Введение
В последнее десятилетие
XX века в России произошли коренные
изменения как в экономической
так и в политической сфере, начались
правовые преобразования, вызванные
перестройкой отношений собственности
и системы власти. Формируется
и новая, соответствующая переходному
периоду система государственного
управления.
Происходящие в России
поистине революционные преобразования
экономической, политической, правовой
и иных сферах протекают с
неизбежной для них ожесточенной
борьбой за власть, а практически
– за овладение государственным
аппаратом, системой государственного
управления. Как и всегда в
переломные периоды общественного
и государственного развития, коренным
стал вопрос о политических, профессиональных
и других качествах лиц, участвующих
в государственном управлении.
Отсюда огромное значение кадровой
проблемы. Давний принцип «Кадры
решают все!» и сейчас остается
в силе, имея в виду прежде
всего кадровый состав государственных
органов.
В течение 1992- 2002гг. в России
сложились конституционные основы
государственной службы как механизма
государственного управления, принципиально
отличающегося от действовавшей
ранее административной системы
управления. Как отметил Президент
страны в своем Послании Федеральному
Собранию на 2003 год, наш государственный
аппарат малоэффективен, и это
сводит на «нет» экономические и
другие реформы. Поэтому потребовался
новый этап административной реформы,
важнейшей составной частью которой
стало дальнейшее реформирование
государственной службы. В настоящее
время проблема создания современной
высокоэффективной государственной
службы находится в центре внимания
Президента и Правительства страны.
Ведь от решения данной проблемы зависит,
состоится ли экономическое, политическое
социально – культурное формирование
России, ее становление как истинно
демократического федеративного правового
государства. К числу важнейших
правовых и организационных основ
системы государственной службы
в РФ относятся понятия государственной
службы и ее видов, принципы ее построения
и функционирования, классификация должностей
государственной службы и государственных
служащих, квалификационные требования
к государственным служащим, а так же правовое
положение (статус) государственных служащих.
В Федеральном законе от
27 мая 2003г. «О системе государственной
службы в РФ « в соответствии с
Конституцией РФ определены единые, правовые
и организационные основы системы
государственной службы, в том
числе управления в этой сфере, а
также закреплены общие правила
государственной службы России, которые
должны применятся при правовом регулировании
всех видов и уровней государственной
службы и применении их на практике
соответствующими государственными органами
и должностными лицами.
В настоящее время круг
государственно – служебных отношений,
регулируемых в настоящее время
соответствующими нормами права, следует
рассматривать с учетом тех коренных
изменений, которые внесены принятым
27 мая 2003 года Федеральным законом
«О системе государственной службы
Российской Федерации» по сравнению
с действовавшим до отмены Федеральным
законом от 31 июля 1995года «Об основах
государственной службы», а так
же новшеств, содержащихся в других
реформаторских актах. В ст. Закона
«О системе государственной службы
Российской Федерации» дано новое определение
понятия государственной службы.
Теперь государственная служба
РФ определяется как профессиональная
служебная деятельность граждан
по обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации; федеральных
органов государственной власти,
иных федеральных государственных
органов; субъектов Федераций; органов
государственной власти субъектов
Федераций, иных государственных органов
субъектов Федераций; лиц, замещающих
должности, установленные Конституцией
РФ, федеральными законами для непосредственного
исполнения полномочий федеральных
государственных органов (лица,
замещающих государственные должности
РФ); лиц, замещающих должности, установленные
конституциями, уставами, законами субъектов
Федерации для непосредственного
исполнения полномочий государственных
органов субъектов Федераций (лица, замещающие
государственные должности субъектов
федераций).
Государственная служба имеет
различные аспекты: правовой, политический,
социальный, психологический и др.
Ее значение определяется тем, что среди
вопросов, решаемых государством, стержневым
является вопрос о кадрах, в первую
очередь руководителей. В целом
государственная служба - сложный
комплексный правовой институт, регулируемый
рядом отраслей права: конституционного,
административного, трудового, финансового
и др.
В представленной работе раскрывается
понятие государственной службы
в Российской Федерации статус государственного
служащего, его права, обязанности,
гарантии, компетенция.
Цель данной работы –
показать роль государственной службы,
в управлении таким сложным механизмом
как государство, через государственные
органы, обобщить и проанализировать
ту законодательную базу, которая
уже наработана, выявить слабые и
сильные стороны принятых законов.
Задачи –проанализировать
проблемы функционирования государственной
службы, раскрыть проблемы поступления,
прохождения и прекращения государственной
службы.
Объект исследования –
институт прохождения государственной
службы, предметом исследования
являются государственно-служебные
отношения, возникающие в процессе
прохождения государственной службы.
В данной работе были использованы
труды таких авторов как: ОвсянкоД.М.,
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов
Ю.М, Старилов Ю.Н., Гришковец
А.А., Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П.,
Чернявский А.Г
1. ПОСТУПЛЕНИЕ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ
СЛУЖБУ
Порядок поступления на государственную
службу определяется правовыми актами
с учетом:
а) особенностей статуса
государственных органов;
б) особенностей сфер
и отраслей, к которым эти органы
относятся;
в) категорий групп
государственных должностей;
г) способов замещения
этих должностей.
Конституционный принцип
равного доступа граждан Российской
Федерации к государственной
службе не исключает ограничений
для поступления на эту службу
или занятие конкретных государственных
должностей. Ограничения установлены
законами и другими правовыми
актами.
Гражданин не может
быть принят на государственную
должность в случаях:
а) признания его
судом недееспособным или ограниченно
дееспособным;
б) лишения его судом
права занимать государственные
должности государственной службы
в течение определенного срока;
в) наличия заболевания,
препятствующего выполнению должностных
полномочий, если специальные требования
к состоянию здоровья установлены
для соответствующих должностей;
г) наличие близкого
родства или свойства с государственным
служащим, если их служба связана
с непосредственной подчиненностью
и непосредственной подконтрольностью
одного другому. К лицам, находящимся
в отношениях близкого родства
или свойства, отнесены родители,
супруги, их братья, сестры, дети,
а также братья, сестры, родители
и дети супругов;
д) отказа от прохождения
процедуры оформления допуска
к сведениям, составляющим государственную
или иную охраняемую законом
тайну, если служба будет связана
с использованием таких сведений;
е) наличия гражданства
иностранного государства, если
доступ к государственной службе
не урегулирован на взаимной
основе межгосударственными соглашениями;
ж) отказа от представления
сведений в органы налоговой
службы о полученных доходах
и имуществе, принадлежащем претенденту
на должность на праве собственности,
являющихся объектом налогообложения;
Порядок и условия
замещения государственных должностей
государственной службы в наиболее
существенных вопросах регламентируются
Законом об основах государственной
службы. Им установлено, что гражданин
поступает на государственную
службу на условиях трудового
договора, заключаемого на неопределенный
срок или на срок не более
пяти лет.
Поступление оформляется
приказом по государственному органу
о назначении его на государственную
должность государственной службы.
Назначение на государственную
должность — юридический акт
компетентного государственного органа
или должностного лица, определяющий
момент официального возложения на служащего
осуществление функций, обязанностей
и прав, определенных данной должностью.
Путем назначения замещаются практически
все государственные должности
государственной службы, однако в
установленных случаях — по результатам
конкурса.
Порядок замещения должностей
дифференцирован применительно
к назначению впервые или вновь
поступающих на государственную
службу, а также к замещению
вакантных должностей. Он различается
также в зависимости от категорий
и групп государственных должностей.
Конкурс представляет собой конкретную
форму замещения должностей, включающий
элементы выборности. Он имеет
целью отбор высококвалифицированных
кадров и комплектование ими
государственных органов. Конкурс
состоит в предварительной оценке
профессиональных, деловых и нравственных
качеств кандидата на должность.
Замещение государственной
должности по конкурсу предполагает:
а) избрание на вакантные
должности, которые, следовательно,
могут замещаться служащими на
определенный срок (как правило,
до пяти лет);
б) объявление в
печати о конкурсе на должность
с сообщением основных требований
к кандидатам на ее замещение;
в) возможность участия
в конкурсе нескольких претендентов;
г) рекомендацию кандидата
на должность конкурсной комиссией;
д) заключение контракта
между администрацией и лицом,
рекомендованным конкурсной комиссией
или избранным на соответствующую
должность;
е) издание приказа
уполномоченным должностным лицом
о назначении на должность.
По конкурсу замещаются
определенные категории государственных
должностей государственной службы.
В свою очередь конкурс
может проводиться в форме
конкурса документов или конкурса-испытания.
В форме конкурса документов
замещаются вакантные старшие
государственные должности государственной
службы; конкурса-испытания — на
замещение вакантных высших, главных
и ведущих государственных должностей
государственной службы.
Конкурс проводится
по установленной процедуре. В
частности при конкурсе документов
конкурсная комиссия оценивает
участников конкурса на основании
документов об образовании, о
предшествующей трудовой деятельности,
а также на основании рекомендаций,
тестирования и т.д.
Конкурс-испытание может
включать в себя прохождение
испытания на соответствующей
государственной должности и
завершается государственным квалификационным
экзаменом.
Решение конкурсной
комиссии является основанием
для назначения на соответствующую
должность государственной службы
либо отказа в таком назначении.
Замещение вакантных государственных
должностей федеральной государственной
службы по конкурсу регламентируется
Положением о проведении конкурса
на замещение вакантной государственной
должности федеральной государственной
службы, утвержденным Указом Президента
Российской Федерации от 29 апреля
1996 года № 604.
Лицо, принятое на государственную
службу, приобретает статус государственного
служащего и субъекта государственно-служебных
отношений. Особенность этих отношений
состоит в том, что они складываются
между государством в лице его органов
и государственным служащим, осуществляющим
служебную деятельность в качестве субъекта
юридически властных отношений. Государственно-служебные
отношения значительной части государственных
служащих могут складывать не только внутри,
но и вне рамок органа, в котором они занимают
должности (между служащими выше- и нижестоящих
органов, контрольно-надзорных органов).
Государственно-служебные
отношения, урегулированные нормами
административного права, представляют
собой разновидность административных
правоотношений.
Государственно-служебные
отношения возникают на основе
одностороннего решения государственного
органа (должностного лица), которое,
во-первых, юридически закрепляет
поступление гражданина на государственную
службу, во-вторых, служит основанием
для выполнения им служебных
обязанностей по данной должности,
в-третьих, определяет момент
возникновения его обязанностей
перед государством, а также служебных
и личных прав. Перемещение служащих
сопровождается также изданием
административного акта.
Правоограничения государственных
служащих (их надо отличать от
ограничений поступления на государственную
службу) обусловлены особенностями
государственной службы и имеют
целью обеспечение ее эффективного
функционирования. Государственная
служба неотделима от осуществления
государственной власти. Поэтому
должны быть определенные, в частности,
правовые препятствия всегда
возможному злоупотреблению принадлежностью
к этой власти. Установленные
правоограничения заключаются в
основном в том, что государственный
служащий не вправе:
а) заниматься другой
оплачиваемой деятельностью, кроме
педагогической, научной и иной
творческой деятельности;
б) быть депутатом
законодательного (представительного)
органа Российской Федерации
аналогичных органов, ее субъектов
и органов местного самоуправления;
в) заниматься предпринимательской
деятельностью лично или через
доверенных лиц;
г) состоять членом
органа управления коммерческой
организации, если иное не предусмотрено
федеральным законом или если
ему в установленном порядке
не поручено участвовать в
управлении этой организацией;
д) быть поверенным
или представителем по делам
третьих лиц в государственном
органе, в котором он состоит
на государственной службе либо
который непосредственно подчинен
или непосредственно подконтролен
ему;
е) использовать в
неслужебных целях средства материально-технического,
финансового и информационного
обеспечения, другое государственное
имущество и служебную информацию;
ж) получать гонорары
за публикации и выступления
в качестве государственного
служащего;
з) получать от физических
юридических лиц вознаграждения,
связанные с исполнением должностных
обязанностей, в том числе и
после выхода на пенсию (подарки,
ссуды, услуги и др.);
и) принимать участие
в забастовках;
к) использовать свое
служебное положение в интересах
политических партий, общественных,
в том числе религиозных объединений,
для пропаганды отношений к
ним.
Для федеральных государственных
служащих установлен ряд запретов
относительно получения ими без
должного разрешения иностранных
наград и знаков отличия иностранного
государства; загранкомандировок
за счет юридических лиц и
граждан, за исключением служебных
поездок в установленных случаях;
совершения определенных действий
в отношениях с религией.
Установленные ограничения
не преследуют цели ущемления
гражданских прав государственных
служащих и направлены на обеспечение
независимости их служебной деятельности,
против коррупции, на создание
нормальных условий для работы
государственного аппарата.
Вышеназванные ограничения
адресованы государственным служащим,
занимающим государственные должности
государственной службы, и не
распространяются на служащих государственных
предприятий, учреждений и организаций.
Прохождение государственной
службы отдельными категориями
служащих связано с их периодической
аттестацией, повышением квалификации
в специально созданных учебных
заведениях, на курсах и т.д.
2. АТТЕСТАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
СЛУЖАЩИХ И ПРИСВОЕНИЕ КВАЛИФИКАЦИОННЫХ
РАЗРЯДОВ
Аттестация проводится для
определения уровня профессиональной
подготовки и соответствия государственного
служащего занимаемой государственной
должности государственной службы,
а также для решения вопроса
о присвоении государственному служащему
квалификационного разряда. Она
должна проводиться не чаще одного
раза в два года, но не реже одного
раза в четыре года.
Огромная значимость
для государственных служащих
аттестации, в результате которой
затрагиваются их служебные и
личные интересы, обусловила то,
что порядок и условия ее
проведения устанавливаются федеральными
законами и законами Российской
Федерации.
Оценка деятельности
государственного служащего и
рекомендации по результатам
аттестации выносится создаваемыми
аттестационными комиссиями. По
результатам аттестации руководитель
органа принимает решение, учитывающее
также рекомендации аттестационной
комиссии.
Государственные служащие
повышают квалификацию в различных
учебных заведениях: Российской
академии государственной службы
при Президенте Российской Федерации,
Академии народного хозяйства
при Правительстве Российской
Федерации, институтах повышения
квалификации государственных служащих,
функционирующих в различных
регионах.
Законодательством предусмотрено
несколько путей выявления соответствия
работником занимаемой должности
или выполняемой работе:
1) установление испытательного
срока при приеме на работу;
2) зависимость ненадлежащего
исполнения своих обязанностей
от причины: халатное отношение
к исполнению своих обязанностей
является нарушением трудовой
дисциплины; невозможность надлежащим
образом выполнять свои обязанности
из-за недостаточной квалификации
или состояния здоровья;
3) это могут быть установленные
законодательством конкретные требования
к наличию определенных документов,
удостоверяющих квалификацию работника,
требования к стажу работы
по определенной должности.
На практике достаточно сложно
определить причину ненадлежащего
исполнения своих обязанностей, а
поэтому проведение аттестации является
наиболее объективным способом определения
соответствия работника занимаемой
должности.
Методы регулирования
законодательством вопроса о
проведении аттестации различны.
Как общее правило, это локальный
метод регулирования. Каждый работодатель
имеет право использовать аттестацию
для определения соответствия
работника занимаемой должности
или выполняемой работе. Для этого
должны быть изданы и утверждены
локальные нормативные акты: положение
о проведении аттестации; составлены
списки работников, проходящих аттестацию;
утвержден график прохождения
аттестации; сформирована аттестационная
комиссия.
Специальными нормативными
актами предусмотрен централизованный
метод регулирования данного
вопроса для определения категорий
работников. Например, уровень квалификации
государственных служащих определяется
путем проведения аттестации
независимо от занимаемой ими
государственной должности в
соответствии с Положением о
проведении аттестации федерального
государственного служащего, утвержденным
Указом Президента РФ от 9 марта
1996 г. № 353. В обязательном порядке
проводится также аттестация
и в отдельных государственных
органах, например, в таможне предусмотрена
аттестация сотрудников в соответствии
с Федеральным законом от 21.07.1997
г. № 114-ФЗ «О службе в
таможенных органах Российской
Федерации».
По результатам аттестации
работнику даются различные оценки:
- «не соответствует занимаемой
должности»;
- «соответствует занимаемой
должности»;
- «рекомендован для продвижения».
Таким образом, аттестация
работников является в одних
случаях правопрекращающим юридическим
фактом; в других – правоподтверждающим
юридическим фактом; в третьем
– может быть правоизменяющим
юридическим фактом в связи
с рекомендацией аттестационной
комиссии.
Для определения уровня
профессиональной подготовки и
соответствия государственного
служащего занимаемой государственной
должности государственной службы,
а также для решения вопроса
о присвоении государственному
служащему квалификационного разряда
проводится его аттестация (ст. 24
федерального закона РФ 199-ФЗ 1995 г.).
Аттестация проводится не чаще
одного раза в два года, но
не реже одного раза в четыре
года. Федеральный закон РФ 199-ФЗ
1995 года установил правило, что
порядок и условия проведения
аттестации устанавливаются федеральными
законами и законами субъектов
Российской Федерации, однако
дополнительное правовое регулирование
пока осуществлено указом Президента
РФ от 9 марта 1996 г. N 353, которым
утверждено Положение о проведении
аттестации федерального государственного
служащего, и ведомствами. То
есть исполнительной властью.
При аттестации государственного
служащего в Аттестационную комиссию
на него представляется характеристика,
в которой отражается деятельность
по выполнению должностных обязанностей,
в том числе соблюдение законности,
служебной и исполнительской
дисциплины. В частности, типовая
Характеристика профессиональных,
деловых и личностных качеств
на должностное лицо при присвоении
ему очередного специального
звания утверждена указанием
Государственного таможенного комитета
РФ от 17 марта 1995 г. N 01012/484. В Государственном
таможенном комитете России существует
Центральная комиссия по аттестации
специалистов по таможенному
оформлению (ЦКАСТО ГТК России). Квалификационные
характеристики должностей руководителей
и специалистов системы МПС утверждены
указанием Министерства путей сообщения
РФ от 18 октября 1996 г. N А-914у.
По результатам государственного
квалификационного экзамена или
аттестации государственным служащим
присваиваются квалификационные
разряды (п.1 ст. 7 Федерального закона
РФ 119-ФЗ 1995 г.).
Квалификационные разряды
государственных служащих указывают
на соответствие уровня профессиональной
подготовки государственных служащих
квалификационным требованиям, предъявляемым
к государственным должностям
государственной службы соответствующих
групп.
Государственным служащим
могут быть присвоены следующие
квалификационные разряды:
- действительный государственный
советник Российской Федерации
1, 2 и 3-го класса - государственным
служащим, замещающим высшие государственные
должности государственной службы;
- государственный советник
Российской Федерации 1, 2 и 3-го
класса - государственным служащим,
замещающим главные государственные
должности государственной службы;
- советник Российской
Федерации 1, 2 и 3-го класса - государственным
служащим, замещающим ведущие государственные
должности государственной службы;
- советник государственной
службы 1, 2 и 3-го класса - государственным
служащим, замещающим старшие государственные
должности государственной службы;
- референт государственной
службы 1, 2 и 3-го класса - государственным
служащим, замещающим младшие государственные
должности государственной службы
(п. 3 ст.7 Федерального закона РФ 119-ФЗ
1995 г.).
Сравним некоторые
характеристики аттестации в
Российской Федерации и зарубежных
странах.
В США проводятся
письменные экзамены на соответствие
занимаемой должности проводятся
ежегодно, из-за чего текучесть
кадров в государственном аппарате
велика. Повышение квалификации, как условие
качественного труда государственного
служащего особенно четко отражено в законодательстве
Японии. В ее законе есть часть 5: Потенциал:
в которой закреплена обязанность служащего
повышать свою квалификацию. Забота о
том, чтобы не отбросить слабо успевающего
государственного служащего проявляется
в пункте 3 ст.72: премьер-министр должен
готовить предложения и принимать надлежащие
меры о поощрении лиц с выдающимися успехами
по службе и способах исправления лиц
с особо малыми успехами. Во Франции паритетная
административная комиссия контролирует
списки профессиональной пригодности
государственных служащих (ст. 128).
По вопросу, касающемуся
государственного заказа на профессиональную
переподготовку и повышение квалификации
государственных служащих федеральных
органов исполнительной власти,
издано Постановление Правительства
РФ от 14 февраля 2001 г. N 109.
3. ПООЩРЕНИЕ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Стимулы можно подразделить
на три группы: а) льготы; 6) меры поощрения;
в) меры правовой ответственности. Они
различны и, как правило, устанавливаются
применительно к тем или иным
категориям государственных служащих.
В частности, федеральные государственные
служащие имеют право на ежегодную
оплату стоимости проезда к месту
отдыха и обратно; на медицинское
обслуживание, в том числе членов
семьи, за счет средств республиканского
бюджета; в установленных случаях
льготы по налогообложению, на жилую
площадь в виде отдельной квартиры
или дома, построенных за счет средств
республиканского бюджета. Предусмотрены
надбавки к должностным окладам
за особые условия службы, выслугу
лет, классный чин, а также денежные
выплаты по итогам службы за квартал
и год, и др.
Общие меры поощрения
установлены законодательством
о труде, специальные — правовыми
актами, предусматривающими особенности
правового статуса конкретных
категорий государственных служащих.
Общими мерами поощрения
являются денежная премия, объявление
благодарности, награждение ценным
подарком и др. К служащим могут
быть применены также меры
поощрения в виде награждения
орденами и медалями, присвоения
почетных званий, присуждения государственных
премий.
