Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие

Прокурорский  надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную  деятельность, дознание и следствие.

Прокурорский надзор за исполнением  законов органами, осу¬ществляющими оперативно-розыскную деятельность – сравнительно новое на¬правление в работе органов прокуратуры. При принятии Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»13 марта 1992 г. появилась необходимая правовая основа для прокурорского надзора в этой сфере деятель¬ности государственных правоохранительных органов. Несколько раньше этого закона был принят Закон о прокуратуре Российской Федерации, согласно которому одним из направлений прокурор¬ского надзора стал надзор за исполнением законов органами, осу¬ществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Осуществление надзора за исполнением законов в сфере  опе¬ративно-розыскной деятельности (ОРД) предполагает, прежде всего, знание прокурорами ее содержания и нормативной основы. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 5 июля 1995 года определяет ее как вид де¬ятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными под¬разделениями государственных органов, уполномоченными на то законом в пределах их компетенции посредством проведения опе¬ративно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоро¬вья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обес¬печения безопасности общества и государства от преступных по-сягательств(статья 1 Закона).

Генеральный прокурор РФ и  подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор в этой стадии процесса с  тем, чтобы:

ни одно преступление не осталось нераскрытым и ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности; задержание граждан по подозрению в  совершении преступления производилось  не иначе как в порядке» по основаниям, установленным законом;

никто не подвергался незаконному  и необоснованному привлечению  к уголовной ответственности  или незаконному ограничению  в правах;

никто не подвергался аресту без судебного решения или  санкции прокурора;

соблюдались установленные  законом порядок возбуждения  и расследования уголовных дел, сроки их расследования, права участников уголовного судопроизводства и других граждан;

при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и  объективном исследовании всех обстоятельств  дела, выявлялись как уличающие, так  и оправдывающие обвиняемого, а  также отягчающие и смягчающие его  ответственность обстоятельства;

выявлялись причины совершения преступлений и способствующие им условия, принимались меры к их устранению.

Стоящие перед органами прокуратуры  задачи будут успешно выполнены  лишь при том условии, если сами прокуроры  и следователи будут строго придерживаться требований закона и норм уголовного процесса. Принцип законности в уголовном  судопроизводстве является одним из основополагающих принципов в организации  и деятельности органов дознания и предварительного следствия. Некоторые  следователи, да и прокуроры считают, что при раскрытии преступлений и их расследовании любые средства пригодны, лишь бы раскрыть преступление и установить виновное лицо. Излишне  говорить о порочности такой позиции: не любые, а только те из них, которые  основаны на законе, исходят из закона, опираются на закон.

Задачами оперативно-розыскной  деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, со¬вершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скры¬вающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; до-бывание информации о событиях или действиях, создающих угро¬зу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации(статья 2 Закона «Об оператив¬но-розыскной деятельности»).

Определяя процессуальное значение результатов проведенных оперативно-розыскных  мероприятий в раскрытии и  расследовании преступлений, Закон  «Об оперативно-розыскной деятельности» 1995 г. предусматривает, что «результаты  оперативно-розыскной деятельности могут... использоваться в доказывании  по уголовным делам в соответствии с положениями уголовно-процессуального  законодательства Российской Федерации, регламентирующими собирание, проверку и оценку доказательств»(ч.2 ст.11). В отличие от ранее действовавшего Закона об оперативно-розыскной деятельности1992 г., согласно которому результаты оперативно-розыскной деятельности рассматривались в качестве самостоятельного доказательства (статья69 УПК РФ), Закон 1995 г. устанавливает, что результаты оперативно-розыскной деятельности приобретают характер доказательства по уголовным делам после соответствующего их процессуального оформления.

Закон весьма обстоятельно регламентирует правовые обязанности  органов и должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. При этом законодатель делает основной акцент на соблюдении требований по всемерной  охране прав и законных интересов  граждан, а также обеспечении  конспирации этой деятельности.

В Законе предусмотрены меры социальной и правовой защиты должностных  лиц и органов осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Этим лицам предоставляется полная процессуальная самостоятельность, независимость от каких-либо государственных органов и должностных лиц. Они обязаны руководствоваться только законом и ведомственными актами (статья15 Закона).

В целях соблюдения установленного Законом порядка производства оперативно-розыскных  мероприятий определены формы контроля и надзора за этой деятельностью. Сюда относится, прежде всего, парламентский  контроль, осуществляемый соответствующими комитетами, а также контроль ведомственного характера. На Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров возложен надзор за соблюдением законности в этой деятельности.

Можно назвать некоторые  кардинальные меры по улучшению организации  прокурорского надзора в стадии дознания и предварительного следствия.

1. Генеральный прокурор  Российской Федерации предлагает  прокурорам республик в составе  Российской Федерации, прокурорам  краев и областей, городов и  районов сосредоточить основное  внимание на предупреждении и  устранении нарушений закона, в  первую очередь, связанных с  незаконными задержаниями и арестами, обысками и наложением арестов  на почтово-телеграфную корреспонденцию,  необоснованным привлечением граждан  к уголовной ответственности.

2. Обязанность прокурора  состоит не только в том,  чтобы осуществлять надзор за  исполнением законов и требовать  от органов дознания и следователей  надлежащего исполнения своих  обязанностей, но и в том, чтобы  оказывать им необходимую помощь  в расследовании больших по  объему и сложных по доказательствам  уголовных дел.

3. Прокуроры и следователи  должны шире использовать предоставленные  им законом(статья 127 УПК)права давать органам дознания поручения и указания о производстве оперативно-розыскных действий, а также отдельных процессуальных действий при производстве расследования по делу.

4. При расследовании хозяйственных  преступлений, а также преступлений, связанных с нарушением законов  об охране труда и техники  безопасности и других, где требуется  применение специальных познаний, прокурорам и следователям рекомендуется  шире привлекать специалистов, использовать  научно-технические и криминалистические  средства.

5. Деятельность следственного  аппарата органов прокуратуры  и внутренних дел с каждым  годом все более осложняется.  Лица, совершающие преступления, все  чаще и чаще действуют изощренно,  применяют при совершении преступлений  способы, затрудняющие их раскрытие  и расследование. В этой связи  Генеральная прокуратура Российской  Федерации рекомендует руководителям  органов прокуратуры применять  специализацию при расследовании  уголовных дел об умышленных  убийствах, хищениях общегосударственного  имущества, взяточничестве и других  сложных по доказательствам уголовных  дел.

6. Одним из эффективных  средств по предупреждению и  устранению нарушений законности  в уголовном судопроизводстве  является использование материалов  судебной практики для устранения  недостатков и повышения качества  дознания и предварительного  следствия. С этой целью как  в стадии подготовки уголовного  дела к слушанию, так и в  судебном заседании прокурору  необходимо самым тщательным  образом проверять всесторонность, полноту и объективность дознания  и предварительного следствия,  соблюдение требований закона  и норм уголовного процесса.

При осуществлении или  организации надзора прокуроры  исходят из того, что предметом  прокурорского надзора являются соблюдение прав и свобод человека и гражданина, порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, установленного законами и нормативными актами, принятыми в развитие этих законов, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими  оперативно-розыскную деятельность. Сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления  оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора  не входят. Решения, носящие тактический  характер (об очередности про¬ведения оперативно-розыскных мероприятий, о применении тех или иных специальных технических средств, круге участников и т.д.), также не относятся к предмету прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности.

Анализ Федерального закона «Об оперативно-розыскной дея¬тельности» позволяет сделать вывод, что в предмет прокурорского надзора входит законность следующих решений:

• о заведении и прекращении дела оперативного учета (статья10);

• о проведении и прекращении конкретных оперативно-розыск¬ных мероприятий (статьи 8, 9, 15);

• о представлении результатов оперативно-розыскных меро¬приятий органу дознания, следователю или в суд (статья11);

• об уничтожении материалов, отражающих результаты опера¬тивно-розыскных мероприятий, проведенных на основании судеб¬ного решения (статья5);

• о рассекречивании сведений об использованных или использу¬емых при проведении оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности, о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о нештатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, а также об организации и тактике про-ведения оперативно-розыскных мероприятий (статья 12).

Проверки установленного порядка проведения оперативно-розыскных  мероприятий и законности принимаемых при этом решений осуществляется:

а) по мере необходимости  по материалам в связи с отсутствием  положительных результатов при  розыске:

- обвиняемых или подозреваемых  по уголовным делам, лиц, совершивших  преступления;

- без вести пропавших;

б) по информации о ненадлежащем реагировании:

- на поручения следователя,  органа дознания и суда по  уголовным делам находящимся в их производстве:

- на указания прокурора

в) в других случаях с  учетом состояния законности в этой сфере деятельности.

При оперативно-розыскной  деятельности ставится цель установить неизвестных следствию лиц, совершивших  преступление, а также выяснить обстоятельства содеянного, при розыскной же деятельности речь идет об установлении местонахождения  лица, совершившего преступление. Производство розыскных действий —прерогатива как органов дознания (статья118 УПК), так и органов расследования(статья 196 УПК).Лицо, производящее дознание, как и следователь, обязано принять все зависящие от него меры к установлению местонахождения преступника. В этих целях органы дознания и следователи располагают целым арсеналом процессуальных средств, которые должны в полной мере использовать. И только тогда, когда они, не достигнут поставленной цели, они вправе дать соответствующие поручения оперативно-розыскной службе.

Следователи не могут принять  на себя обязанности по производству оперативно-розыскной деятельности так как они не обладают необходимыми для этого профессиональными знаниями и практическими навыками, они не располагают технико-криминалистическими средствами, необходимыми для проведения оперативных мероприятий.

Уполномоченные прокуроры  могут требовать у руководителей  органов, осуществляющих, оперативно-розыскную  деятельность, подлинные оперативно-служебные  документы, послужившие основанием для заведения дел оперативного учета, а также проведения оперативно-розыскных  мероприятий и их учета.

В случаях незаконного  отказа в предоставлении документов в зависимости от обстоятельств  это может быть рассмотрено как  невыполнение требований прокурора  или воспрепятствование его законной деятельности. Прокурор в этом случае при наличии оснований принимает  меры для привлечения к ответственности  виновных должностных лиц в установленном  законом порядке.

При восстановлении нарушенных прав и свобод граждан, защите конституционных  гарантий от нарушений со стороны  должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную  деятельность, и проведении, проверок по другим-основаниям уполномоченные прокуроры используют определенные законом методы прокурорского надзора:

а) знакомятся с документами, содержащими сведения об основаниях, порядке и решениях оперативно-розыскных  мероприятий;

б) дают письменные указания об осуществлении по уголовным делам  оперативно-розыскных мероприятие  расширении их комплекса либо требовать  их прекращения;

в) отменяют необоснованные постановления органа дознания  (следователя) о возбуждении уголовного дела, вынесенные в соответствии с  п. 6 статьи 108 УПК РСФСР из основании оперативно-розыскных материалов;

г) направляют в суд жалобы, проверка которые относится к  исключительной компетенции судей;

д) требуют письменные объяснения от должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и допустивших нарушения закона при проведения оперативно-розыскных мероприятий,

е) опротестовывают противоречащие закону приказы и указания руководителей  органов, осуществляющих оперативно-розыскную  деятельность;

ж) вносят представления  по поводу выявленных нарушений закона должностными лицами этих органов и  требуют от руководителей отстранения  их от дальнейшего ведения оперативных  разработок.

При обнаружении признаков  преступления проверку проводят в соответствии с требованиями статьи 109 УПК РФ.

Закон «Об оперативно-розыскной  деятельности» от 12 августа1995 года строго разграничивает компетенцию  следственных органов и органов, осуществляющих оперативно-розыскную  деятельность. Закон не только определяет содержание оперативно-розыскной деятельности, но и закрепляет систему гарантий законности при ее осуществлении. Эта  деятельность осуществляется как гласными, так и негласными методами. Она  имеет целью защиту жизни, здоровья, прав и свобод личности, собственности, безопасности общества и государства  от преступных посягательств.

В соответствии с приказом Генерального прокурора №48от 9 августа1996г. «Об организации надзора за исполнением  федерального закона «Об оперативно-розыскной  деятельности в РФ» руководители органов прокуратуры должны создать  условия, обеспечивающие защиту от разглашения  сведении, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-служебных  документах. Например, при осуществлении  надзора сведения о внедренных в  организованные преступные группы лицах, о штатных негласных сотрудниках, а также о тех, кто оказывает  или оказывал содействие на конфиденциальной основе, предоставляются прокурору  только с их письменного согласия, за исключением случаев привлечения  этих лиц к уголовной ответственности.

При проведении проверок уполномоченные прокуроры обращать внимание прежде всего:

а) на законность принимаемых  решений о производстве или прекращении  оперативной проверки и использовании  результатов оперативно-розыскной  деятельности;

б) на соответствие оперативно-розыскных  мероприятий целям и задачам  оперативно-розыскной деятельности, а также недопустимость применения информационных систем и технических  средств, наносящих ущерб жизни  и здоровью людей и причиняющих  вред окружающей среде;

в) на наличие предусмотренных  законодательством полномочий у  лиц, осуществляющих оперативно-розыскную  деятельность, и оснований для  проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе на проведение которых  разрешение дано судом;

г) на соблюдение установленных  законодательством условий и  порядка проведения оперативно-розыскных  мероприятий, а также привлечения  граждан к их осуществлению на конфиденциальной основе или на основе доверительных отношений.

Уполномоченные прокуроры, используют предоставленные им полномочия, пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических  лиц при проведении оперативно-розыскной  деятельности, принимать своевременные  меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда и при наличии  оснований привлечения к ответственности  виновных должностных лиц.

Осуществляя надзор за исполнением  законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор в пределах своей  компетенции:

1) требует от органов  дознания и предварительного  следствия для проверки уголовные  дела, документы, материалы, иные  сведения о совершенных преступлениях,  ходе и результатах проведенных  дознания и предварительного  следствия, а также установления  лиц, совершивших преступления; проверяет  исполнение требований закона  о приеме, регистрации и разрешении  заявлений и сообщений о совершенных  или готовящихся к совершению  преступлениях;

2) отменяет незаконные  и необоснованные постановления  следователей и лиц, производящих  дознание;

3) дает письменные указания  о расследовании преступлений, об  избрании, изменении или отмене  меры пресечения, юридической оценке  преступления, производстве отдельных  следственных действий и розыске  лиц, совершивших преступления;

4) поручает органам дознания  исполнение постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу, производстве обыска, выемки, розыске  лиц,  совершивших преступления, выполнение других следственных  действий, а также дает указания  о принятии необходимых мер  для раскрытия преступления и  обнаружения лиц, их совершивших,  по делам, находящимся в производстве  органа дознания или следователя  прокуратуры;

5) участвует в производстве  дознания и предварительного  следствия, а в необходимых  случаях лично выполняет отдельные  следственные действия или производит  расследование в полном объеме  по любому делу;

6) санкционирует производство  обыска, наложения ареста на почтово-телеграфную  корреспонденцию и ее выемку, отстранение обвиняемого от должности  и другие действия следователя  и органа дознания в случаях,  предусмотренных законом;

7) осуществляет надзор  за законностью производства  оперативно-розыскных мероприятий;

8) продлевает срок расследования  и содержания под стражей в  качестве меры пресечения в  случаях и в порядке, предусмотренных  законом;

9) возвращает уголовные  дела органам дознания и предварительного  следствия со своими указаниями  о производстве дополнительного  или повторного расследования;

10) изымает в целях наиболее  полного и объективного расследования  от органа дознания и передает  следователю любое уголовное  дело от одного органа предварительного  следствия другому, а также  от одного следователя другому;

11) отстраняет лицо, производящее  дознание, или следователя от  дальнейшего ведения дознания  или предварительного следствия,  если ими допущено нарушение  закона при расследовании дела;

12) возбуждает уголовные  дела или отказывает в их  возбуждении; прекращает либо  приостанавливает производство  по уголовным делам; дает согласие  на прекращение уголовного дела  следователем или органом дознания  в тех случаях, когда это  предусмотрено законом; утверждает  или санкционирует протокол при  досудебной подготовке материалов  и утверждает обвинительное заключение; направляет в суд уголовные  дела или материалы по протокольной  форме судопроизводства.

Правовыми актами прокурорского  надзора в стадиях возбужде¬ния уголовного дела и предварительного расследования являются:

• постановление,

• письменное требование,

• письменное указание,

• санкция (отказ в даче санкции),

• письменное согласие на проведе¬ние конкретных действий или принятие решений(отказ в этом),

• представление.

Все эти акты прокурорского  реагирования различаются по форме  и содержанию.

В настоящее время проводится активная работа по подготовке проектов законов о внесении изменений  и дополнений в действующее уголовно-процессуальное законодательство, а также проектов законов об организации оперативно-розыскных  мероприятий в системе органов  общественной безопасности РФ. Обоснованную обеспокоенность широкой общественности вызывает стремление этих органов придать  «законную» форму произволу и  всевластию органов общественной безопасности при полном отсутствии каких-либо действенных  механизмов контроля.

Осуществляя надзор за законностью  оперативно-розыскной деятельности, органы дознания должны следить за тем, чтобы эта деятельность не выходила за пределы, определенные уголовно-процессуальным законом и законом об оперативно-розыскной  деятельности. В случае осуществления  такой деятельности за пределами  уголовного судопроизводства, прокурору  необходимо внести представление руководителю соответствующих органов внутренних дел с предложением осуществления  оперативно-розыскной деятельности в рамках закона.

В целях наиболее быстрого и полного раскрытия преступлений оперативно-розыскные действия могут  выполняться на протяжении всего  уголовного судопроизводства: одновременно с выполнением следователем процессуальных действий, но с обязательным извещением следователя о результатах и  ходе их проведения.

На практике возникает  вопрос о возможности следователя  знакомиться, и в каких пределах, с материалами оперативно-розыскной  деятельности. Некоторые следователи  отвергают эту возможность, ссылаясь на то, что это может оказать  влияние на формирование у следователя  обвинительного уклона, что он впоследствии материалы и весь ход расследования  будет «подгонять» под результаты оперативно-розыскной деятельности .Поэтому, утверждают сторонники этой позиции, следователь должен знать только результаты оперативно-розыскной деятельности.

Было бы неправильным отвергать  эту позицию. Когда следователь  знакомится с материалами оперативно-розыскной  деятельности в полном объеме, он вольно или невольно подпадает под их влияние и при расследовании  преступления идет в «фарватере»  их результатов и выводов. Не случайно некоторые сотрудники оперативно-розыскной  службы специально предоставляют следователям эти материалы. Такие факты установлены  в Краснодарском крае, Витебской, Иркутской областях, когда органы дознания фальсифицировали уголовные  дела, привлекая к ответственности  лиц, невиновных в совершении преступлений.

Необходимо отметить, что  ни Закон от 12августа 1995 г., ни ведомственные  акты прокуратуры и органов внутренних дел не определяют и не предопределяют порядка использования следователем материалов и выводов, к которым  пришли оперативно-розыскные органы. Это, возможно, сделано правильно. Надо иметь объективное критическое  отношение к материалам оперативно-розыскной  деятельности, чтобы непредвзято  оценить как сами материалы, так  и выводы (результаты)проведенных оперативно-розыскных мероприятий.

Ни закон об оперативно-розыскной  деятельности, ни ведомственные акты не предоставляют следователям возможности  знакомиться с материалами оперативно-розыскной  деятельности, это — прерогатива  прокурора и только прокурора. Но когда следователю предоставляется  такая возможность, ее нельзя не использовать. Тем не менее, прокурор обязан предостеречь следователей от безграничного доверия  к выводам и результатам оперативно-розыскной  деятельности.

За последние годы, когда  организованная преступность приобрела  неимоверно широкие масштабы, сотрудники оперативно-розыскной службы включаются в состав бригад по раскрытию и  расследованию опасных преступлений. В таких случаях эти работники  становятся членами этих бригад. Их деятельность постоянно, на всех этапах раскрытия и расследования преступления связана с выполнением следователем различного рода процессуальных действий. Вольно или невольно деятельность оперативно-розыскной  службы слипается с выполнением  следователем различного рода процессуальных действий. Такие тесные контакты дают весьма ощутимые положительные результаты.

Особое внимание при осуществлении  оперативно-розыскной деятельности необходимо придавать сохранению тайны  источника получаемой информации, а  также технических средств установления различного рода обстоятельств. Применяя способы негласного, характера, оперативный  работник стремится сохранить в  тайне сведения, об источнике получаемой им информации и тактических средствах  применения для их получения.

Закон об оперативно–розыскной деятельности предусматривает перечень оснований для производства оперативно-розыскных  действий. Среди них: наличие возбужденного  уголовного дела; поручение следователя, указание прокурора или определение  суда; запросы международных правоохранительных организаций и иностранных государств(в соответствии с договором о правовой помощи) и некоторые другие.

Полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов  органами, осуществляющими оперативно-розыскную  деятельность, определяются уголовно-процессуальным законодательством. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов при производстве оперативно-розыскной деятельности определяются общими положениями, которые предусмотрены Законом об оперативно-розыскной деятельности по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в стадии дознания и предварительного следствия: привлечение лица, виновного в совершении преступления, и недопущение привлечения к уголовная ответственности лиц, невиновных в совершении преступлений, и лиц, непричастных к содеянному. Независимо от того, кто из должностных лиц занят раскрытием и расследованием преступления — следователь или сотрудник оперативно-розыскной службы органов внутренних дел — прокурор обязан соответствующим образом реагировать на нарушения и принять меры к устранению этих нарушений.

В соответствии с Законом  «О прокуратуре РФ» (статья 29)и на основании Закона «Об оперативно-розыскной  деятельности» прокурор вправе дать органам оперативно-розыскной службы указания о выполнении оперативно-розыскных  мероприятий. При этом должны быть соблюдены  те же условия, при наличии которых  прокурор полномочен санкционировать выполнение оперативно-розыскных мероприятий. Указания прокурора о выполнении каких-либо мер оперативно-розыскного характера должны быть четкими, определенными и конкретными, не допускающими их неправильного понимания исполнителем. При этом прокурор вовсе не обязан называть конкретные средства оперативно-розыскного характера, применением которых органы внутренних дел могут установить то или иное обстоятельство. Указания прокурора должны быть обязательно в письменной форме.