Прокурорский надзор. 14

ПРОКУРОРСКИЙ  НАДЗОР

1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов.

Задача: Закончив предварительное следствие по уголовному делу по обвинению гр. Коробкова А.В. в причинении тяжкого вреда здоровью гражданина Бухарина М.М., следователь направил уголовное дело с обвинительным заключением прокурору. Ознакомившись с делом, прокурор установил, что следователем не дана правовая оценка действиям гражданина Чукреева В.М., находившегося на месте совершения преступления и, по показаниям некоторых свидетелей, также нанесшего Бухарину один или два удара рукой. По уголовному делу Чукреев В.М. проходит в качестве свидетеля и нанесение им ударов Бухарину отрицает. Имеющееся в уголовном деле противоречие следователем не устранено.

В роли прокурора  разрешите сложившуюся ситуацию, подготовьте соответствующий документ?

ВВЕДЕНИЕ

О значении закона, законности для социального  благополучия, нормального функционирования общества, полнокровной жизни всех и каждого сказано немало. Еще  мыслитель древности Гераклит заметил, что «народ должен защищать закон  как свой оплот, как охранительную  свою стену». Много лет прошло с  тех пор, а роль закона в регулировании  общественных отношений, которые в  ходе социального прогресса естественно  усложняются, обогащаются, наполняются  новым содержанием, неизменно возрастает.

Разумная  упорядоченность социальной жизни, оптимальный баланс разнообразных, зачастую не совпадающих и даже противоположных  интересов и стремлений людей  – всем этим мы во многом обязаны  закону.

На состоянии  законности в Российской Федерации, прежде всего, сказываются объективные  сложности нынешнего времени, зыбкость и подвижность нормативно-правового  «поля». Сейчас в России нет стабильной правовой системы, она только формируется. При отсутствии продуманной концепции  правовой реформы законотворческие работы осуществляются бессистемно. Наличие  пробелов в законодательстве пагубно  сказывается на регулировании процессов  в экономике, социальной и других сферах.

Плохо обстоит  дело с исполнением действующих  законов. На фоне общего падения социальной дисциплины в стране усилился правовой нигилизм. Распад прежней системы государственного и общественного контроля не сопровождался созданием новой целостной контролирующей системы.

Нормализовать  сложившуюся ситуацию в сфере  законности призваны органы прокуратуры, основная цель деятельности которых - обеспечение законности и правопорядка. Именно им  принадлежит функция  надзора за исполнением законов  и законностью правовых актов, именно они наделены государством необходимыми полномочиями, именно от правильной и  грамотной организации их работы в данном направлении, во многом зависит  состояние законности в РФ в целом.

Все сказанное  позволяет определить избранную  для исследования тему «Прокурорский  надзор за исполнением законов» как  весьма актуальную и значимую для  современного периода развития России.

Цель  бакалаврского исследования – подчеркнуть  важность и значимость надзорной  деятельности прокуратуры в сфере  исполнения законов, а также провести сравнительный анализ между содержанием  законодательных положений о  прокуратуре и прокурорском надзоре, теоретическими разработками науки  «Прокурорский надзор» и прокурорской практикой, с тем, чтобы установить тождество либо расхождение в  них, определить причины встречающегося несоответствия и систему мер  по их устранению.

Подобрать теоретический материал по обозначенной проблематике не представляет особой сложности: существует огромное количество научных разработок, посвященных  прокурорскому надзору за исполнением  законов, однако, большая часть из них  затрагивает какой либо один, узкий аспект данного вопроса, не уделяя должного внимания остальным, либо – предлагается лишь общая характеристика основных элементов, составляющих содержание надзора. В данной работе нами предпринята  попытка комплексного анализа всех составляющих прокурорского надзора  за исполнением законом, с тем, чтобы  представить его полную и объективную  картину.

В содержании работы определяется сущность, предмет, пределы и задачи прокурорского  надзора за исполнением законов, полномочия прокурора в данной сфере  и способы их реализации, выделяются особенности прокурорского надзора  за исполнением законов в экологической  и экономической  сферах деятельности.

Обращение, в ходе подготовки работы к нормативной  базе о прокуратуре и прокурорском надзоре, позволило установить ее несовершенство: во-первых, она ужасно устарела, а  во-вторых, хотя в научной литературе, как уже отмечалось, и уделяется значительное внимание надзору за исполнением законом, высказываются конкретные предложения по повышению его эффективности – многие из предлагаемых новшеств, заслуживающих внимания, к сожалению, не находят своего отражения в нормативных актах. Подобная ситуация оценивается в работе как недопустимая.

Метод исследования носит комплексный характер и  включает в себя использование системного, логического, исторического методов, а так же метода сравнительно-правового  анализа законодательства и практики его применения.

Научную основу бакалаврского исследования составили труды таких известных  российских правоведов, как Ю.Н.Винокуров, В.И.Басков, Б.В.Коробейников, Г.П.Химичева, Н.В.Мельников, А.А. Чувилев и др. Правовая база представлена положениями действующего Российского  и международного законодательства, а так же практикой его реализации и применения.

 Все  изложенные в работе выводы  подкрепляются результатами изучения  и обобщения прокурорской практики  по надзору за исполнением  законов в г. Оренбурге.

Глава 1 СУЩНОСТЬ, ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ ПРОКУРОРСКОГО  НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

1.1 Понятие  прокурорского надзора за исполнением  законов, его задачи и основные  направления осуществления

Надзор  за исполнением законов и законностью  издаваемых правовых  актов является одним из основных направлений прокурорской надзорной деятельности. Сфера этой деятельности прокурора чрезвычайно  широка. Прокурор осуществляет надзор за исполнением большого количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, еще большим числом различного вида субъектов, исполняющих эти  законы и издающих правовые акты, соответствие законам которых также проверяется  прокурором. Вследствие чрезвычайной широты и многообразия общественных отношений, входящих в сферу этой деятельности прокурора данное направление  в ранее действовавшем законодательстве о прокуратуре называлось общим  надзором это определение сохранилось  и широко применяется до настоящего времени[1].

В соответствии со ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре  Российской Федерации"[2]  (далее  Закон о прокуратуре) деятельность прокурора в данном направлении  состоит в надзоре за соблюдением  Конституции Российской Федерации  и исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными  органами государственной власти субъектов  Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и  руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием  законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанных  выше органов и организаций.

Уже из определенного  законом перечня видов объектов надзора видно, насколько обширна  надзорная деятельность прокурора  в данном направлении. Только федеральных  министерств, государственных комитетов  и служб насчитывается несколько  десятков, причем число и состав их постоянно изменяются. В сферу  данного направления прокурорского  надзора входит исполнение законов  представительными и исполнительными  органами 89 субъектов Российской Федерации, во много раз превышающее число  местных органов самоуправления, десятки контрольных органов  и органов военного управления, не поддающееся точному определению  число их должностных лиц, коммерческих и некоммерческих организаций и  тем более их органов управления и руководителей.

Не поддается  точному определению и численность  законодательных актов, исполнение которых объектами надзора проверяется  прокурорами. В их число, прежде всего, входят почти все статьи Конституции  РФ, нормы гражданского, трудового, административного, экологического и  других отраслей права.

Число же правовых актов, издаваемых всеми объектами  надзора, чье соответствие указанным  выше законам должно проверяться  прокурором, тем более не поддается  точному определению.

Характеризуя  содержательную сторону сферы прокурорского  надзора за исполнением законов, можно сказать, что в сферу  этой деятельности прокурора входят практически все общественные отношения, за исключением тех, которые возникают  в деятельности органов правосудия, некоторых других правоохранительных органов (МВД, ФСБ, и некоторые другие), регулируемой уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, арбитражным  процессуальным законодательством  и рядом иных, сравнительно немногочисленных законодательных актов[3].

Сущность  и назначение надзора за исполнением  законов главным образом определяет надзор за исполнением законов в  органах и сфере государственного управления. В этой сфере чаще всего  допускаются правонарушения, а также  факты противодействия органам  прокуратуры в устранении нарушений  закона, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению нарушений  закона. Именно в области государственного управления должно быть обеспечено точное исполнение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияния 

Являясь родоначальником специальной прокурорской деятельности, общий надзор в отличие  от других отраслей призван содействовать  обеспечению законности в сфере  государственного управления. Исходя из этого его свойства, общий надзор можно считать звеном, цементирующим  российскую государственность, способом согласования интересов Российской Федерации и субъектов, ее составляющих[4].

Надзор  за исполнением законов - одно из ведущих  направлений в деятельности прокуратуры  Российской Федерации. Данная отрасль  прокурорского надзора непосредственно  связана: с реальной защитой и  обеспечением прав и свобод человека и гражданина; с укреплением законности в деятельности федеральных органов  исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов  местно го самоуправления; с утверждением действенной вертикали власти.

В надзоре  за исполнением законов реализуется  значительная часть надзорного и  профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с его  помощью достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление  правонарушений на ранних стадиях их формирования, принятие мер к их устранению.

Дестабилизационные  процессы в экономике, социальной сфере, рост напряженности в межнациональных  отношениях, неустойчивость морально-психологического климата в обществе, низкая эффективность  государственного управления, низкое качество нормативных правовых актов, особенно принимаемых в регионах, обостренное состояние криминальной ситуации, проявляющееся блокирование усилий правоохранительных органов  криминальными структурами - все  это требует сохранять и наращивать правозащитный потенциал средств  обеспечения исполнения законов  и укрепления законности, в том  числе надзорные возможности  прокуратуры[5].

Если  сопоставить данное направление  надзора с другими направлениями  прокурорского надзора, то мы увидим, что по своим задачам, по числу  и разнообразию поднадзорных объектов (государственные органы власти и  управления, общественные объединения  должностные лица) данная деятельность прокуроров является наиболее сложной  и трудоемкой. К тому же значение данного надзора с каждым годом  возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального  строительства, разветвленностью экономических  связей между государственными и  негосударственными предприятиями, переходом  промышленности и предприятий сельского  хозяйства в частную собственность. Все это обязывает прокуроров держать надзор за исполнением законов  и законностью правовых актов  на постоянном контроле и поднимать  его качество на новый уровень.

При всем многообразии поднадзорных объектов и  проблем по соблюдению законности прокуроры  должны избирать те из них, которые  существенным образом отражаются на режиме законности в государстве [6].

Исходя  из задач, стоящих в современный  период перед российским государством, сформировавшейся структуры федерального законодательства и сложившейся  практики работы прокуратуры, можно  выделить следующее направление (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением  законов.

1.           Прокурорский надзор в социальной  сфере (надзор за исполнением:  законодательства о политических  правах и свободах граждан;  законодательства о гражданстве;  законодательства о беженцах  и вынужденных переселенцах; трудового  законодательства; законодательства  об охране труда и соблюдении  правил по технике безопасности; законодательства о занятости  населения; законодательства о  здравоохранении; законодательства  об образовании; жилищного законодательства; законодательства о приватизации  жилищного фонда; законодательства  о защите прав потребителей; экологического  законодательства; законодательства  о ядерной и радиационной безопасности; пенсионного законодательства; законодательства о льготах; законодательства о борьбе с наркоманией; законодательства о несовершеннолетних; законодательства об обращениях граждан);

2.           Прокурорский надзор в экономической  сфере (надзор за исполнением  законодательства о собственности;  законодательства о предпринимательстве;  законодательства о приватизации  государственных и муниципальных  предприятий; законодательства о  банках и банковской деятельности; законодательства о налогах; аграрного  (земельного) законодательства; инвестиционного  законодательства; законодательства  об аренде; дорожно-транспортного  законодательства);

3.           Прокурорский надзор во внешнеэкономической  сфере (надзор за исполнением  законодательства о внешнеэкономической  деятельности; таможенного законодательства);

4.           Прокурорский надзор в оборонной  сфере (надзор за исполнением  законодательства об обороне;  законодательства об оружии; законодательства  о границе; законодательства о  чрезвычайных ситуациях или чрезвычайном  положении).

Говоря  об указанных выше основных направлениях в рассматриваемой надзорной  деятельности прокуроров, следует отметить, что они не носят исчерпывающего характера. В процессе развития и  деятельности государства, возникают  новые проблемы экономического и  социального характера, которые  требуют внимания прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов.

Осуществляя надзор за исполнением законов в  области государственного управления, органы прокуратуры тем самым  способствуют выполнению задач, стоящих  перед обществом и государством, по защите прав граждан, повышению их материального благосостояния. Иначе  говоря, прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере данного надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного  строительства[7].

Задачи  прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов, сформулированы в Законе о прокуратуре, а также  в приказах Генерального прокурора  РФ № 30 от 22 мая 1996 г. "Об организации  прокурорского надзора за исполнением  законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" № 42 от 18 июля 1997 г. "Об усилении прокурорского  надзора за законностью правовых актов субъектов Российской федерации" и ряде других указаний и распоряжений.

Исходя  из анализа указанных нормативных  актов, можно выделить следующие  задачи, стоящие перед прокурорами  при осуществлении надзора в  данной сфере:

1)           обязательное вмешательство прокурора  в связи с поступившей информацией  о нарушении законов путем  принятия мер к выявлению и  устранению нарушений законов  и способствующих этому обстоятельств;

Особо следует  сказать о главном законе страны — Конституции РФ. Первые законы о прокуратуре — Закон СССР "О прокуратуре СССР" (1979 г.), Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" (1992 г.) — не содержали  специальных указаний на осуществление  прокуратурой надзора за соблюдением  Основного закона страны, хотя это  презюмировалось, и надзор за исполнением  конституционных норм, в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее отсутствие соответствующих положений в  законе порождало известную неопределенность позиции прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношению к  практике реализации конституционно-правовых установлений. Федеральный закон  от 10 февраля 1999 г. "О внесении изменений  дополнений в Закон РФ "О прокуратуре  Российской Федерации", в соответствии с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции РФ, обоснованно  устранил имевший место пробел в  законодательстве и законодательно закрепил ту серьезную фактическую  роль, которую играют органы прокуратуры  в механизме обеспечения действия Основного закона страны.

2)           наиболее полное использование  возможностей прокурорского надзора  за исполнением законов в предупреждении  правонарушений и в первую  очередь, преступлений;

3)           активизация и совершенствование  деятельности органов государственного  контроля и правоохранительных  органов, направленной на обеспечение  исполнения законов и подзаконных  актов, укрепление законности  и правопорядка через проведение  прокурорских проверок в основном  в этих органах и поручения  проведения ими проверок в  подчиненных, подконтрольных и  нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

4)           более активное проведение в  жизнь принципа неотвратимости  ответственности за совершение  правонарушений, ставя вопрос о  привлечении к установленной  законом ответственности правонарушителей  вне зависимости от их должностного, имущественного положения, памятуя  о том, что перед законом  все равны;

5)           доведение до населения и общественности  через радио, телевидение, периодическую  печать информации о работе  органов прокуратуры, в том  числе и в области прокурорского  надзора за исполнением законов,  в особенности о принимаемых  ею мерах к устранению нарушений  законов и привлечению к ответственности  виновных лиц с указанием их  фамилий и должностей, состоянии  и динамике правонарушаемости  в регионах;

6)           выявление пробелов (дефектов) действующего  законодательства, потребностей в  нормативном регулировании общественных  отношений и принятии мер к  их устранению путем внесения  соответствующих предложений в  представительные (законодательные)  органы и органы, обладающие правом  законодательной инициативы. При  этом нижестоящие прокуроры могут  вносить подобные предложения  через вышестоящих прокуроров;

7)           повышение правовой культуры  должностных лиц, в особенности  руководителей государственных  органов, издающих правовые акты  и совершающих другие юридически  значимые действия, руководителей  коммерческих организаций, предпринимателей, а также граждан, привитии им  потребности точного исполнения  законов. В наибольшей мере  этому способствует активно осуществляемый  прокурорский надзор за исполнением  законов в сочетании с проведением  специальных предупредительно-профилактических  мероприятий. Основное требование, предъявляемое в современный  период к прокурорскому надзору  за исполнением законов — это  повышение его эффективности,  что выражается в его влиянии  на конечный результат - состояние  законности и правопорядка

От активности, инициативы, профессиональной подготовки прокуроров, осуществляющих надзор, многое зависит в укреплении законности в государстве, в выявлении нарушений  закона и установлении их причин и  способствующих этим нарушениям условий. Прокуроры первыми сталкиваются с нарушениями законов, они первыми  исследуют причины и условия, способствовавшие этим нарушениям. Именно они решают вопрос о возбуждении  уголовного преследования против нарушителей  закона и привлечения нарушителей  к административной, дисциплинарной или материальной ответственности. Результаты их проверок служат исходным материалом для расследования преступлений, связанных с хищениями и взяточничеством, злоупотреблениями полномочиями должностных  лиц, незаконным предпринимательством и многими другими.

1.2 Предмет  и пределы надзора

Понятие предмета надзора за исполнением  законов дано в ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В нем можно выделить два самостоятельных элемента.

1.           Соблюдение Конституции РФ и  исполнение законов, действующих  на территории Российской Федерации,  федеральными министерствами, государственными  комитетами, службами, иными федеральными  органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной  власти субъектов РФ, органами  местного самоуправления, органами  военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами  управления и руководителями  коммерческих и некоммерческих  организаций.

2.           Соответствие законам правовых  актов, издаваемых указанными  органами и лицами.

Фактически  же как в первом, так и во втором случае речь идет о различных проявлениях  единой по своей сути направленности надзорной: деятельности на решение  определенного рода задач, стоящих  перед прокуратурой, в чем собственно говоря, наиболее полно и конкретно  выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского  надзора. Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами государственной  власти, местного самоуправления, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, является одной из форм исполнения законов. Специальное указание в  статье Закона в качестве составной  части предмета надзора на соответствие правовых актов закону следует рассматривать  как свидетельство стремления законодателя вычленить те существенные, находящие  отражение в предмете надзора  специфические характеристики надзорной деятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.

Содержание  используемого в ст. 21 Закона "О  прокуратуре Российской Федерации" понятия "исполнение закона" включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом  запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми.

Исполнение  законов выражается в виде действий или правовых актов. В действиях (бездействии) и актах, порождающих  юридически значимые последствия (правовых актах), материализуются возведенные  в закон воля и интересы российского  народа. Через них реализуется  главная функция закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающими все области  правоприменительной деятельности.

Говоря  о предмете надзора, необходимо отметить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов строго определенной действующим законодательством  совокупностью органов, организаций  и должностных лиц. К таким  органам, согласно перечню, представленному  в ст. 21 Закона "О прокуратуре  Российской Федерации", относятся: федеральные  отраслевые органы исполнительной власти; законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов  РФ; органы местного самоуправления; органы управления и руководители, государственных  и негосударственных структур, осуществляющих деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень является исчерпывающим. Дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих  законов. Обоснованное и крайне необходимое  изменение перечня объектов прокурорского  надзора обеспечил Федеральный  закон от 10 февраля 1999 г.[8], который  устранил допущенную в первоначальной редакции Закона о прокуратуре ошибку, выразившуюся в невключении в  него коммерческих и некоммерческих организаций. Это, как известно, серьезно осложняло процесс осуществления  прокурорского надзора на низовом  уровне надзорной деятельности, где  отмечается совершение основной массы  правонарушений.

Несмотря  на исчерпывающий характер определения  поднадзорных прокуратуре органов  и учреждений некоторые авторы считают  необходимым дополнить данный перечень. В частности Ю.Е. Винокуров, утверждает, что в ст. 21 Закона о прокуратуре  названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры  призваны осуществлять надзор, и предлагает дополнить имеющийся перечень общественными  организациями, объединениями, движениями[9]. Но если обратиться к главе 4 Гражданского кодекса РФ, то мы увидим, что все предлагаемые Винокуровым субъекты относятся к некоммерческим организациям[10], которые уже упомянуты в ст.21 Закона о прокуратуре. Кроме того, Ю.Е. Винокуров считает необходимым включить и граждан в число поднадзорных субъектов, мотивирую это тем, что при нарушении гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности[11], с чем вряд ли можно согласиться, ввиду того, что при привлечении граждан, например, к уголовной ответственности, реализуется не надзорная функция прокуратуры, а функция уголовного преследования. В этой связи, следует поддержать позицию Н.В. Мельникова, считающего, что исключение граждан из числа поднадзорных субъектов, совершенно справедливо и является следствием отказа от тотального осуществления прокурорского надзора за всеми[12].

В практическом плане важным является вопрос о том, какое содержание вкладывается законодателем  в понятие законов, надзор за исполнением  которых призвана осуществлять прокуратура. От точности ответа на данный вопрос непосредственно  зависят целенаправленность и профессиональная, определенность надзорной деятельности прокуратуры.

Конституция РФ (ст.129), Федеральный закон "О  прокуратуре Российской Федерации" (ст. 1 и -21) устанавливают, что прокуратура  осуществляет надзор за исполнением  законов, действующих на территории РФ. В настоящее время действующие  на территории Российской Федерации  законы представляют двухуровневую  систему, элементами которой выступают  федеральные законы и законы субъектов  РФ. В связи с этим предметом  прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов РФ.

К совокупности нормативных актов, надзор за исполнением  которых осуществляет прокуратура, относятся международные договоры Российской Федерации и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы  международного права, являющиеся, согласно ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы России. Причем они  имеют приоритетное значение в случаях  расхождения с отечественным  законодательством. В Конституции  РФ указано: "Если международным  договором Российской Федерации  установлены иные правила, чем установленные  законом, то применяются правила  международного договора"[13]. В числе  актов международного правового  характера несомненного внимания прокуроров заслуживают: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) и факультативный протокол к нему, Конвенция о защите прав и основных свобод, Конвенция о  правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным  делам, подписанная в Минске 22 января 1993 г. (Минская конвенция), Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (ратифицирована 4 ноября 1995 г.).