее число субъектов (Индия – 25 штатов, Германия – 16 земель, Австрия – 9 земель, Канада – 10 провинций  и 2 территории, США – 50 штатов, Бразилия – 26 штатов и т. д.).

     Административно-территориальное  устройство России – предмет серьезных  научных и политических дебатов. Его несовершенство очевидно, необходимо выделить основные  проблемы территориального устройства в России:

     1. Сверхсложный состав субъектов  Федерации.  Образно нашу страну можно сравнить со школьным классом, в котором вместе учатся более восьми десятков совершенно разных по возрасту и уровню подготовки учеников.

     2. Сложносоставной состав субъектов  Федерации, частично уже разрешенный,  так называемый принцип «матрешки».  

     3. Гипертрофия национального фактора  в федеративном устройстве страны, с отсутствием единых  законодательных норм в этом вопросе. Выражаясь словами российского ученого Арсеньева, национально-территориальные образования являются следствием не «правил», а «обстоятельств».

     4. Современные границы краев  и областей сложились после стихийного распада системы, возникшей в результате «госплановской» административной реформы 1923-1929 годов. Как следствие этого, а также указанного выше национального фактора, многие города и районы территориально тяготеют не к своим, а к соседним региональным центрам.

     5. Перенаселенность столицы страны - Москвы, задыхающейся от автомобильных  «пробок», от неимоверно возросшей  стоимости жизни, с чем все  больше сталкиваются и крупнейшие  города-миллионеры.

     6. В свою очередь города-миллионеры и крупнейшие агломерации по своему потенциалу и сложности управления сравнимы с целыми  регионами. Отсюда их вхождение в состав регионов, наряду с городами и районами, уступающими по населению в десятки, а экономическому потенциалу – иногда более сотни раз,  вызывает сомнение. 

     7. Неэффективность территориального управления в крупных городах  с районным делением, которым приходится управлять слишком малым числом городских районов. Так, от 3 до 5 городских района имеют в своем составе 45 городов, из них 37 региональных центров. При этом велика концентрация населения в региональных центрах: 60 центров занимают свыше ¼, а 34 - свыше 1/3  от общей численности населения своего региона.

     8. Длительная тенденция (с середины 60-х годов до конца ХХ века) по разукрупнению районов и сельсоветов, а также образованию небольших по численности населения городов регионального подчинения, с населением до 50 тыс. чел.  На 1.01.2007 года таких городов было 293 или  почти половина (48,8%) от всех городов регионального подчинения. Процесс по объединению районов и городов-райцентров, а также по укрупнению сельских поселений начат реформой территориальных основ местного самоуправления, однако в целом указанная  проблема еще остается не решенной.

     9. В Конституции России не упоминается само понятие АТУ ни в вопросах компетенции федерации, ни в вопросах совместного ведения с субъектами Федерации. Следовательно, этот вопрос является прерогативой регионов. Однако в рамках АТУ действуют повсеместно государственные структуры, в том числе федерального уровня и возникает необходимость определиться как с общими принципами, так и с основными понятиями АТУ.

     В целом большинство точек зрения, существующих в связи с вопросом о территориальном устройстве РФ можно типологически разделить на три основные группы. Каждая из них имеет разное концептуальное видение перспектив регионального устройства России. В первом случае - это движение нынешней РФ в направлении унитарного государства; во втором случае оптимальным представляется конфедеративное устройство; и, наконец, в рамках третьего подхода в центре оказывается задача совершенствования собственно федеративных отношений.

     В этой связи обратим внимание на результаты исследований среди экспертов по вопросу о том, какая форма территориально-государственного устройства является наиболее оптимальной для современной России, мнения экспертов оказались следующими. "Федерации" отдали предпочтение значительное большинство - в пределах 60-80% по группам экспертов, представляющих различные регионы. Порядка 10-25% опрошенных склонялись к "унитарному государству". "Конфедерация" получила 2-5% номинаций.

     Отметим, что текущая экономическая составляющая, о которой мы говорили выше, накладывается на сложную суперпозицию долговременных негативных факторов, которыми характеризуется национально-государственное и территориальное устройство России. К сожалению, в последние годы не произошло ослабление влияния этих факторов. Здесь следует, прежде всего, указать на проблемы государственного суверенитета республик, дилемму конституционного или договорного характера федерации, вопросы организации государственной власти в субъектах федерации.

     Как известно, тенденции к распаду, а  в лучшем случае к неустойчивости РФ как государственною образования  имеют своим источником, среди  прочего, целый ряд политических решений, принятых ранее. Как отмечалось выше, здесь, правомерно говорить и о практике советского периода, и особенно о периоде "парада суверенитетов" конца 80-х - начала 90-х годов.

     В результате республики РФ оказались в крайне противоречивых отношениях с Центром, по крайней мере, в плане политико-правовом. Российская Федерация является образованием, в которой отдельные суверенные республики обладают полнотой государственной власти на своей территории. Причем очевидным является следующее противоречие. С одной стороны, республики являются полноправными субъектами Федерации, а с другой - "суверенными государствами" в составе РФ. Понятно, что одно суверенное государство не может находиться в составе другого государства. Тогда первое не является таковым.

     Важнейшей проблемой продолжает оставаться и  другое противоречие. Его сторонами  являются практически не соотносящиеся  друг с другом принципы: разного статуса, которым наделены республики, края, области; и равных прав, которыми в то же время обладают субъекты Федерации в соответствии с Конституцией РФ. Более того, республики оказываются самостоятельными субъектами международных и внешнеэкономических отношений. Наряду с этим, республиканские земля и недра становятся достоянием или собственностью народов, проживающих на ее территории.

     Серьезные проблемы привносят и продолжающие заключаться договоры о разграничении  предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. Причиной этого является весьма расплывчатая трактовка места и значения этих договоров в системе нормативных актов, регулирующих отношения между субъектами федерации. Другими словами, крайне актуальный вопрос о соподчиненности федеральных законов и договоров остается открытым.

     Вместе  с тем, нельзя не учитывать, что подобные договоры способствовали ослаблению на определенном этапе волны республиканского и регионального сепаратизма. Однако в нынешних условиях договоры становятся серьезным препятствием укрепления целостности страны. Дело в том, что зачастую правовой статус регионов, их политико-экономические возможности и привилегии становятся предметом торга с Центром. Используя этот механизм, Центр попадает в заколдованный крут, когда гарантии республиканской и региональной лояльности оказываются зависимыми от уступок центральных властей, т.е. находятся в прямой зависимости от стимулирования и поддержания сепаратистских устремлений регионов. Примером этого могут служить договоры с Татарстаном, Башкортостаном, Республикой Саха (Якутия), Свердловской областью и некоторыми другими субъектами Федерации.

     Какое отношение сложилось у экспертов в связи с практикой заключения договоров федерального Центра с субъектами федерации о разграничении предметов ведения и полномочий государственных органов? Крайние пределы в распределении оценок по этому вопросу в различных регионах приведены ниже;

     "это  создает угрозу целостности России" (19-32%); "это вынужденная мера, от которой следует отказаться в ближайшее время" (48-63%); "это своевременная и перспективная форма оптимизации федеративных отношений" (11-24%).

     Таким образом, большая часть опрошенных видят в практике заключения договоров  скорее паллиативное, временное решение, нежели перспективное направление  политики.

     По  нашему мнению, дальнейшее развитие договорных процессов является весьма сомнительным, поскольку не оптимизирует, а в значительной мере усугубляет имеющиеся противоречия в отношениях Центра и регионов. Здесь надо иметь в виду, что в ближайшее время подходит срок продления действующих договоров с республиками. Поэтому, целесообразно будет пересмотреть отдельные их положения, ослабляющие единство и целостность российского федеративного государства.

     Как отмечалось выше, одна из особенностей нынешнего российского федерализма состоит в обладании отдельными регионами (республиками РФ) рядом существенных льгот экономического плана. Одним из примеров этого являются отчисления в федеральный бюджет, когда взносы республик оказываются в основном меньше, по сравнению с отчислениями краев и областей. По существу, эти республики - (речь идет о республиках наиболее богатых природными ресурсами) получили возможность тратить большую часть собираемых ими налогов на нужды исключительно своего населения.

     Подобный  способ финансовой децентрализации, естественно  вызывает недовольство регионов, таких  возможностей не имеющих. Именно этим, не в последнюю очередь, вызван мощный поток требований других регионов за обладание аналогичными привилегиями. Однако если все другие регионы опустят  планку своих отчислений на уровень  республик, обладающих особыми правами, то единого российского государства просто не будет существовать.

     Понятно, что указанный выше способ перераспределения  национального богатства вызывает обоснованные вопросы. И в первую очередь потому, что природные  ресурсы являются достоянием всех граждан  России. Важно, что последняя посылка  отнюдь не всегда встречает поддержку  у населения конкретных регионов. Особенно ярко это проявляется в сознании населения т.н. титульных наций. Наши исследования фиксируют стабильную тенденцию поддержки идей, в соответствии, с которыми права владения и распоряжения ресурсами региона должны принадлежать, прежде всего, представителям именно этого региона, и никак не Центра. Тревожным выглядит и тот факт, что подобные настроения разделяет не только титульное население, но и отчасти респонденты-русские, проживающие в данном регионе.

     В течение последних лет можно  было наблюдать негативные проявления в связи отсутствием необходимой  позиции Центра в вопросе организации  государственной власти в субъектах Федерации. Наряду с такими формами сепаратизма как угроза неуплаты налогов; создания республиканских законов, противоречащих федеральным; несогласование назначений тех или иных руководителей и даже структур общероссийского подчинения получает достаточно широкое распространение.

     Также следует указать на тенденцию  того, что во все большем числе регионов устанавливаются авторитарные по своей сути корпоративно- олигархические режимы. В регионах, прежде всего в республиках создаются разветвленные законодательства в ряде случаев противоречащие федеральным законам. При этом у Центра практически не остается ресурсов для приведения правового пространства регионального уровня в соответствие с требованиями Конституции РФ. Реальными оказываются факты, когда в нормативных документах того или иного региона снимаются ограничения по срокам пребывания одного лица у власти. Показательно, что под власть первых лиц регионов попадают как представители федеральных структур, так и региональные средства массовой информации. В этих условиях осуществление реальных свободных выборов, равно как и соблюдение прав человека в целом оказывается весьма проблематичным.

     Также наблюдаются случаи предпочтения органов  суда и прокуратуры властям регионального  уровня, тогда как по Конституции  РФ это является исключительной прерогативой властей федерального уровня. В этой связи не упомянуть инициативы Р. Аушева о передаче полномочий федеральных  судов и силовых ведомств властям Республики Ингушетия. Как известно, опыт распада СССР свидетельствует, что подобные шаги отнюдь не способствуют стабильности и целостности страны.

     Во  второй половине 90-х годов продолжалось обсуждение вопроса о реформировании федерации, как средстве противодействия  центробежным тенденциям. В качестве возможных направлений решения этой проблемы чаще всего, по крайней мере, на страницах прессы, выдвигались идеи укрупнения субъектов и ликвидации асимметричности федерации.

     По  данным наших исследований, мнения представителей экспертных групп по этим вопросам были достаточно противоречивыми.

     Так, более половины респондентов признают необходимость реформирования административно-территориального устройства РФ. При этом признается, что обладание субъектами федерации разным статусом в принципе может способствовать "взрыву" федерации. Показательно, что на этом настаивают, прежде всего, представители краев и областей РФ, в то время как эксперты из республик высказываются за сложившийся статус-кво. Именно среди экспертов, представляющих республики РФ до 68% опрошенных настаивали на необходимости обладания их регионом особого статуса или привилегий со стороны федерального Центра. В качестве причин последнего, назывались географическое положение, структура экономики региона, национальный состав населения.

     В то же время, идея укрупнения субъектов  федерации не встретила сколько-нибудь однозначной поддержки среди  опрошенных экспертов. В большей  степени против этого выступают  эксперты из республик РФ (60%-68%), тогда  как среди экспертов из краев  и областей отрицательно отнеслись  к укрупнению субъектов федерации 35%-43% опрошенных (примерно столько же высказались "за").

     Приведенные цифры отражают крайне противоречивые реалии вопроса о возможном укрупнении субъектов федерации. С одной  стороны, здесь следует указать  ряд положительных моментов, прежде всего, хозяйственно-экономического плана. С другой стороны, нельзя не принимать  во внимание и серьезные препятствия, возникающие, например, в связи с  отсутствием на сегодня правовой базы действий в этой сфере.

     Кроме того, реализация этих предложений  предполагает, так или иначе, понижение  статуса руководителей одних  регионов и повышения других. Будучи избранными, руководители местных администраций владеют достаточно широкими возможностями для влияния на ситуацию, и частности, в связи с задачами сохранения сложившегося на сегодня статус-кво. Здесь же надо иметь в виду, что среди представителей региональных элит наблюдаются самые разные настроения. В этой связи нельзя исключать, что общероссийские интересы и потребности могут войти в серьезное противоречие с местными амбициями и эгоизмом, во имя которых будет использован весь арсенал средств в борьбе с Центром. 

     Итак, в начале нового тысячелетия Россия оказалась весьма мозаичной с  позиций административно-территориального устройства. Республики и края, области  и города, автономная область, федеральные  округа – президенты, губернаторы, главы администраций, мэры и вся  административная рать, включая муниципальный  уровень, выражая в той или  иной степени интересы региональных элит, пока не добились четкого и  налаженного управления территориальными образованиями. Необходимость его  совершенствования назрела. Самые  простые предложения здесь сводятся к сокращению числа субъектов  Федерации до 30–40. СОПС подготовил рекомендации о создании 28 губерний вместо 88 субъектов.

     Серьезно  изучается вопрос и достигнуты определенные результаты и в других регионах. Однако быстрого решения здесь нет. Будущая модель территориального устройства России должна сочетать экономическое  районирование и административно-территориальное  деление.

     В настоящее время в России 11 экономических  районов. Эта сетка сохранилась  лишь на бумаге. Даже последние статсборники группируют территории не по экономическим районам, а по федеральным округам. Экономические районы ушли в прошлое. Отчасти это объясняется тем, что федеральные округа включили в себя экономические районы, а границы округов часто совпадают с границами одного или двух экономических районов. Например, Северо-Западный федеральный округ территориально совпадает с Северным и Северо-Западным экономическими районами.

     Центральный федеральный округ повторяет  границы Центрального и Центрально- Черноземного экономических районов. Изменения имеют место в Уральском  федеральном округе, где часть  субъектов одноименного экономического района отошла в состав Приволжского федерального округа, а часть территории Западно-Сибирского экономического района вошла в названный округ. Южный федеральный округ интегрировал субъекты Волго-Вятского и Уральского экономических районов. Есть некоторые изменения и в Сибири. Но все же нельзя утверждать, что территориально округа и экономические районы не претерпели изменений. Однако работа по совершенствованию территориального устройства только начинается. В литературе, как в научной, так и в публицистике, по этому поводу существует множество мнений. Например, профессор А.И. Чистобаев применительно к Северо-Западу убедительно на основе многолетних исследований обосновывает необходимость сокращения числа субъектов с 11 до 5 (Невский, Озерный, Древнерусский и Двино-Печерский края, а также отдельно с учетом анклавного положения Калининградскую область). А. Михайлов, по всей видимости публицист, полагает, что территория России должна состоять из 7 образований.

     Главное, что необходимо принимать во внимание при построении новой «сетки»  территориальных образований, –  максимальное приближение административных районов к экономическим. Иногда это просто не учитывают, конструируя неубедительные варианты. Научный подход – вот главное требование.

     Таким образом, современное территориальное  устройство России требует серьезного пересмотра. И это дело нельзя откладывать  на завтра. Но планы подобного переустройства необходимо разрабатывать с широким  привлечением научной общественности, опираясь на научные разработки СОПСа, бывшего Госплана, других известных организаций.

Список  литературы

1. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. 3-е изд. М., 2003. С. 422.
2. Радищева А.Н. Избранные философские произведения. М., 1949. С. 497 (см.: М е ж е -в и ч Н.М. Государственное регулирование регионального развития в России: некоторые традиционные и современные механизмы. СПб., 2001. С. 9).
3. Гладкий Ю.Н., Чистобаева А.И. Основы региональной политики. СПб., 1998.
4. Воротилов В.А. Региональная экономика: российская модель. СПб., 2000. С. 43.
5. Рыбаков Ф.Ф., Чистобаева А.И., Шконда К.В. Северо-Запад России: тернистый путь к рынку. СПб., 2002. Гл. IV.