Прокурорский надзор. 20

    1. ПОНЯТИЕ СРЕДСТВ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА. ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СРЕДСТВА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА.

 

Правовые средства прокурорского надзора составляют часть предоставленных прокурору  Законом о прокуратуре полномочий. По своему содержанию они могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений.

Средства выявления включают в себя проведение проверок и истребование дкументов. К числу важнейших средств выявления правонарушений относятся истребование актов управления для проверки их соответствия законодательству, требование от органов управления проведения проверок и ревизий, проведение прокурорских проверок, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан и должностных лиц. Кроме того, выявление нарушений закона зачастую производится прокурором при его участии в производстве дознания и предварительного следствия, а также участии в рассмотрении дел судами.

Истребование  актов управления производится прокурорами  в связи с наличием сведений о  нарушениях законности. Цель истребования актов управления — проверка их соответствия требованиям действующего законодательства. Данное средство может быть использовано как в устной, так и в письменной форме. Письменная форма предполагает вынесение прокурором постановления об истребовании конкретного акта управления для проверки его соответствия закону. Как правило, истребование актов управления применяется в процессе производства прокурорских проверок.

Выявлению нарушений  законодательства служит требование прокурора  от органов управления проведения проверок и ревизий в подведомственных им учреждениях. Оно применяется в тех случаях, когда прокурор приходит к выводу, что получение данных, необходимых для правильного решения по поступившим сведениям о правонарушениях, находится за пределами его компетенции. Закон о прокуратуре закрепил право прокурора требовать от руководителей и других должностных лиц проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений, организаций и подчиненных им должностных лиц. Качество проведения проверок и ревизий во многом зависит от точности и четкости сформулированных прокурором вопросов, которые должны быть выяснены в ходе проверки или ревизии.

Важнейшим правовым средством выявлений нарушений  законов являются прокурорские проверки. Они проводятся на основании имеющихся сведений о нарушении законности, требующих непосредственного прокурорского вмешательства.

Поводами для  проведения проверок являются:

  • прямые обращения граждан в прокуратуру;
  • материалы гражданских, уголовных и арбитражных дел;
  • данные, предоставленные контролирующими органами;
  • материалы, предоставленные средствами массовой информации;
  • результаты анализа статистики;
  • результаты анализа прокурорской и другой правоприменительной практики;
  • акты ревизий, проверок и инвентаризаций;
  • материалы административных расследований, дознаний;
  • другая информация, содержащая данные о правонарушениях.

В процессе прокурорской проверки прокурор знакомится со всеми  необходимыми документами и материалами, истребует дополнительные документы, вызывает должностных лиц и иных граждан, требует от них письменных или устных объяснений по поводу нарушений закона.

Выявив нарушения  законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Для этого законодательством, регулирующим прокурорский надзор, предусматривается ряд специфических полномочий прокуроров, т.е. прав и обязанностей, обеспечивающих устранение нарушений законов. Такие полномочия в теории и практике прокурорского надзора принято именовать правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения законов, или прокурорского надзора.

Правовые средства реагирования прокурора на выявленные правонарушения определяются законодательством для каждой отрасли прокурорского надзора. К данной группе правовых средств прокурорского надзора относятся:

  • протест прокурора на противоречащий закону правовой акт;
  • представление об устранении допущенных нарушений закона;
  • постановление прокурора о возбуждении уголовного дела либо производства об административном правонарушении;
  • предостережение о недопустимости нарушений закона.

Организационные средства охватывают организационную сторону прокурорского надзора и призваны обеспечить своевременность поступления в прокуратуру и обработки информации о тех или иных нарушениях, оптимизацию планирования работы, рационализацию труда прокуроров.

Выбор средств  реагирования зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей. Обычно применяются такие правовые средства реагирования и акты прокурорского надзора, избираются такие его формы (письменная, устная), которые позволяют достигать высшего эффекта, при том наиболее оперативно — в плане устранения и предупреждения нарушения законов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

    1. ПОНЯТИЕ АКТОВ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ. СОДЕРЖАНИЕ АКТОВ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ.

 

Особое место  среди средств прокурорского  реагирования занимают акты прокурорского  реагирования. Понятие «средства  прокурорского реагирования» и  «акты прокурорского реагирования»  взаимосвязаны, но не тождественны. Средства прокурорского реагирования определяются полномочиями прокурора по устранению нарушений закона, и реализуются по средством актов прокурорского реагирования. Законом не определено понятие акта прокурорского реагирования и форма его выражения. Но поскольку правовые средства представляют собой регламентированные законом действия прокурора, изложенные, как в устной, так и в письменной форме, то акты прокурорского реагирования – это действия прокурора, отраженные в письменной форме.

Акты прокурорского  реагирования предусмотрены законодателем для того, чтобы прокуроры не были ограничены в своих действиях и могли принуждать в обязательном порядке соблюдать все требования законности, справедливости и чтобы в дальнейшем не допускать таковых действий.

Под актом прокурорского реагирования понимается письменный документ уполномоченного должностного лица органов прокуратуры, указывающий на совершенное или готовящееся нарушение закона, причины и способствующие ему условия, виновных лиц, адресованный органу или должностному лицу, уполномоченному на устранение допущенных нарушений закона или решение вопроса об ответственности виновного лица, являющийся обязательным к рассмотрению, имеющий пресекательный, а также превентивный характер, преследующий цель восстановления законности, нарушенных прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Полномочия  прокуроров находят свое выражение  в актах прокурорского реагирования. Выявив нарушения законов, установив  обстоятельства, способствующие совершению нарушения, и виновных лиц, их совершивших, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц путем принятия соответствующих актов прокурорского реагирования. Прокуроры в документах прокурорского реагирования должны излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц.

Законодательством предусмотрено достаточно много разновидностей актов реагирования.

Акты прокурорского  реагирования можно классифицировать по различным основаниям. Выделяют следующие виды актов прокурорского  реагирования:

1) по сфере  применения: общие и специальные; 

2) по характеру:  предупредительные, пресекательные и карательные.

3) по функциональному  назначению: надзорные и ненадзорные; 1

Статьи 23-25, 25.1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" предусматривают  в качестве средств прокурорского  реагирования: протест, представление, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушения закона.

В правовой литературе выделяют общие акты, которые характерны для всех отраслей прокурорского  надзора и участков деятельности прокуратуры, и специфические акты прокурорского реагирования, применяемые в отдельных отраслях прокурорского надзора. К общим актам прокурорского реагирования, как правило, относятся протест прокурора, представление об устранении нарушений законов. К специфическим актам прокурорского реагирования можно отнести дачу заключений и заявление ходатайств прокурором в суде, иск прокурора в суд.

Предупредительные акты прокурорского реагирования основным назначением имеют предупреждение возможного нарушения закона (характерный при мер предупредительного акта - предостережение прокурора).

Пресекательные  акты используются прокурором как средство пресечения пролонгированных нарушений (например, состояние длящегося нарушения  ввиду принятия незаконного акта) или нарушений постоянно совершаемых (например, нарушения, постоянно допускаемые администрацией при даче согласия на продажу квартир лицам имеющим несовершеннолетних детей). В качестве примеров пресекательные актов можно принести протест, представление прокурора.

Карательными актами являются оформленные надлежащим образом действия прокурора, направленные на привлечение виновных в нарушении законов лиц к установленной законом ответственности. Яркими примерами карательных актов являются постановление о возбуждении административного производства. Карательным актом может быть и представление, если с его помощью прокурор использует такое средство реагирования как требование привлечения лиц к материальной или дисциплинарной ответственности.

Акты реагирования являясь правовыми средствами прокурора по выполнению возложенных на него функций, так же подразделяются на надзорные и не надзорные акты прокурора. К надзорным относятся акты, применяемые органами прокуратуры при осуществлении надзорной функции. Это протест, представление, предостережение и постановление прокурора. К ненадзорным актам прокурорского реагирования относятся - представление, а также жалоба прокурора, принесенные на незаконный судебный акт.

Основным средством  прокурорского реагирования является протест. Протест прокурора представляет собой правовой документ, выносимый должностными лицами органов прокуратуры, направленный на отмену незаконного акта. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Представление об устранении нарушений закона - это документ, который вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения. В процессуальном законодательстве под представлением прокурора понимается акт реагирования прокурора на судебное решение.

Представление составляется в установленной форме, оно может быть направлено и параллельно внесения протеста на конкретный акт. Должно содержаться:

1)наименование;

2)орган, Д.Л., которому оно вносится;

3)источник  информации о нарушениях;

4)характеристика  нарушений закона и анализ их причин;

5)требования прокурора об их устранении;

6)указания  порядка и сроков рассмотрения  представления.

Так, прокуроры, выявив причины  и условия, способствующие нарушениям законодательства в сфере регионального  и муниципального нормотворчества, используют такую форму реагирования, как представление, в котором в обязательном порядке ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В случае длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов прокурорские работники вносят представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов на основании ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре РФ" либо используют имеющееся у прокуроров право законодательной инициативы, в первую очередь в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства.

При внесении представлений  и протестов в каждом случае прокуратурой решается вопрос о необходимости  участия прокурора в их рассмотрении. Органы прокуратуры обязаны контролировать фактическое устранение нарушений законов и принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора.

Исходя из характера  нарушения закона должностным лицом, прокурор может вынести постановление  о возбуждении производства об административном правонарушении. Положениями ст. 28.4 КоАП РФ перечислен ряд составов административных правонарушений, по которым прокурор прямо уполномочен возбуждать производство по делам об административных правонарушениях. Однако при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ. Как правило, постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении выносится немедленно после выявления совершения административного правонарушения. Содержание:

1)вводная  часть (дата, место, ФИО);

2)констатирующая  часть (фактические данные о  нарушении);

3)постановляющая часть (содержится решение прокурора).

Для решения вопроса  об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений в соответствии с положениями п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурором выносится мотивированное постановление о направлении материалов общенадзорной проверки в следственный орган или орган дознания.

Предостережение является самостоятельным правовым средством реагирования прокурора на нарушения закона, применяемого при осуществлении надзора за исполнением законов. Это важное средство индивидуального воздействия на должностных лиц, совершивших либо пытающихся совершить единоличные противоправные действия (бездействие), не влекущие по своей общественной опасности уголовной ответственности, но причинившие либо способные причинить вред гражданам, либо государственным или общественным интересам.2

Применяя предостережение  и тем самым непосредственно  обращаясь к правонарушителям, прокурор располагает большими возможностями  для проведения индивидуальной профилактической работы. При этом он обязательно  разъясняет должностному лицу требования соответствующих правовых норм, нарушенных этим лицом, подчеркивает необходимость недопущения подобных нарушений в будущем и напоминает о возможных последствиях, если противоправные действия не будут прекращены. Поэтому предостережение правомерно рассматривать и как одно из правовых средств разъяснения конкретных требований соответствующих законов должностным лицам, нарушенных ими, повышения их правовых знаний.

Предостережение о недопустимости нарушения закона следует оформлять на стандартном бланке. Оно должно применяться лишь на основании тщательно проверенных фактов, исключающих предположения и неясности. При этом от должностных лиц, нарушивших закон или пытающихся это сделать, обязательно должны истребоваться объяснения. Собираются также другие доказательства их виновности (объяснения других лиц, справки, жалобы, заявления).3

Письменные указания прокурора по уголовным делам (ч.3 ст.37 УПК РФ). Прокурор дает указания:

о возбуждении  уголовных дел;

о расследовании  преступлений;

об избрании, изменении  или отмене меры пресечения;

о квалификации преступления,

о производстве отдельных  следственных действий;

о соединении или выделении  уголовных дел;

о принятии мер по обеспечению  возмещения вреда, причиненного преступлением;

о розыске лиц, совершивших  преступление;

о выявлении и устранении причин и условий, способствовавших преступлению.

Указания прокурора органам дознания и предварительного следствия в связи с возбуждением и расследованием ими уголовного дела являются обязательными. Указания могут даваться не только прокурором, но и его заместителями либо помощниками. Они могут излагаться в отдельном документе либо в том или ином постановлении по делу. Указания должны формулироваться конкретно и ясно.

При внесении актов прокурорского  реагирования прокурорские работники  должны оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, поскольку акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

 

    1. ТРЕБОВАНИЯ К ФОРМЕ И СОДЕРЖАНИЮ АКТОВ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ.

 

Применительно к необходимым характеристикам  актов прокурорского реагирования употребляются такие термины, как  актуальность, конкретность, юридическая  и стилистическая грамотность.4 Некоторые авторы отмечают, что прокурорское реагирование должно быть по возможности оперативным, обоснованным, упреждающим, достаточно острым, комплексным, маневренным, адекватным и законченным. Указывается также на необходимость следить за грамотностью, точностью формулировок, общей и юридической культурой документа.5

Все акты прокурора, направляемые государственным органам, общественным организациям, должностным лицам, должны быть написаны на бланке прокуратуры, в котором заполняются все необходимые данные. Акты реагирования прокурора должны быть относительно краткими и в то же время должны содержать все необходимые реквизиты.

Акты прокурора  – документы юрисдикционного характера и должны иметь структуру, состоящую из четырех частей.

Вводная часть  содержит наименование акта (протест, иск, постановление, представление, предостережение о недопустимости нарушения закона и т.д.), место и дату принятия, наименование органа или должностного лица, которое принимает решения, по какому делу.

В описательной части описываются факты, являющиеся предметом рассмотрения, фиксируются, когда, где, кем, при каких обстоятельствах и каким способами совершены действия, т.е. фактические характеристики выявленного нарушения.

Мотивировочная  часть включает анализ доказательств, подтверждающих наличие или отсутствие фактических обстоятельств, их юридическую квалификацию и их обоснование, указание на официальное разъяснение применяемого закона и процессуальные нормы, которыми руководствовался прокурор (юридический анализ выявленного нарушения).

В результативной (заключительной) части формулируется решение по делу, приводиться требование или решение прокурора.

По общему правилу, законодатель не связывает характер нарушения  с определённым актом реагирования. Прокурор вправе использовать тот акт, который окажется наиболее действенным  в данной конкретной ситуации. Не исключается и одновременное использование и нескольких актов. Так, реагируя на незаконный правовой акт, прокурор может внести на него протест и представление об устранении причин нарушения закона и условий, им способствующих. Однако в некоторых случаях характер нарушений обязывает прокурора принять строго определенные решения. Так, если установлено, что лицо незаконно подвергнуто административному задержанию несудебными органами, прокурор обязан вынести постановление об освобождении лица и т.д. 6

Акты прокурорского реагирования должны быть своевременным и по возможности оперативным, обоснованным, упреждающим, достаточно острым, комплексным, маневренным, адекватным и законченным. Только при этом меры прокурорского реагирования будут наиболее результативными.

Протест прокурора как  правовой документ должен отвечать определенным требованиям к его содержанию и форме. Наименование акта должно соответствовать ФЗ "О прокуратуре РФ". В протесте должны содержаться наименование опротестованного правового акта или действия, или бездействия должностного лица; кем и когда правовой акт издан или совершено действие (бездействие); содержание опротестованного правового акта (действие или бездействие); правовое обоснование незаконности или необоснованности правового акта (действия или бездействия должностного лица), нормы нарушенного закона или иного нормативного акта; предложение прокурора об отмене акта, требования о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона, если в этом есть необходимость; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом десятидневный срок с сообщением результатов рассмотрения протеста; должностное положение прокурора, принесшего протест, его классный чин; дата принесения протеста.

Постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении должно содержать сведения о дате и месте его составления, должность, фамилия и инициалы прокурорского работника, вынесшего его, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

В исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов. В случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином либо указание на обращение гражданина к прокурору.

Предписания направляются государственным органам, иной организации, д.л. или и.п., допустившим  нарушения законодательства, вышестоящему государственному органу, вышестоящему д.л., правомочным устранить такое нарушение.

Предписание должно содержать:

1)указания  на акт законодательства, который  нарушен, характер допущенного  правонарушения 

2)предложение  прокурора по его устранению

Официальное предупреждение, выносимое прокурором или его заместителем направляется Д.Л., иному гражданину, в отношении которого оно вынесено либо объявляется ему лично под расписку.

Содержание:

1)необходимые  реквизиты (если письменно)

2)изложение  фактических обстоятельств

3)источники  информации

4)сущность  предупреждения с указанием на правовые последствия неисполнения законных требований

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

    1. СРОКИ РАССМОТРЕНИЯ АКТОВ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ.

 

1.Протест – акт  прокурорского надзора, который  приносит прокурор или его  заместитель на противоречащие законодательству акты и решения (действия) ОГУ и иных государственных организаций, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, других организаций, Д.Л. и И.П.. Протест подлежит обязательному рассмотрению соответствующим государственным органом, иной организацией, Д.Л. или И.П. не позднее, чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а местными представительными органами, на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений законодательства, прокурор или его заместитель вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору или его заместителю в письменной форме. Принесение протеста приостанавливает исполнение опротестованных правового акта или решения (действия). При рассмотрении протеста коллегиальным органом, прокурору или его заместителю заранее сообщается о дне, времени и месте проведения заседания. Прокурор или его заместитель, а также по их поручению другой прокурорский работник, вправе принимать участие в рассмотрении протеста. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его прокурором или его заместителем, вышестоящим прокурором. В случае отклонения протеста прокурора или его заместителя, принесенного в порядке, предусмотренном законодательством, за исключением протеста на судебные постановления, либо не рассмотрение его в установленный срок, прокурор или его заместитель могут принести протест в вышестоящий государственный орган (вышестоящему д.л.). Если в указанные сроки вышестоящий государственный орган, иная организация (вышестоящее д.л.) не отменят опротестованный акт, решение (действие), прокурор или его заместитель, принесшие такой протест вправе обратиться с заявлением в соответствующий суд об отмене не соответствующим законодательству правового акта, решения. Подача прокурором или его заместителем заявления в суд приостанавливает действия опротестованных правового акта, решения. Принесение, рассмотрение и разрешение протеста и заявление прокурора в суде осуществляется в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

2.Представление  прокурора – акт прокурорского  надзора, содержащий требование  об устранении нарушений законодательства, причин и условий, способствующих  этим нарушениям. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению не позднее чем в месячный срок со дня поступления, должны быть приняты соответствующие меры по выполнению содержащихся требований. В этот же срок прокурору, его заместителю должно быть сообщено в письменной форме о мерах, принятых по представлению. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору или его заместителю заранее сообщается о дне, времени и месте проведения заседания этого органа. Прокурор или его заместитель, а также по их поручению другой прокурорский работник вправе принять участие в рассмотрении представления.

3.Постановления  прокурора – акт прокурорского  надзора, содержащий в зависимости  от характера нарушения законодательства  мотивированное решение прокурора  или его заместителя о привлечении лица к материальной ответственности, дисциплинарного производства. Постановление в возбуждении дисциплинарного производства или привлечении лица к материальной ответственности подлежит исполнению организацией или лицом в 10-дневный срок со дня его поступления. Иные постановления подлежат рассмотрению к исполнению в срок, установленный прокурором или его заместителем, о результатах сообщается прокурору в письменной форме. Постановление до его исполнения может быть отозвано вынесшим его прокурором или его заместителем, вышестоящим прокурором.

4.Предписание  прокурора – акт прокурорского  надзора об устранении нарушений  законодательства, выносимый прокурором  или его заместителем в случае  нарушения законодательства, которое носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам граждан, в том числе и и.п. и организаций, общественным и государственным интересам, если оно не будет немедленно устранено.

Предписание подлежит немедленному исполнению, о  чем уведомляется прокурор. Государственный орган. Иная организация, д.л. или и.п. могут обжаловать предписания вышестоящему прокурору, если иное не предусмотрено законодательными актами, который обязан рассмотреть ее в 10-дневный срок и о результатах сообщить заявителю. Обжалование не приостанавливает исполнение предписания, решение вышестоящего прокурора по жалобе может быть обжаловано в судебном порядке.

5.Официальное  предупреждение – акт прокурорского  надзора о недопустимости повторного  нарушения гражданином, д.л., влекущих  за собой ответственность, установленную законодательными актами либо к подготовке совершения ими противоправных действий, объявляемый таким д.л., иному гражданину в целях предупреждения совершения ими правонарушения.