Прокурорский надзор. 51







ВВЕДЕНИЕ

 

Принцип законности является одним из основных конституционных принципов, на основе которого осуществляется защита правопорядка в Республике Беларусь.

Органы  надзора имеют основную цель на основе конституционных требований – это  обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.[12. С.184]

Во многих статьях Конституции содержится принцип законности. Так, статья 1 Конституции  провозглашает Республику Беларусь - унитарным демократическим социально  правовым государством. В статье 52 – установлено правило о том, что каждый, кто находится на территории Республики Беларусь, обязан соблюдать ее Конституцию, законы. Законность играет весьма важную роль в становлении государства, общества и личности. В данной курсовой работе мне бы хотелось более подробно рассмотреть вопросы, касающиеся деятельности работников прокуратуры в области обеспечения принципа законности.

Надзор  за исполнением законов (общий надзор) охватывает наиболее широкую область  правовой деятельности, связанной с  практикой исполнения законов. От состояния  общего надзора во многом зависит  в целом состояние законности в стране. [14. С.163]

В соответствии с приказом Генерального прокурора  Республики Беларусь от 8 апреля 2002 г. № 5 «Об организации надзора за исполнением законодательства и законностью правовых актов» основными направлениями надзорной деятельности является надзор за соблюдением прав и свобод граждан, законностью нормативных правовых актов и исполнением законодательства в сфере экономики и экологии, социальной сфере, а также предупреждение правонарушений, при этом надзор за соблюдением прав и свобод граждан считается приоритетным направлением в работе.

Одной из основных отраслей прокурорского надзора  за законностью, осуществляемой Генеральным прокурором Республики Беларусь и подчиненными ему прокурорами, является общий надзор.

Это надзор за точным и единообразным исполнением  законов республиканскими, местными органами государственного управления и контроля, местными Советами депутатов  и иными органами местного самоуправления, воинскими формированиями и учреждениями, органами государственной безопасности, внутренних дел и милиции, субъектами хозяйствования независимо от принадлежности и форм собственности, учреждениями и организациями, политическими  партиями, иными общественными и  религиозными объединениями, должностными лицами и гражданами. [15. С.44]

Главная задача прокурора, осуществляющего  общий надзор, -своевременно отреагировать  на несоответствие вышестоящему закону, то есть Конституции РБ, постановлениям правительства и другим указаниям  высших органов власти правовых актов  органов государственного управления, субъектов хозяйствования. Реагирование осуществляется с помощью так  называемых «актов прокурорского реагирования»  в порядке общего надзора. Эти  акты определены в статьях закона «О прокуратуре РБ». К их числу  относятся:

протест;

представление;

постановление;

предписание;

официальное предупреждение.

Кроме вышеперечисленных  актов, прокурор в ходе общего надзора  может подавать в суды иски и заявления  в защиту прав и законных интересов  государств, предприятий, учреждений и  организаций государственных форм собственности, а в защиту прав и  законных интересов хозяйствования негосударственных форм собственности  и граждан - в случаях, если они  лишены возможности самостоятельно защищать свои интересы.

В необходимых  случаях составляются информационные письма о состоянии законности в  различных сферах жизнедеятельности  государства, которые Генеральным  прокурором Республики Беларусь представляются Президенту Республики Беларусь, Парламенту и правительству. [15. С.56] Реквизиты  записки не определены, так как  все зависит от опыта прокурора. Их основное значение - предупреждение правонарушений и оказание воздействия  на руководство.

Актуальность  осуществления прокурорского надзора  за исполнением законов обуславливается  тем, что точное исполнение законов, в особенности органами представительной власти, органами государственного управления и контроля, правоохранительными  органами, имеют исключительно важное значение для успешного выполнения стоящих перед государством задач. На этих органах, в первую очередь, лежит  обязанность проведения в жизнь  законов, направленных на повышение  жизненного уровня населения, развитие социальной сферы и экономики, укрепление государственности, соблюдение конституционных  прав и свобод граждан, укрепление законности и правопорядка. [16. С.205]

Эффективность и действенность общего надзора  во многом определяется качеством этих документов. От прокуроров требуется  постоянное повышение качества протестов, представлений и постановлений, полнее раскрывать причины нарушений  закона и способствовавшие им условия, вносить конкретные предложения  о мерах по устранению этих нарушений, привлечению к ответственности  виновных и их попустителей.

 

 

ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ СТАДИИ ОБЩЕГО НАДЗОРА

 

1.1. Выявление нарушений законов  и обстоятельств, им способствующих

 

Общенадзорная деятельность может привести к положительным  результатам только тогда, когда  прокуроры четко усвоят все составляющие ее необходимые элементы. Чтобы ни предпринимал прокурор (конечно, в пределах своей компетенции), он должен исходить из того, что существует определенный комплекс обязательных действий. Общенадзорная  деятельность прокуроров состоит из последовательно сменяющих друг друга следующих четырех стадий:

  1. выявления нарушений законов и обстоятельств, им способствующих;
  2. анализа полученных сведений;
  3. реагирования на выявленные нарушения законов и обстоятельства, им способствующие;
  4. проверки результативности актов прокурорского реагирования.

Правда, такое рассмотрение содержания общенадзорной  деятельности несколько схематично и, следовательно, упрощено. Например, третья стадия - реагирование на выявленные нарушения законов и обстоятельства, им способствующие, может наступить, и нередко наступает, сразу же по выявлению нарушений законов. Но, тем не менее, предлагаемая схема  детально и полно раскрывает содержание общего надзора, позволяет выработать своего рода его модель, которая  может быть использована при осуществлении  надзора за исполнением самых  разнообразных законов. [15. С.46-47]

Первая  стадия общенадзорной деятельности - выявление нарушений законов  и обстоятельств, им способствующих. Она является самой сложной и на практике не всегда протекает гладко. Как показали исследования, еще имеют место случаи, когда прокуроры, проводя общенадзорные проверки, несмотря на указания Генерального прокурора Республики Беларусь, выявив нарушения законов, не устанавливают всех их нарушителей, а также обстоятельств, им способствующих.

Избежать  этот серьезный недостаток в работе, можно только используя детализированные методические рекомендации, применение которых позволило бы с минимальной  затратой времени, но с наибольшей отдачей  осуществить совокупность действий, обеспечивающих выявление нарушений  законов.

Чтобы полно  и глубоко выявлять нарушения  законов и обстоятельства, им способствующие, прежде всего, следует определить круг вопросов, в которых прокурору  необходимо четко ориентироваться. Так, он должен:

  • Знать поставленные Генеральным прокурором Республики Беларусь актуальные задачи по надзору за исполнением законов. Органам прокуратуры предъявляются конкретные требования, вытекающие из общих задач, формулируемых Законами, в указах Президента Республики Беларусь и постановлениях Правительства.

Знание  этих конкретных задач - непременное  условие успешного осуществления  прокурорского надзора. Оно позволяет  так организовать работу, чтобы, не снижая общего уровня деятельности, особое внимание уделять надзору за исполнением  определенных групп правовых норм. К ним в настоящее время  относятся правовые нормы, регулирующие борьбу с бесхозяйственностью, хищениями  государственного имущества, нарушениями  трудовой и государственной дисциплины (выпуск недоброкачественной продукции, обман государства, приписки и иные искажения государственной отчетности, невыполнение планов поставок продукции  и др.), нарушениями законов об охране труда и правил по технике  безопасности, нарушениями прав и  законных интересов граждан и  организаций, правил советской торговли, законов об охране природы.

  • Знать приказы и указания Генерального прокурора Республики Беларусь, в которых определены основные пути, методы и способы, обеспечивающие более глубокое выявление нарушений законов и обстоятельств, им способствующих. В них содержатся конкретные предписания о том, что и как надо делать прокурорам, чтобы обеспечить решение данного вопроса, обобщается положительная практика мест и встречающиеся в ней недостатки.
  • Знать объекты (предприятия, учреждения, организации), поднадзорные прокурору. Сказанное особенно важно, когда число таких объектов достигает многих десятков и даже сотен. В этих целях полезно составлять «Книгу объектов». В ней в систематизированном виде должны быть сгруппированы все учреждения, предприятия и организации, находящиеся на территории района. Каждому объекту присвоен индекс, позволяющий быстро и точно определить его место в системе.
  • Ориентироваться в урегулированных правом однородных общественных отношениях (правовых сферах). Регулируемые правом общественные отношения, на которые распространяется прокурорский надзор, разнообразны. Они могут быть систематизированы применительно к современным задачам общего надзора путем объединения их в родственные группы. Последние и образуют определенные области общественных отношений (правовые сферы) - трудовые отношения, отношения, направленные на обеспечение сохранности социалистической собственности, и др.
  • Ориентироваться в правовых актах, надзор за исполнением которых осуществляется прокурорами. Таких правовых актов огромное количество. Поэтому очень важна их продуманная систематизация. Обычно в основу систематизации кладется наименование акта. Поскольку наименование не всегда полностью отражает содержание акта, систематизация на такой основе вызывает определенные трудности. Если в основу ее положить правовые нормы, составляющие содержание правовых актов, то классификация будет гораздо более четкой и удобной, поиск требуемых норм займет немного времени.
  • Ориентироваться в типичных обстоятельствах, которые могут способствовать нарушениям законов. Как бы указанные обстоятельства ни были разнообразны, они вполне обозримы и поддаются систематизации. Знание этих обстоятельств, а также признаков, по которым можно установить их наличие, поможет прокурорам полнее и быстрее выявлять их во всей совокупности.
  • Знать источники, из которых могут поступать сведения о нарушениях законов и об обстоятельствах, им способствующих. В настоящее время круг источников информации такого рода не определен. В результате каждый прокурор использует лишь часть источников, причем из них черпается далеко не вся информация, которой они располагают.

Здесь все  не так просто, как может показаться с первого взгляда. Достаточно сказать, что только одних органов внешнего контроля насчитывается около 130 видов.

  • Ориентироваться в видах документации и материалов, отражающих исполнение тех или иных правовых предписаний и содержащих сведения, необходимые прокурорам.
  • Знать круг основных вопросов, на которые необходимо дать ответы при проведении проверок исполнения законов. Это позволит не только полнее и глубже выявлять нарушения законов и обстоятельства, им способствующие, но и более полно сопоставлять результаты проверок, проводившихся на разных объектах или на одних и тех же объектах, но в разное время. К таким вопросам относятся следующие:

– на каком  объекте было выявлено нарушение; в  какую систему входит объект;

– в чем  заключается нарушение закона;

– какая  правовая норма нарушена и в каком  правовом акте она содержится;

– когда нарушение закона было совершено; если оно было длящееся, то когда оно возникло и какова его продолжительность;

– когда  было выявлено нарушение;

– кем  было выявлено нарушение;

– причинен ли нарушением закона материальный ущерб  и, если причинен, то каковы его размеры, имеются ли иные вредные последствия;

– кто  является нарушителем, его должностное  положение;

– должностное  положение лица, попустительствовавшего нарушителю закона;

– какие  обстоятельства способствовали нарушению  закона;

– почему выявленное прокурором нарушение закона не было ранее выявлено органами внутриведомственного контроля;

– почему выявленное прокурором нарушение закона не было ранее выявлено органами вневедомственного  контроля;

– выявлялись ли прокурором раньше на данном объекте  аналогичные нарушения законов; если раньше прокурором выявлялись аналогичные  нарушения закона, то почему меры, предпринимавшиеся  прокурором для их устранения, оказались  неэффективными;

– пресечено  ли выявленное прокурором нарушение  закона.

В целях  обеспечения наибольшей сопоставимости сведений, характеризующих состояние  законности, необходима также унификация периодов, охватываемых проверками. Такими периодами могут быть: кварталы, полугодия календарного года, календарный  год.

Таковы  необходимые предпосылки успешной деятельности по выявлению нарушений  законов. Реализация предпосылок позволит обеспечить полное и глубокое выявление  нарушений законов и обстоятельств, им способствующих. В частности, она  обеспечивает:

– точное соблюдение требований Генерального прокурора  Республики Беларусь по вопросам выявления  нарушений законов и обстоятельств, им способствующих;

– охват  надзорными мероприятиями тех объектов, которые наиболее в них нуждаются;

– охват  надзорными мероприятиями правовых сфер, требующих особого внимания со стороны прокуроров;

– полный охват при проведении надзорных  мероприятий правовых норм, исполнение которых подлежит проверке;

– полное использование источников и носителей  информации о нарушениях законов  и обстоятельствах, им способствующих;

– полное выявление обстоятельств, способствовавших нарушениям законов;

– выявление  всех конкретных нарушителей законов  и лиц, им попустительствующих;

– правильную оценку собранной информации о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих;

– принятие действенных мер по пресечению выявленных нарушений, наказанию виновных и  предупреждению правонарушений.[15. С.47-50]

 

1.2. Анализ полученных сведений  о нарушениях законов и обстоятельствах,  им способствующих

 

Вторая  стадия общенадзорной деятельности - анализ полученных сведений о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих. Такая аналитическая работа в каждом конкретном случае позволяет избирать наилучший вариант реагирования на выявленные нарушения законов и обстоятельства, им способствующие, разработать конкретные мероприятия для устранения нарушений законов и укрепления социалистической законности, наметить адресаты актов прокурорского реагирования, а также обеспечивает полный, дифференцированный, обоснованный анализ состояния законности.

Если  эффективность общего надзора в  отдельных случаях еще не может  быть признана достаточно высокой, то одна из причин этого заключается в том, что прокуроры иногда плохо используют сведения о нарушениях законов, которыми они располагают. Для преодоления указанного недостатка, прежде всего, необходимо, чтобы каждый прокурорский работник знал:

Круг  задач, решаемых в процессе устранения выявленных нарушений законов и  обстоятельств, им способствующих. В круг таких задач входит:

– принятие мер к быстрейшей отмене незаконных правовых актов или приведение их в соответствие с требованиями закона;

– постановка вопроса об ответственности должностных  лиц, виновных в нарушении закона;

– постановка вопроса перед компетентными  органами об устранении нарушений законов  и обстоятельств, им способствующих;

– информирование соответствующих партийных и  государственных (общественных) органов  о выявленных нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих;

– информирование соответствующих коллективов трудящихся о выявленных нарушениях законов  и обстоятельствах, им способствующих;

– принятие мер к возмещению материального  ущерба, причиненного нарушением закона.

Систему адресатов актов прокурорского  реагирования. Такими адресатами могут быть:

– руководитель организации, где были выявлены нарушения  законов;

– орган, которому подчинена эта организация;

– исполнительный комитет местного Совета депутатов, на территории которого было выявлено нарушение закона;

– партийные  и иные общественные организации  предприятия (учреждения), где были выявлены нарушения законов;

– коллектив  работников этого предприятия (учреждения);

– газета, радио, телевидение, кинохроника;

– партийный  комитет административно-территориальной  единицы.

Формы прокурорского  реагирования, чтобы в каждом конкретном случае избирать наилучший вариант  реагирования.

Таковы  необходимые предпосылки достаточно глубокого анализа полученных сведений о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих. Реализация названных  предпосылок позволит наилучшим  образом подготовиться к реагированию на выявленные нарушения законов  и обстоятельства, им способствующие. В частности, прокурор сможет:

–определить характер и степень общественной опасности выявленных нарушений  законов;

–решить, в какие органы, учреждения, предприятия  и организации следует обращаться в целях устранения нарушений  законов и обстоятельств, им способствующих;

–избрать  наиболее целесообразные формы реагирования на выявленные нарушения законов  и обстоятельства, им способствующие;

–сформулировать в представлениях и информациях  свои соображения о конкретных мероприятиях для устранения нарушений законов;

–подготовить  материалы для привлечения к  ответственности лиц, виновных в  нарушениях законов, или применения к ним мер общественного воздействия;

–определить наиболее целесообразные меры профилактического  характера. [15. С.50-51]

 

1.3. Реагирование на выявленные  нарушения законов

 

Третья  стадия общенадзорной деятельности - реагирование на выявленные нарушения  законов. Она имеет свои трудности. Еще можно наблюдать такие случаи, когда проделывается огромная работа по выявлению нарушений законов, а действия, предпринимаемые прокурором для их устранения, таковы, что весь этот труд оказывается напрасным. Здесь большую роль играет умение прокурора выбирать наиболее целесообразные в каждом отдельном случае способы реагирования, формулировать соображения о конкретных мероприятиях, направленных на устранение нарушений законов, и т.п. Иногда он формально подходит к рассмотрению прокурорских актов.

Каковы  же предпосылки обеспечения наиболее правильного реагирования прокуроров на выявленные нарушения законов? Таких  предпосылок несколько:

Знание  предписаний Генерального прокурора  Республики Беларусь по вопросам реагирования на выявленные нарушения законов. В предписаниях отражены требования, предъявляемые к прокурорам высшими государственными органами в интересах дальнейшего укрепления законности и правопорядка.

Умение  исходить из «триединой» направленности прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов: принятие мер  к устранению нарушений законов; привлечение к ответственности  лиц виновных в нарушениях законов  и попустительствующих этим нарушениям; профилактика правонарушений. Исследования, проводившиеся в течение последних лет, свидетельствуют о том, что прокурорское реагирование не всегда еще носит комплексный характер.

Умение  соблюдать правило, согласно которому меры, предпринимаемые для устранения нарушений законов и привлечения  к ответственности нарушителей  законов, должны соответствовать характеру  и степени общественной опасности  выявленных нарушений законов. Встречающиеся иногда на практике несоответствия между предпринятыми мерами и выявленными нарушениями законов с указанных выше позиций заключается в подавляющем большинстве случаев в недостаточности этих мер, что приводит к снижению эффективности надзора.

Руководство правилом, согласно которому одни лишь профилактические меры без мер, направленных на устранение выявленных нарушений  законов и привлечение к ответственности  виновных лиц не могут дать желаемого эффекта, поскольку неотвратимость привлечения к ответственности за нарушение закона сама по себе оказывает серьезное предупредительное воздействие. На практике приходится сталкиваться со случаями, когда прокуроры в целях устранения нарушений законов направляют усилия лишь в двух направлениях: ставят вопрос об устранении нарушений законов и обстоятельств, им способствующих, и приводят профилактические мероприятия лекционно-семинарского плана.

Осведомленность в содержании и структуре каждого  вида актов прокурорского реагирования (протеста, представления, постановления  о возбуждении дисциплинарного  преследования и т.д.). Данное условие имеет отношение главным образом к молодым работникам. Что касается содержания некоторых видов прокурорских документов, то иногда даже работники с опытом обедняют их содержание, что снижает их эффективность. Например, представления порой превращаются в документ, в котором содержится лишь «фотография» выявленных нарушений законов, без их анализа и раскрытия обстоятельств, им способствующих, без указания на конкретных нарушителей законов.

Руководство правилом, согласно которому повторность  выявления на объекте аналогичных  нарушений законов или обстоятельств, им способствующих, обязательно влечет за собой отражение данного факта  в актах реагирования и более  острой реакции со стороны прокурора. Анализ прокурорских представлений показывает, что некоторые прокуроры, реагируя на нарушения законов, уже не в первый раз выявляемые в той или иной организации (системе), часто пишут об этом так, будто идет речь о впервые совершенных нарушениях. Иначе говоря, реагирование начинается каждый раз с «нулевой точки».

Соблюдение  всех приведенных выше предпосылок  обеспечивает осуществление прокурором действий, необходимых для эффективного реагирования на выявленные нарушения  законов. В частности, оно обеспечивает:

– точное соблюдение требований Генерального прокурора  Республики Беларусь по вопросам реагирования на выявленные нарушения законов;

– комплексность  реагирования, заключающуюся в одновременном  принятии мер к устранению нарушений  законов, привлечении к ответственности  лиц, нарушающих законы и попустительствующих  нарушителям, проведении профилактических мероприятий;

– проведение профилактических мероприятий в  совокупности с мероприятиями, направленными  на устранение нарушений законов  и привлечение к ответственности  виновных лиц;

– принятие мер, которые соответствовали бы характеру и степени общественной опасности выявленных нарушений  законов и обстоятельств, им способствующих;

– умелое использование всех форм прокурорского  реагирования;

– более  острое реагирование на повторные нарушения  законов.[15. 51-53]

 

1.4. Проверка результативности актов  прокурорского реагирования на  выявленные нарушения законов

 

Четвертая стадия общенадзорной деятельности проверка результативности актов прокурорского  реагирования на выявленные нарушения  законов. В настоящее время этой стадии уделяется особое внимание.

Как показали выборочные исследования, проверка результативности проводится в среднем по каждому 20-25 представлению и 14-18 протесту. Если иметь в виду, что не все прокурорские акты приводят к устранению нарушений  законов и обстоятельств, им способствующих, то станет понятной необходимость использования  методических рекомендаций по вопросу  проверки результативности мер, предпринятых прокурорами для устранения нарушений  законов.

Чтобы достичь  в этом больших успехов, прежде всего, необходимо установить, что снижает  эффективность прокурорского реагирования. Такими отрицательными факторами могут  быть недостатки предпринимаемых прокурором мер для устранения нарушений  законов и обстоятельств, им способствующих; неудовлетворительное реагирование на прокурорские акты со стороны их адресатов; объективная невозможность устранить  полностью некоторые нарушения  законов и обстоятельства, им способствующие.

В каждом случае своевременная информация о  том, что акты прокурорского реагирования не достигают поставленной перед  прокурором цели, позволит ему принять  дополнительные меры, т.е. обратиться к  иным органам с этим вопросом. Стремление прокурора получить информацию о  результативности предпринятых мер  дисциплинирует должностных лиц, к  которым обращены данные акты, заставляет их прилагать дополнительные усилия для разработки и реализации мероприятий, направленных на полное устранение нарушений. И наоборот, пассивное отношение  прокурора к этому вопросу  может привести к ухудшению состояния  законности, снижению авторитета прокурора  и его актов. Отсутствие заинтересованности в результатах рассмотрения, например протестов и представлений (имеются  в виду не ответы о «принятых мерах», а изменения в состоянии законности), является проявлением формализма в  работе.

Рассмотрим  предварительные условия, соблюдение которых повысит активность работы по проведению проверок результативности прокурорских актов:

Осведомленность в предписаниях Генерального прокурора  Республики Беларусь по вопросам проверки результативности мер, предпринимавшихся прокурорами для устранения нарушений законов и обстоятельств, им способствующих. Генеральный прокурор в свете требований законов относительно повышения действенности мер, направленных на устранение нарушений законности, указывает на необходимость проверки результативности актов прокурорского реагирования.

Руководство в своей деятельности правилом, согласно которому получение прокурором сообщений  о мерах, предпринятых в связи  с рассмотрением поступивших  от него протестов и представлений, не исчерпывает вопроса о проверке результативности актов прокурорского  реагирования. Проведенные в течение последних исследования позволили убедиться в том, что многие сообщения, содержащие утверждения об устранении нарушений законов, не соответствуют действительности. Чтобы избежать формализма в этом деле, надо независимо от поступления сообщений решать вопрос: результативность каких протестов и представлений ему следует проверить на месте.

Ориентированность в методах, позволяющих повысить удельный вес контрольных (повторных) проверок результативности актов прокурорского  реагирования. Сказанное необходимо потому, что при правильной организации работы по проверке результативности актов прокурорского реагирования можно увеличить число контрольных проверок за счет привлечения к указанной работе других органов.

В результате реализации изложенных предварительных  условий прокурор сможет, в частности: точно соблюдать требования Генерального прокурора Республики Беларусь относительно контроля за фактическим устранением  вскрытых нарушений закона; увеличить  число контрольных проверок. [15. С.53-55]