Прокурорский надзор. 23
Введение
В нашей контрольной работе мы рассматриваем прокуратуру как неотъемлемую часть государства и современного общества. Мы рассматриваем прокуратуру и прокурорский надзор в современном обществе как одну из самых нужных надзирательных структур в сфере общественной деятельности и общественной жизни.
Место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов государства имеет ключевое значение для определения правового статуса прокуратуры, ее организационного построения, форм и методов деятельности
Концептуальным вопросом законодательного регулирования организации
деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, является тип прокуратуры,
соответствующий потребностям рассматриваемых государств, в их стремлении
построения демократического правового государства.
Предметом надзора является исполнение всех законов независимо от их правовой иерархии.
Определяя этот элемент предмета надзора, законодатель использовал понятие исполнение закона, между тем как в характеристике предыдущего элемента предмета использовалось понятие соблюдение Конституции РФ.
- МЕСТО И РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В ГОСУДАРСТВЕН И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАН
Место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов государства имеет ключевое значение для определения правового статуса прокуратуры, ее организационного построения, форм и методов деятельности. Просчеты в решении этого вопроса, безотносительно к тому, влекут ли они понижение роли прокуратуры или наоборот непомерно расширяют ее полномочия, чреваты опасными последствиями, как для функционирования правоохранительной системы, так и для общества в целом. Именно в этой области теоретические построения должны, прежде всего, основываться на глубоком познании социальной практики, исключать возможность применения метода проб и ошибок.
Прокуратура Российской Федерации – это система органов, на которые Конституцией РФ возложено осуществление особой формы государственной деятельности – надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов.
Прокурорский надзор – основная функция органов прокуратуры, определяющая их предназначение, роль и место в механизме государства.
Согласно Конституции Российской Федерации прокуратура выделена в особую систему органов, призванных выполнять функцию «сдержек и противовесов» в системе разделения властей.
Прокуратура принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы эти нарушения не исходили. Вместе с тем прокуратура своей деятельностью способствует взаимодействию разделенных ветвей власти, их функционированию как единой государственной власти, поскольку все они заинтересованы в сохранении и укреплении законности. Без законности не может быть сильной, успешно выполняющей свои функции власти, государства, стремящегося стать правовым.
Характеризуя деятельность прокуратуры, необходимо отметить некоторые особенности, определяющие ее специфику.
1) Прокурорский надзор осуществляется от имени государства. Это законодательное установление подчеркивает отличие прокурорского надзора от иных видов контрольной деятельности, связанной с исполнением требований законов иными государственными органами (налоговых инспекций, санитарного надзора, пожарного надзора и т.д.). В отличие от контрольной деятельности других государственных органов, прокурорский надзор за исполнением законов распространяется и на законность деятельности контролирующих и правоохранительных органов и осуществляется с использованием полномочий, которыми наделяются только органы прокуратуры.
2) Ограниченность, «усеченностъ» полномочий, организационная либо процессуальная подконтрольность основным ветвям власти. Так, прокуратуре не только не поднадзорна деятельность Президента и Парламента, напротив, она обязана обеспечить контроль за исполнением принимаемых ими актов. Отдельные процессуальные решения прокурора, включая выдачу санкций на заключение лица под стражу, на продление срока содержания под стражей в качестве меры пресечения, подконтрольны суду и могут быть отменены или изменены судом. Окончательные решения по протестам на незаконные акты исполнительно-распорядительной власти и должностных лиц принимаются не прокурорами, а соответствующими властными структурами и судами. Протесты прокурора на решения судов по уголовным и гражданским делам, делам об административных правонарушениях рассматривают вышестоящие суды и принимают по ним решения. Таким образом, основное правомочие прокурора – выявить нарушение закона – поставить вопрос об ответственности нарушителя, защитить невиновного.
Организация и порядок деятельности органов прокуратуры, и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», другими законодательными актами Российской Федерации, а также приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации.
Деятельность прокуратуры Российской Федерации направлена на обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защиту прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов. Это выражено в законодательном закреплении направлений деятельности органов прокуратуры (ст. 4 Закона о прокуратуре).
Под направлениями деятельности прокуратуры следует понимать те пути, по которым Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за исполнением нормативных правовых актов, достигают цели, выполняют возложенные на них задачи.
Реализуя возложенные на нее законом задачи, прокуратура осуществляет свою деятельность по следующим направлениям:
1) надзор за: точным и
единообразным исполнением
· исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;
· исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания;
· соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении;
· соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера;
2) координация
3) предварительное следствие
в случаях, предусмотренных Уголовно-
4) участие в рассмотрении дел судами, поддержание государственного обвинения.
Направления деятельности прокуратуры неравнозначны и могут быть классифицированы по трем видам.
Первый вид образуют первое направление – надзор за точными единообразным исполнением нормативных правовых актов, который в свою очередь включает пять видов деятельности, именуемых отраслями прокурорского надзора.
Второй вид включает второе и третье направления, характерные для работы органов прокуратуры в борьбе с преступностью.
Третий вид составляют два важнейших участка работы – участие в рассмотрении дел судами и поддержание государственного обвинения.
Правовой прокуратура государство законность
2) Развития органов прокуратуры в современных условиях
Концептуальным вопросом законодательного регулирования организации
деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, является тип прокуратуры,
соответствующий потребностям рассматриваемых государств, в их стремлении
построения демократического правового государства.
Обобщающий анализ социальных условий развития института прокуратуры,
всей системы факторов, определяющих направление и темпы его
реформирования, дает основание отметить о переходном характере
современного общества.
Характерными для него являются нестабильность, поисковые изменения
социально-экономических отношений, сложно происходящие процессы
перераспределения собственности, социального расслоения, усиливающаяся
криминализация экономики и коррумпированность различных звеньев
государственного аппарата, пробельность, противоречивость и
нестабильность законодательства, многократное увеличение числа субъектов
законотворчества, ослабление централистских начал государственности,
нарастающий кризис законности, беспрецедентный рост преступности,
организованных ее форм. Одним из важнейших факторов, влияющих на
перспективы и темпы реформирования прокуратуры, является состояние самой
прокурорской системы. При его определении должны быть учтены, в первую
очередь, следующие наиболее принципиальные обстоятельства Кобзарев Ф.М.
Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его развития. М., 2002
г., с. 43.:
- во-первых, недопустима характеристика прокуратуры с типично
ведомственных позиций, как безупречного во всех отношениях института, не
подлежащего никаким изменениям. Подобная позиция, не имеющая ничего
общего с реальной жизнью, привела бы к дискредитации самой попытки
концептуального осмысления перспектив развития этого важного
государственно-правового института.
- во-вторых, явно ошибочна и другая крайность - характеристика
прокуратуры как «неотъемлемого элемента тоталитарной системы», орудия
произвола, которому «нет места» в демократическом правовом государстве.
В условиях тоталитарного государства все правоохранительные органы,
включая и суд, несли на себе печать беззакония. Решая по большому счету
вопрос о перспективах развития прокуратуры, необходимо иметь в виду, что
основная функция прокуратуры - «отслеживать» нарушения закона и
принимать меры по их устранению - вполне отвечает высоким стандартам
правового государства.
- в-третьих, коренное изменение социально - экономических и политических
устоев общества, развитие рыночных отношений, выдвижение на передний
план правозащитной функции государства объективно не могут не влечь
известной перестройки, функциональной и структурной реорганизации
прокурорской системы, ее «вписывания» в новую систему государственности.
При этом, крайне важно сохранить все то полезное, что накоплено за весь
период функционирования российской и советской прокуратуры, как
наследие прокуратуры государств – участников СНГ.
Особенность современной ситуации, в частности, в прокуратуре России -
наличие известных пpeдпocылок для вывода о сложном тяжелом состоянии
системы. Наряду с типичными, характерными для многих лет недостатками и
проблемами (подмена контролирующих органов, слабая эффективность
общенадзорной деятельности, борьба с преступностью, нехватка
квалифицированных кадров) в последнее время появились новые:
нестабильность руководства; политизация деятельности; усиливающийся
отток наиболее подготовленных кадров, особенно в следственном аппарате;
морально-психологическая неуверенность сотрудников, вызванная
неопределенностью перспектив системы; признаки организационного
ослабления прокуратуры как централизованного института, в связи с
суверенизацией регионов и др Прокуратура Российской Федерации (Концепция
развития на переходный период). М, 1994 г., с. 76..
Подобное переплетение функциональных, организационных, кадровых,
материально-финансовых проблем, напрямую сопряженных с объективной
потребностью реформирования, во много раз увеличивает опасность
разрушения системы путем необдуманных, поспешных реформ, осуществляемых
под влиянием субъективных взглядов и оценок Лаповский В.Д.
Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов, 1987 г., с. 42..
Общая оценка социального и правового «фона» развития прокуратуры
Российской Федерации состояний прокурорской системы дает основания сделать некоторые выводы:
1. существующая правоохранительная система, включая прокуратуру, всё с
большим напряжением сдерживает усиливающийся напор преступности и
правонарушений и в целом нуждается в обновлении. Однако последнее не
может быть сопряжено с каким-либо, пусть даже временным, ослаблением
институтов правоохраны, так как это может поставить под угрозу общую
способность государства реализовать поставленную цель обуздать, взять
под контроль преступность.
2. многофункциональность прокуратуры, сочетание ею широкого спектра
надзорных функций с уголовным преследованием, разнообразными формами
взаимодействия с судебной властью во всех ее проявлениях исключает
возможность скоротечного перехода к такой модели прокуратуры, которая
связана только с функцией поддержания обвинения в суде. Этот переход
возможен лишь в течение длительного времени и при условии передачи
функций прокуратуры подготовленным структурам.
3. Ни один из происходящих в обществе процессов объективно не
ориентирован на ограничение пределов, осуществляемых прокуратурой
надзорных функций, как составной части общего механизма государственного
контроля над исполнением законов. Усиливающаяся разбалансированность
социального организма, неизбежная в условиях переходного периода,
предполагает значительное возрастание интенсивности надзора и известное
расширение сфер его применения.
4. Сложность и, в некоторых
случаях, противоречивость
слабость механизмов его реализации требуют более эффективного
использования потенциала прокуратуры в нормотворческой деятельности. В
силу чрезвычайно широкого профиля своей деятельности по надзору за
законностью прокуратура обладает уникальной информацией о состоянии
законодательства и практики его применения, что предполагает не
ослабление, а усиление роли прокуратуры в законотворческой деятельности,
подготовке предложений по совершенствованию законодательства.
5. Сложившаяся в настоящее время криминогенная обстановка, угроза
терроризма, широкая распространенность некриминальных правонарушений
указывают на необходимость более четкой координации усилий всех
правоохранительных органов с целью повышения эффективности в борьбе с
преступностью, исключения параллелизма, дублирования, приводящего к
ненужным затратам государственных средств. По своему месту и роли в
государственном механизме, формам и методам деятельности, кадровому
потенциалу прокуратура вполне способна взять на себя эту важнейшую
функцию.
Прокуратуре, как органу правоохраны, принципиально важно уже на нынешнем
этапе максимально использовать свой потенциал и предоставленные законом
полномочия для вывода страны из кризиса, содействия развитию ростков
нового, прогрессивного и утверждения, несмотря на все сложности, идей
правового государства, начал и принципов законности во всех сферах жизни
общества Рябцев В.П., Дашков Г.В. и др. Государственные органы
зарубежных стран, исполняющие функции, сходные с функциями прокуратуры в
СССР. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. 1991 г., №
131, с. 34.
Исходя из реалий переходного периода, нужно определить действительные
возможности прокуратуры, особенно правозащитные, те сферы и пределы, в
которых ее деятельность будет наиболее целесообразна и социально
эффективна.
Поскольку деятельность органов прокуратуры будет определяться характером
государственной политики в сфере законности, и осуществляться в ее
рамках, нужно делать все для ее правильного формирования Прокурорский
надзор в Российской Федерации. Курс лекций/ Под ред. проф. Ю.Е.
Винокурова: М., 2005 г., с. 43.
Органы прокуратуры Российской Федерации являются одним из основных институтов системы
правоохраны. На прокуратуру возложен надзор за исполнением действующих
на государственной территории законов, за соответствием законам иных
правовых актов, принятие мер, направленных на устранение нарушений
законности, привлечение виновных к ответственности и уголовное
преследование. Ответственность перед Законом и на основе Закона,
исполнение и соблюдение законов выражают объективную потребность
правового общества Прокурорский надзор в Российской Федерации. Курс
лекций / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова: М., 2005 г., с. 125..
Полностью не соответствуют жизненным реалиям попытки навязать обществу
выборочное, тенденциозное представление о прокуратуре как правопреемнике
органов, ответственных за преступные нарушения законности 30-х годов,
приписать современной прокуратуре пороки, характерные для прошлых лет.
Необходимость глубокой реформы прокуратуры, в прошлом являвшейся частью
госаппарата, осуществлявшего тотальный контроль над поведением людей,
была осознана, в том числе, прокурорскими кадрами, в середине 80-х
годов. С тех пор стала изменяться прокурорская практика. Ученые
разработали ряд новых подходов к организации и деятельности прокуратуры,
нашедших свое выражение в законах о прокуратуре России, Казахстана,
Украины, других государств - бывших республик СССР Джафаров Азер.
Прокуратура Азербайджана: до и после реформ. Баку 2003 г., с.23..
Одной из важных целей деятельности прокуратуры стала защита прав и
свобод граждан. Прокурорская практика впервые стала использовать
уникальные возможности надзора за исполнением законов во всех сферах
правоотношений для совершенствования правотворчества в государстве.
Изживается подмена прокурорами контрольной деятельности других
государственных органов, вмешательство в оперативно - хозяйственную и
иную деятельность участников общественных отношений, соответствующую
закону Российский прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред.
проф. А.Я. Сухарева. М., 2001 г., с. 94..
Вместе с тем, развитие прокуратуры осуществляется медленнее, чем это
нужно обществу, с ошибками и отступлениями в поисках конкретных путей
решения новых задач. Необходимо придать этому процессу динамику и
большую эффективность, четко определив его стадии. При этом, однако,
концептуально важное значение имеет осознание и последовательное
проведение в жизнь следующего принципа: развитие прокуратуры - это
процесс, продолжающийся на протяжении всего периода формирования
демократического правового государства, а не акция по ликвидации
отдельных функций прокуратуры или искажения их сущности.
Говоря о месте прокуратуры в государственном механизме, следует
отметить, что оно находит свое предметное воплощение в реализуемых ею
функциях, которые представляют собой основные направления деятельности
прокуратуры, осуществляемые с использованием специфических форм и
методов в рамках точно установленных законом полномочий (компетенции).
Перечень функций прокуратуры на различных этапах развития государства не
остается неизменным. Их набор зависит от известных социальных и правовых
условий развития общества и государства, а также конституционно
закрепленного места прокуратуры в системе государственного механизма.
Учет названных обстоятельств позволяет отметить, что потребностям
переходного периода в основном соответствует прокуратура
многофункционального типа.
Потребности укрепления правовых начал в различных сферах жизни общества,
усиления противодействия преступности требуют, чтобы деятельность
прокуратуры оставалась многоцелевой, ориентированной на обеспечение
верховенства закона и иных требований законности, прав и свобод человека
и гражданина, местного самоуправления и общественных объединений,
организаций и предприятий независимо от принадлежности и форм
собственности Рябцев В.П. Законодательство об организации и деятельности
Рябцев В.П. Законодательство об организации и деятельности
органов прокуратуры стран СНГ и Балтии: характерные черты и особенности.
Вступительная статья в сборнике: Законы о прокуратуре стран СНГ и
Балтии. М., "Манускрипт", 1995 г., с. 56..
Ни одной из этих целей нельзя достичь без осуществления прокуратурой
основной ее функции - надзора за исполнением законов участниками
общественных отношений.
В течение переходного периода прокурорский надзор продолжает оставаться
наиболее целесообразной, эффективной формой высшего государственного
контроля за исполнением законов, существенным элементом контрольной
функции государства. Ни один из существующих государственных органов не
может принять на себя надзорную функцию прокуратуры. Ее в состоянии
успешно выполнять только единая централизованная, независимая система
органов прокуратуры.
Прокурорский надзор исторически сложился в России, как постоянное
наблюдение прокурора за соответствием законам деятельности и правовых
актов участников общественных отношений. Попытки ликвидировать или
существенно ограничить «постоянно наблюдательный» характер прокурорского
надзора лишает его самой сути Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за
исполнением законов судебными приставами. Проблемы организации правового
обеспечения. М., 2000 г., с. 44..
Прокуратура в результате специфики своей деятельности и структуры
способна (и она реально это делает) объединять деятельность
контролирующих органов: местных, региональных и центральных. Она
способна также в известной мере объединять деятельность органов
исполнительной власти Кобзарев Ф.М. Правовой статус российской
прокуратуры и проблемы его развития. М., 2002 г., с. 71..
В современных условиях и на протяжении переходного периода ни одна
иерархическая структура («вертикаль») органов исполнительной власти не
может оптимально функционировать при наличии только контроля вышестоящих
органов за исполнением законов нижестоящими учреждениями. Такой контроль
дополняется надзором за соответствием законам деятельности и правовых
актов каждого звена такой структуры, осуществляемым соответствующим по
уровню органом единой централизованной прокурорской системы.
Взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается
надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру, в
известной мере, можно рассматривать как системообразующее ядро
государственного контроля Кливер И.Я. Управление прокурорской системой в
условиях формирования правового государства: Учеб. пособ. М, 1990 г., с.
92.. Надзирая в пределах
своей компетенции за
контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их
деятельность, способствует преодолению местнических и ведомственных
влияний на них, воздействия криминализированных структур, их очищению (в
том числе, и путем привлечения к уголовной ответственности) от
недобросовестных и коррумпированных чиновников.
Прокуратура осуществляет надзор независимый, не связанный с интересами
региональных, национальных, ведомственных органов, политических партий и движений, социальных групп. С этой точки зрения она может
рассматриваться как достаточно объективный и нейтральный орган, основная
цель которого - обеспечение законности, прав и свобод граждан, законных
интересов государства и других субъектов права Васильев А. Место
прокуратуры в правовом государстве. // Социалистическая законность, 1990
г., № 7, с. 10-11..
В государственном контролирующем механизме нет органов, способных
осуществлять эффективный независимый (неведомственный), необходимый
надзор (контроль) за:
- исполнением законов
в сфере государственного
деятельности и охраны прав и свобод граждан (общий надзор);
- исполнением законов
органами дознания и
- соответствием закону судебных актов;
- исполнением законов
в местах содержания
заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного
характера, назначаемых судом;
- исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и
учреждениями.
Интересы обеспечения жизнеспособности прокуратуры подчеркивают
необходимость сохранения всех сложившихся отраслей прокурорского
надзора, имея в виду, что он един, поскольку охватываемые им направления
тесно взаимосвязаны между собой и образуют единую систему.
Осуществление прокуратурой общего надзора наиболее часто подвергается
критике, в том числе, и основывающейся на серьезных нарушениях. Речь
идет о достаточно распространенной практике неоправданных и не
вытекающих из их компетенции действий прокуроров, подмены ими
управленческих, контрольных и иных органов, вмешательстве в
хозяйственную работу. Следует отметить, что многократные попытки
отдельных государственных органов четко определить пределы прокурорской
деятельности в общем надзоре до сих пор не принесли желаемых результатов
и не изменили практику, выходящую за пределы единичных фактов. Поскольку
из этого делаются выводы о неэффективности общего надзора и
необходимости его ликвидации в прокуратуре, данный аспект должен быть
подвергнут обстоятельному анализу.
Вневедомственный контроль, особенно при его нынешнем состоянии, выявляет
лишь незначительную часть нарушений законности. Еще меньшая их доля
может дойти до суда, предупредительные возможности которого минимальны.
Правоприменительная практика многих лет убедительно доказала и низкую
эффективность в этом отношении учреждений Министерства юстиции.
Методическое руководство с его стороны правовыми службами оказалось
несостоятельным, эти службы не смогли стать по-настоящему серьезным
фактором борьбы с нарушениями законности. То же следует сказать и об
«эффективности» контроля Минюста за законностью правовых актов
Прокурорский надзор в Российской Федерации. Курс лекций. Под ред. проф.
Ю.Е. Винокурова. М., 2005 г., с. 51..
Все эти бреши, а во многих отношениях буквально «черные дыры», в
настоящее время в основном закрывает прокуратура Рохлин В.И.
Прокурорский надзор в Российской Федерации. Курс лекций. СПб, 1998 г.,
Количество выявляемых ею нарушений законности намного превышает
показатели всех других органов. Весьма важно и то, что основные средства
прокурорского реагирования - протесты, представления, иски, информации -
не носят административно-