Прокурорский надзор. 40

   1.Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью 

    Наиболее  эффективным способом объединения  усилий и обеспечения согласованности  действий, является координация. Проводимые преобразования в государственной  и общественной жизни страны (административно-правовая реформа, принятие приоритетных национальных проектов) предопределяют в числе  важнейших организационно-правовых мер дальнейшее совершенствование  координации деятельности правоохранительных органов по противодействию правонарушениям.

    Выделение координации в особый вид деятельности органов прокуратуры и ее дальнейшее развитие объясняется, прежде всего, значимостью влияния ее результатов на укрепление законности. Координация деятельности правоохранительных органов предполагает кооперацию, соединение сил и средств, позволяющих получить качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью и административными правонарушениями.

    Из смысла ст. 8 Закона о прокуратуре на прокуроров возлагается функция координации деятельности правоохранительных органов только по борьбе с преступностью, деятельность же по борьбе с иными, непреступными правонарушениями, в содержание координации не входит, поскольку это означало бы расширительное толкование содержания предмета координации и тем более круга ее участников.

    В настоящее время в юридической литературе высказываются предложения о необходимости придания Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с административными правонарушениями, а также законодательного закрепления права прокуратуры координировать деятельность не только правоохранительных, но и специализированных органов, а также служб государственного контроля.

    Сущность координации деятельности правоохранительных органов заключается в разработке и практической реализации совместных мероприятий по наиболее актуальным проблемам по противодействию преступлениям и иным, в частности, административным, правонарушениям, укреплению законности и правопорядка.

    Правоохранительные  органы, имея общие цели и задачи в сфере борьбы с преступлениями и иными правонарушениями, осуществляют свою деятельность независимо друг от друга, своими специфическими формами  и методами, в пределах собственной  компетенции. Но для обеспечения  согласованности этой деятельности правоохранительным органам необходимо координировать свои действия при определении  основных направлений и эффективной  реализации мер.

    Сущность  координации заключается именно во взаимосогласовании, упорядочении деятельности различных органов по достижению общей цели и проявляется в ее основных направлениях, которыми являются:

    - совместный анализ состояния  преступности и правонарушений, их структуры и динамики, прогнозирование  тенденций развития, изучения практики  выявления, расследования, раскрытия,  предупреждения и пресечения  преступлений и правонарушений;

    - выполнение федеральных и региональных  программ по борьбе с преступностью  и правонарушениями;

    - разработка совместно с другими  государственными органами, а также  научными учреждениями предложений  о предупреждении преступлений  и правонарушений;

    - подготовка информационных материалов  по вопросам борьбы с преступностью  и направление их в необходимых  случаях Президенту Российской  Федерации, Федеральному Собранию  Российской Федерации и Правительству  Российской Федерации, органам  государственной власти субъектов  Федерации, а также органам  местного самоуправления;

    - обобщение практики применения  законов о борьбе с преступностью  и правонарушениями и подготовка  предложений об улучшении правоохранительной  деятельности;

    - разработка предложений о совершенствовании  правового регулирования деятельности  по борьбе с преступностью  и правонарушениями;

    - обобщение практики выполнения  международных договоров Российской  Федерации и соглашений с зарубежными  странами и международными организациями  по вопросам сотрудничества в  борьбе с преступностью и выработке  соответствующих предложений;

    - изучение координационной деятельности  правоохранительных органов, распространение  положительного опыта.

    Содержанием координационной деятельности прокуратуры  является совместная разработка и реализация мер по противодействию преступности и правонарушениям под руководством прокурора. Цели координации иногда трактуют в отрыве от функций государства как организатора борьбы с преступностью. При этом не учитывается организующая и руководящая роль прокуратуры.

      Цель координации предполагает  решение следующих задач по обеспечению безопасности личности, общества и государства:

    - объединение усилий правоохранительных  органов по своевременному выявлению  и пресечению, раскрытию, расследованию  и предупреждению преступлений и правонарушений;

    - устранение дублирования и параллелизма  в работе правоохранительных  органов;

    - выработка единообразного подхода  к применению законов и других  нормативно-правовых актов, регулирующих  сферу борьбы с преступностью и правонарушениями;

    - формирование стабильной правоприменительной  практики. 

    Генеральный прокурор Российской Федерации и  подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью  органов внутренних дел, органов  федеральной службы безопасности, органов  налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. В этих целях прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую  необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации.

    Принципы  координации можно сформулировать следующим образом:

  • строгое соблюдение законности при осуществлении координации;
  • все участники такой деятельности должны действовать на основе равенства;
  • каждый из участников действует в пределах своих полномочий, используя свои методы и средства;
  • прокуратура, осуществляя координирующую роль, сохраняет свои полномочия по надзору за соблюдением законности при осуществлении мероприятий, выполняемых на основе принятых решений;
  • каждый правоохранительный орган самостоятелен в реализации принятых решений в пределах своих полномочий, за исключением случаев, когда те или иные мероприятия выполняются совместно на основе согласованных решений;
  • принятые решения обязательны для участников координационной деятельности, и каждый из них в пределах своих полномочий должен проводить их в жизнь; ответственность за невыполнение принятых совместно решений нечет руководитель соответствующего органа.

    Что касается организационных осуществления  координационной деятельности, то они названы в Законе о прокуратуре1 и Указе Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»2: проведение координационных совещаний, создание рабочих групп. Могут быть использованы и иные формы, выработанные практикой. Все формы можно свести к следующим:

  1. Организация и проведение межведомственных совещаний. Они посвящаются, главным образом, обсуждению итогов правоохранительных органов по борьбе с преступностью за определенный период. Контроль за исполнением решений межведомственных совещаний осуществляется руководителями правоохранительных органов – каждый по своему ведомству.
  2. Совместные выезды работников правоохранительных органов в республики, края, области, города и районы для проведения проверки, оказания практической помощи местным органам в организации борьбы с преступностью.
  3. Составление совместных планов в организации борьбы с преступностью. Для этого необходимо проведение предварительного анализа состояния преступности как в целом, так и по отдельным регионам, например. Кроме того, должны быть изучены причины и условия, способствовавшие совершению преступлений и правонарушений.
  4. Разработка мер по борьбе с определенным видом преступных проявлений.
  5. Направление совместных информационных писем и методических рекомендаций.
  6. Методические письма (менее распространенная форма координации деятельности по сравнению с совместным написанием методических рекомендаций и информационных писем).
  7. Установление единого учета и статистической отчетности. (В настоящее время разработана единая методика статистической отчетности и учета. Единая статистическая отчетность осуществляется Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ, и Министерством юстиции РФ).3
 
 
    
  1. Международное сотрудничество органов  прокуратуры
 
 

    На  основании ст. 71 Конституции РФ и  ст. 2 настоящего Федерального закона Генеральная  прокуратура РФ в пределах своей  компетенции осуществляет прямые связи  с органами прокуратуры, иными компетентными  органами зарубежных стран, а также  со специализированными международными организациями, что является важным направлением деятельности органов  и учреждений прокуратуры РФ. Генеральная  прокуратура РФ направляет свои усилия на взаимодействие и объединение  усилий правоохранительных органов  других государств на сдерживание и  преодоление организованной транснациональной  преступности, иных правонарушений в  сфере экономики, экологии, затрагивающих  интересы России и других стран. В  этих целях органами прокуратуры  обеспечивается строгое соблюдение и исполнение требований международных  договоров и соглашений в правовой сфере. Они способствуют своей деятельностью  повышению и укреплению авторитета российской прокуратуры на международной  арене, отстаивают и пропагандируют принципы ее деятельности, направленной на борьбу с преступностью, иными  нарушениями законности, защиту прав и свобод человека.

    Важным  направлением данной работы является участие прокуроров в международных  совещаниях, конференциях, семинарах  и других мероприятиях, проводимых международными организациями и правоохранительными структурами других государств.

    Подразделения (отделы и управления) Генеральной  прокуратуры в пределах своей  компетенции в вопросах международного сотрудничества исполняют непосредственно  поступившие поручения, или подготавливают поручения, либо организуют такое исполнение нижестоящими органами прокуратуры, а  также МВД, Федеральной службой  безопасности, органами наркоконтроля, иными правоохранительными органами по международному сотрудничеству. Отраслевые подразделения Генеральной прокуратуры (международно-правовое управление, управление правового обеспечения, Главное  следственное управление, управление по надзору за исполнением законов  и законностью правовых актов, управление делами, управление делопроизводства, организационно-контрольное управление, управление кадров и другие) принимают  также непосредственное участие  в подготовке проектов международно-правовых актов. Они вырабатывают предложения  о мерах по совершенствованию  сотрудничества с другими странами по вопросам оказания правовой помощи и правовым отношениям.

    Ведущее место в данном направлении работы занимает международно-правовой отдел  Генеральной прокуратуры Российской Федерации. После ряда реорганизаций  в период 1992 - 1995 гг. он окончательно выделился в самостоятельное  подразделение. Усилилось функциональное содержание его деятельности. Из чисто  вспомогательного международно-правовой отдел стал в большей степени  координационным подразделением. Он разрабатывает совместно с другими  подразделениями Генеральной прокуратуры  РФ, ее научными и образовательными учреждениями предложения об основных направлениях международно-правовой политики прокуратуры, участвует в выполнении намеченных мероприятий. Отдел вместе с межведомственными рабочими группами занят подготовкой международных  договоров и соглашений. Специалисты  отдела консультируют работников прокуратуры  по вопросам законодательства зарубежных стран и его применения при подготовке и исполнении поручений об оказании правовой помощи; осуществляют консультирование по вопросам соответствия направляемых Генеральной прокуратурой РФ документов международно-правового характера законодательству и обязательствам Российской Федерации по международным договорам и соглашениям.

    В 1996 г. отдел преобразован в международно-правовое управление. При этом учтено значительное расширение содержания функциональной деятельности прокуратуры в данной сфере в соответствии с настоящим  ФЗ.

    На  международно-правовое управление возложены  следующие функции:

    - участие в подготовке международных  договоров, конвенций;

    - подготовка соглашений по вопросам  правовой помощи и борьбы с  преступностью;

    - анализ и обобщение этой работы;

    - подготовка предложений по ее  совершенствованию;

    - учет, анализ и обобщение поступающих  в Генеральную прокуратуру сообщений  о преступлениях, совершенных  иностранными гражданами и в  отношении их;

    - подготовка актов прокурорского  реагирования компетентным государственным  органам.

    Оно налаживает постоянное взаимодействие с соответствующими подразделениями  Министерства иностранных дел, правоохранительных ведомств Российской Федерации, а также  Исполнительного секретариата и  Межпарламентской Ассамблеи СНГ, Советов  правоохранительных ведомств государств СНГ с тем, чтобы обеспечивалась комплексная проработка конкретных вопросов международного сотрудничества, подготовка и реализация международных  правовых актов и программ, касающихся борьбы с преступностью. От действий данного подразделения зависит  установление тесного контакта и  обмена информацией с Секретариатом  Координационного совета Генеральных прокуроров государств СНГ и Научно-методическим центром при этом Совете. Международно-правовое управление регулярно анализирует и обобщает практику и эффективность международного сотрудничества Генеральной прокуратуры и ее органов на местах и вносит руководству Генеральной прокуратуры предложения о мерах по ее совершенствованию. Там же организована методическая группа, на которую возложены оказание методической помощи работникам центрального аппарата, прокурорам и следователям, поддержание контактов с компетентными органами других государств, анализ и обобщение практики международного сотрудничества органов прокуратуры.

    Главное следственное управление осуществляет контроль за исполнением международных  поручений о правовой помощи, регулярно  обобщает практику исполнения органами прокуратуры международных договоров  РФ. Информацию по результатам обобщений  оно представляет в международно-правовое управление Генеральной прокуратуры.

    Управление  кадрами, управление делами, международно-правовое управление в целях обеспечения  эффективного участия прокурорско-следственных работников в международных мероприятиях и расширении базы международного сотрудничества принимают меры по организации изучения иностранных языков прокурорами  и следователями центрального аппарата Генеральной прокуратуры.

    Россия  подписала ряд межгосударственных соглашений и конвенций и имеет  международные договоры со многими  странами, согласно которым они оказывают  друг другу правовую помощь путем  выполнения процессуальных и иных действий, предусмотренных законодательством  той или иной страны или договором. К таким документам относятся:

    - Конвенция о правовой помощи  и правовых отношениях по гражданским,  семейным и уголовным делам  (Минск, 22 января 1993);

    - Конвенция о правовой помощи  и правовых отношениях по гражданским,  семейным и уголовным делам  (Кишинев, 7 октября 2002 г.);

    - Договор между Российской Федерацией  и Латвийской Республикой о  правовой помощи и правовых  отношениях по гражданским, семейным  и уголовным делам (Рига, 3 февраля  1993);

    - Договор между Российской Федерацией  и Китайской Народной Республикой  о правовой помощи по гражданским  и уголовным делам (Пекин, 19 июня 1992 г.)

    - и ряд других.

    Так, например, на основании такого договора по запросу Генеральной прокуратуры  РФ Швейцарией был выдан экс-министр  атомной промышленности А. Адамов.

    Наряду  с международными договорами деятельность прокуратуры по оказанию правовой помощи и обращениям за такой помощью  к другим странам регламентируется также Соглашениями о правовой помощи и сотрудничестве между органами прокуратуры.

    Такие двух- и многосторонние документы  подписаны прокуратурой Российской Федерации с прокуратурами ряда стран СНГ и других государств:

    - Соглашение о правовой помощи  и сотрудничестве между органами  прокуратуры (Алма-Ата, 8 октября  1992 г.);

    - Соглашение между Генеральной  прокуратурой Российской Федерации  и Генеральной прокуратурой Туркменистана  о правовой помощи и сотрудничестве (Москва, 7 декабря 1995 г.);

    - Соглашение между Генеральной  прокуратурой Российской Федерации  и Прокуратурой Республики Таджикистан  о правовой помощи и сотрудничестве (Москва, 7 декабря 1995 г.);

    - Соглашение о правовой помощи  и сотрудничестве между Прокуратурой  Российской Федерации и Прокуратурой  Республики Молдова (Кишинев, 28 мая  1993 г.);

    - Соглашение между прокуратурой  Российской Федерации и Генеральной  прокуратурой Украины о правовой  помощи и сотрудничестве (Москва, 21 мая 1993 г.);

    - Соглашение о правовой помощи  и сотрудничестве между Прокуратурой  Российской Федерации и Прокуратурой  Республики Грузия (Москва, 20 мая  1993 г., Тбилиси, 24 мая 1993 г.);

    - Соглашение о правовой помощи  и сотрудничестве между Прокуратурой  Республики Армения и Прокуратурой  Российской Федерации (Москва, 15 января 1993 г.) и т.д.

    В целях надлежащей организации работы по исполнению международно-правовых норм, конвенций и договоров об оказании правовой помощи, осуществления  правовых отношений с прокуратурой и иными компетентными органами зарубежных стран действуют ведомственные  нормативные акты. Об этом свидетельствуют  Приказы Генеральной прокуратуры  РФ "Об организации международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации" N 50 от 3 августа 1998 г., "Об объявлении Соглашений о правовой помощи и сотрудничестве" N 18 от 3 июня 1993 г.

    Соглашениями  предусмотрено, что стороны оказывают  правовую помощь по пересылке прокурорско-следственных материалов, в том числе архивных, по выполнению отдельных процессуальных действий, содействию в розыске лиц, совершивших преступления, этапированию арестованных лиц, рассмотрению вопросов о реабилитации незаконно осужденных и репрессированных лиц и другим вопросам прокурорской деятельности.

    Между Россией и рядом стран заключены  и действуют консульские соглашения, конвенции, договоры о выдаче преступников, иные международно-правовые акты, исполнение которых возлагается и на прокуратуру  в пределах ее компетенции. Большое  значение в международном сотрудничестве Генеральной прокуратуры РФ имеет  деятельность Координационного совета генеральных прокуроров государств - участников Содружества Независимых Государств, созданного совместным решением генеральных прокуроров государств - участников СНГ 7 декабря 1995 года. Совет глав государств СНГ 25 января 2000 г. решил придать Координационному совету статус межгосударственного органа СНГ. Тогда же утверждено Положение о Координационном совете генеральных прокуроров государств - участников СНГ. Активно Генеральная прокуратура РФ участвует в Консультативном совете европейских прокуроров. На заседании Бюро совета был поднят вопрос о модернизации механизма выдачи лиц, объявленных в международный розыск.

    Прокуратура Российской Федерации также исполняет  поручения компетентных органов  стран, с которыми Россия состоит  в договорных отношениях, осуществляет в соответствии со своим законодательством  уголовное преследование против собственных граждан, подозреваемых  в том, что они совершили преступление на территории запрашиваемого государства. Генеральная прокуратура осуществляет в пределах своей компетенции  прямые связи с соответствующими международными организациями, включая  Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории СНГ, Европолом, Интерполом и другими  организациями.

    Так, например, по запросу Генеральной  прокуратуры РФ в Испании были задержаны несколько преступников из так называемой измайловской группировки. По данным Генеральной прокуратуры (на февраль 2007 г.), в странах дальнего зарубежья скрываются более 200 человек, обвиняемых в совершении тяжких и  особо тяжких преступлений (расхитители  государственных средств, крупные  мошенники, коррупционеры, убийцы и  т.д.). 
 
 
 
 
 

    3. Участие прокуроров в правотворческой деятельности 

    Прокурор  вправе вносить в законодательные  органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения  об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

    Обязанность прокурора участвовать в правотворческой  деятельности законодательно закреплено в ст.ст. 1, 9 Федерального закона «О прокуратуре  Российской Федерации».

    Реализуя  возложенные на них обязанности, прокуратуры, в одном случае, принимают  меры для отмены незаконных актов  или их отдельных предписаний  либо для приведения их в соответствие с законом, внося протесты или  обращаясь с заявлениями в  суды, в другом случае – вносят в  законодательные (представительные) органы и органы, обладающие правом законодательной  инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов  и иных нормативных актов.

    Формы участия прокуроров в правотворческой  деятельности весьма разнообразны. При  этом можно выделить следующие основные формы.

    Конституция Российской Федерации упразднила право  законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, которой  он надеялся в течение длительного  времени. Однако ст. 9 Закона о прокуратуре  в существенной мере компенсирует отсутствие такого права. Данная норма предусматривает, что прокуроры в случае установления в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования  действующих нормативно-правовых актов  вправе вносить в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной  инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии новых  законов и иных нормативных актов.

    Органы  прокуратуры могут принимать  также участие и в разработке проектов нормативных актов.

    Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации и прокуратуры муниципальных  образований нередко привлекаются по решениям или поручениям представительных (законодательных) органов к подготовке проектов законов и иных нормативных  актов. Так, работники Генеральной  прокуратуры принимали наряду с  другими органами участие в разработке Федерального закона «О прокуратуре  Российской Федерации». Они же подготовили  проект Положения о прохождении  службы работниками прокуратуры  и ряд других проектов. Аналогичная  работа проводится прокуратурами субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований по просьбе соответствующих  представительных (законодательных) органов.

    По  просьбе (предложениям) Президента и  Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной  власти прокуроры нередко участвуют  совместно с другими правоохранительными  органами и иными органами в разработке наиболее важных нормативных актов, федеральных и региональных программ, направленных на укрепление законности, правопорядка и борьбу с преступностью.

    Закон не запрещает прокурорам разрабатывать  проекты законов, других нормативных  актов и по собственной инициативе.

    В силу сложившейся практики и по взаимной договоренности с прокурорами Государственная  Дума Российской Федерации, представительные (законодательные) органы субъектов  Федерации и органы местного самоуправления направляют в органы прокуратуры  проекты наиболее важных законов  и иных нормативных актов для  изучения и дачи заключения на предмет  их соответствия российскому законодательству. Что касается органов исполнительной власти всех уровней, то они также, хотя и реже, направляют проекты нормативных  актов в органы прокуратуры. При  этом прокуроры имеют возможность  предложить более совершенную редакцию отдельных статей акта, внести соответствующие  дополнения в виде новых статей или  пунктов, указать на неполноту регулирования  актом общественных отношений и высказаться о возможных негативных последствиях, если акт будет принят в представленном виде.

    Специфической формой участия Генерального прокурора  Российской Федерации в правотворческой  деятельности является согласование, совместное издание с иными государственными органами нормативных актов в  случаях и в порядке, определяемых федеральными законами. Это, например, ст. 14 Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации», ст. 10 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых  и обвиняемых в совершении преступлений».